改革开放以来农村五保供养政策变迁的公共政策分析*

韩鹏云

(南京林业大学人文社会科学学院，江苏南京，210037)

改革开放以来农村五保供养政策变迁的公共政策分析*

韩鹏云

(南京林业大学人文社会科学学院，江苏南京，210037)

后税费时代，我国农村五保供养政策实现了从集体救助向国家救助的变迁。通过组合修正后形成的渐进主义—多源流理论进行分析后表明：农村五保供养政策的问题源流源于我国发展战略和城乡关系的定位，政策源流源于学术建议和具体方案的推动，政治源流源于执政理念和社会理念的转变。源流的渐进发展开启了政策之窗并在政府情境认知和政党意志推动下实现汇合，从而最终促成了五保供养政策的变迁。

五保供养；渐进主义；多源流；公共政策

五保供养是政府或村集体对特定农村困难群体*新《农村五保供养工作条例》的规定是：老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。进行救助的政策，它是农村社会保障体系的重要组成部分，承担着救助“网底”的功能。由于五保供养直接关涉到五保对象的生存权利，学术研究领域也给予了多方面关切：就研究的内容而言，集中关注了五保供养在特定阶段的问题和困境，提出相关改革的目标和对策；就研究视角而言，政治学往往关注政府在供养中的职责及功能，法学集中于政策的法制化变迁及当下进程，而财政学倾向于分析政府间的筹资责任和转移支付的公正性问题。综合看来，当前鲜有对农村五保供养政策的直面研究，对政策变迁的深层机制涉及较少，研究的路径较为单调且重复的性建构居多。鉴于此，本文试图引入公共政策分析的视角，通过政策过程的相关理论对改革开放以来我国农村五保供养政策的变更和发展过程进行解读，以努力揭示中观层面的推动机制和政策变迁规律，同时为更好地推动我国农村五保供养政策再次变迁提供路径启示和理论支持。

一、政策过程：渐进主义—多源流理论的组合和修正

一项社会问题要发展成为一个公共政策首先要进入政策过程，这一点被公共政策学者集体认同，但对政策议程如何建立、决策如何发生、驱动力和驱动方式是什么等问题却有不同见解，从而形成了不同的政策过程理论分析范式。公共政策所孕育的政治体制和社会结构皆有不同，源自于西方学术领域的政策过程理论模型往往不能完全照搬来对我国的公共政策进行分析，同时选择哪种政策过程理论必须充分结合所分析对象的实际特点。鉴于此，在本文笔者拟选择渐进主义分析框架和多源流模型组合成为渐进主义—多源流理论并予以适当修正，以更好地契合对农村五保供养政策的分析。

(一)渐进主义理论关于变迁的分析逻辑

在对政策制定过程中理性概念及理性主义分析模式进行批判的基础上，林德布罗姆提出了渐进主义的这一政策过程的分析范式。他认为政策问题的提出、目标的设定乃至政策制订的方案选择并不是完全按照理性原则进行的，方案选择不能过于理想主义而应该顾及可行性和有效性，政策制定者往往需要既定的政治规则下，考虑到多方政治力量和利益团体的不同选择，从互动和妥协中选择都能接受的政策改进，这种改进并不是对原有政策的否定，而是在原有政策的基础上进行修正和补充。政策渐进主义的原因在于公共政策的选择具有路径依赖性，在各方条件制约无法对新的公共政策选择后果进行预测的情况下，只能采取一种缓和的方式和实用理性的态度通过不断“试错”达到稳中求变的效果，这既不用浪费前期政策资源的投入，又能保持政策的接续性。它的主要长处有四个方面：减少了对决策议题、决策议题中之难题以及解决方案作全盘重新考虑的必要性和期待，从而使创制新政策和新计划所需的智量投入最小化；减少决策过程中因政策变更较大和较快以致歧见尖锐而可能引发的矛盾和冲突；较有连续性的政策更易于在政策适用范围中被认可和接受；减少决策失误的风险。[1]不仅在政策目标和政策方案的选择过程中应坚持渐进主义的方针，而且在政策工具的选择和使用过程中同样适用。政策工具选择并非单纯的技术性活动，政治因素、技术条件以及政策目标的动态变动性等都对政策工具选择产生影响，政策目标的动态特征导致政策工具选择需要不断调适，社会群体的政策学习能力导致政策工具渐进地更新，而政策工具的渐进主义亦是实现工具世界和现实世界沟通的桥梁和纽带，还能提高政策工具的科学化和效果的满意度，有利于政策工具自身提高自身的地位和作用。[2]由此，可以说渐进主义不仅对政策决策、政策目标而且对政策执行及政策工具都具有方法论的意义，是整个政策过程的一种综合状态，亦是一种行之有效的稳妥路径。有诸多的批评者认为渐进主义理论太过于保守，林德布罗姆回应认为一些重要的政治经济机制中的一些较小的变化有可能导致在政策、计划和公众意愿等方面较大的变化，保守还是激进取决于发生什么变化及变化的数量。[3]

(二)多源流模型的理论源流及核心所指

在科恩、马奇等所提出的垃圾桶模型的基础上，著名公共政策学家金登在其著作《议程、备选方案与公共政策》中提出了多源流理论模型。从理论产生的源流上看，多源流理论模型是对政策阶段论的发展。政策阶段论建立在逻辑实证主义的基础之上，认为可以对政策过程进行多个阶段的划分并能从中寻找出客观性的因果规律。尽管阶段论使政策科学便于理解和把握，在当时为政策科学的发展做出了重要贡献，但随着哲学社会科学方法论的转变和政策研究的逐步深入，研究者认为阶段启发法并不是一种真正意义的因果理论，而可能只是时间上的序列，从而难以掌握规律和进行预测。后现代公共政策理论认为公共政策是一种能量场，代表不同利益的行动都可能对政策决策产生影响，政策过程的内容丰富而复杂，应抛弃阶段论而开发更有说服力和创见意义的理论来取代。作为一种比较有解释力和发展潜力的理论模型，著名公共政策学者金登提出的多源流理论试图回答为何一些问题进入议程而另外一些却受到冷落，他认为“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”[4]这种共同作用有赖于问题源流、政策源流和政治源流三者的交汇：问题源流指有待于解决的问题是如何被确认的和聚焦的；政策源流指政策共同体的专家如何就政策发表意见并提出建议的；政治源流指的是国民情绪、舆论民意、利益集团及社会理念的变化等方面，这些变化会促使政治家做出行动从而影响到政策的制定。随着源流发展充分之后，平时独立的三大源流会在某一政策之窗打开时相互汇合以促成政策变迁的发生。政策之窗分为两种类型：一种是由于问题源流发生变化而开启的，称为“问题之窗”，主要指出现了广受关注的指标或焦点事件、或现有政策出现了负面效果；一种是由于政治源流发生了变化而开启的，称之为“政治之窗”，主要指新的执政理念或明显变化的政治舆论等。三条源流的交汇离不开“政策企业家”的推动和参与，他们在政策议程设置和变迁中发挥了重要作用。

(三)渐进主义—多源流理论的组合及修正*关于渐进主义—多源流理论，蔡李等在《基于渐进主义一多源流理论的公共政策过程分析》文中作过详细而有益的分析，笔者在此基础上进行了归纳和发展。参见文献[6]。

渐进主义的理论在政策过程分析中的优势在于能抓住政策的内在连续性，不论在政策目标的设定还是在政策工具的使用中都具有可操作性和实用效果。我国的政策产出系统和西方具有明显差异，共产党执政及各民主党派参政的政治体制使执政的方针更加稳定和具有连续性，从而政策的发展和变迁更具渐进特征，由此渐进主义理论更加适合于分析我国相关政策的分析。但渐进主义理论更多的是一种分析理念，往往难以解释较为政策变更的内在机制。而多源流理论的优势在于打开了政策的“黑箱”，探查到诸多政策发展的源流所在和深层机制，但它的弊端在于三个源流自身的渐变或突变特性无法界定，无法对政策演变的规律进行把握，从而也无法提出更具有实用性的方案和建议。政策的渐进主义则有力地补充了这个空白，因为不论是问题、政策及政治源流在我国改革开放后的语境中都具有稳中求进、逐步积累的特征。[5]由此，渐进主义—多源流理论的组合可以相互弥补彼此的缺憾并发挥各自的优势以更好地解释我国相关政策的变迁。对单个政策来说，问题、政策和政治源流都体现出渐进主义的思想，可以用渐进主义来解释；而对于多个政策来说，源流状态可以相互融入并最终致使政策之间产生相互的渐进主义影响。当然渐进主义—多源流理论的组合并不一定完全适应我国的制度环境，需要从两个方面进行修正：从源流顺序上看，问题源流在我国往往首先引起民意倾向的转变而后引起政府认知和政党意志的转变，再由政策共同体进行政策调整和更新，从而引起政策源流的变化；从政策推动者的角色上看，我国政策变更的空间较为封闭，政府情境认知和政党意志对政策更改的决心往往起到更大的推动作用，企业家往往发挥反馈和促动作用以更好地完善政府认知、支持政党意志，当然外部环境的变化和压力也正在促使政策企业家日益发挥更加自主的作用。[6]

二、从集体救助到公共救助：五保供养政策的变迁

改革开放后，五保供养政策一直滞后于实践的发展，直到1994年五保供养工作条例出台，五保供养工作具有了独立的政策法规，但依然定位于农村集体福利的性质，属“集体救助”政策阶段。农村税费改革后，五保供养政策开始由“集体救助”开始向“公共救助”阶段过渡，直到2006年新修订的农村五保工作条例出台，五保供养“公共救助”的政策全面建立起来。

(一)改革开放之后(1978-2000年)

我国五保供养工作初始于建国后，有相关规章的明确支撑则是在合作化及人民公社时期。1958年发布的《关于人民公社若干问题的决议》提出要办好敬老院，此后全国各地开始修建敬老院并对部分五保户实行集中供养。1962年发布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定：生产大队可以从大队可分配的总收入中，扣留百分之三到五的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用。生产大队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员，和遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助。尽管没有独立的文本，但五保供养的对象和内容已明确，责任主体是基层政府，执行主体是生产大队及生产队，供养物资来源于从集体收益中提取的公益金。至此，五保供养政策的基本框架已经建立起来。随着改革开放的推进，人民公社体制的瓦解及家庭承包制的推行致使五保来源渠道逐步失效，原依靠集体经济发展起来的农村福利事业受到严重影响。现实需求催生了政策推进，1984年中央发布的1号文件《关于1984年农村工作的通知》中规定在减轻农民负担的同时，保证收取合理的公共事业统筹费。1985年中共中央、国务院发布的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》中规定：供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。在这一制度建立之前，应按照中共中央一九八四年一号文件的规定，实行收取公共事业统筹费的办法。1991年国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》中规定五保供养的费用应从乡统筹费和村提留中的公益金中列支。1994年国务院颁布了独立的政策文本《农村五保供养工作条例》，其中对五保对象的规定更加明确，指符合“三无”标准的老年人、残疾人和未成年人(无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的；无劳动能力的；无生活来源的)；五保的内容比原来增加了保住和保医两个方面，同时还规定五保供养的标准不低于当地村民的一般生活水平；五保的责任主体依然是乡镇基层政府，直接的执行和供养主体依然是村集体，主要经费和实物从乡统筹和村提留中列支；五保分散供养出现了“村供村养”、“村供亲养”、“亲供亲养”等多种形式，[7]而集中供养的政策也进行了更新，1997年民政部颁布了《农村敬老院管理暂行办法》，对敬老院管理进行了明确规定，五保集中供养开始日益规范起来。

(二)农村税费改革时期(2001-2005年)

由于税费负担导致了农民真苦，农村真穷，农业真危险，社会各级高度关注“三农”问题。为了重塑国家政权在农村的合法性建设，2000年中共中央、国务院发布了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，正式启动了农村税费改革工作，通知规定了新的五保供养等三项费用经费渠道：除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取。农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%，具体附加比例由省级和省级以下政府逐级核定。用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理。可以看出，税费改革的核心内容是取消了乡镇统筹费和村提留，五保供养的原有经费来源以农业税附加代替。此时全国也有部分省份已经逐步取消了农业税并开始以财政转移支付、财政预算安排等多种形式来筹集经费进行五保供养。除此外，五保供养工作的其他方面坚持了1994年制定的五保供养工作条例的规定，在实际操作过程中由于两税附加主要被用于村干部工资和村办公经费，造成五保供养发展严重不平衡，一些地方做法超前而一些地方则大打折扣，甚至出现了“多保变一保”、“应保变未保”等情况。由此，2004年民政部联合财政部、国家发改委发布了《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，对全国各地区五保供养情况进行了督促，重申五保供养经费从农业税附加中列支，村级开支有困难的，乡镇财政给予适当补贴，要求加强资金落实，加强敬老院建设，实现 “应保尽保”。

(三)农业税取消之后(2006年- )

2006年农业税在全国范围内取消，我国农村进入了后税费时代。由于农业税和附加税的取消，原规定的经费来源渠道又一次面临困境，亟待需要新的政策调整。2006年3月国务院颁布的新《农村五保供养工作条例》对五保供养经费来源渠道进行了规定： 农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。条例更强调五保供养的申请、登记等管理程序，责任主体也相应地调整县级以上，县级民政部门及乡镇成为组织实施的主体，而村级组织协助开展五保供养工作，除此外条例还对五保供养对象的管理、法律责任的落实等进行了规定。随后民政部发出了《关于贯彻落实<农村五保供养工作条例>的通知》，要求各地规范农村五保供养对象管理，确保农村五保供养资金落实，科学制定并公布农村五保供养标准，加强农村五保供养服务机构建设。在五保供养方式上依然是分散供养和集中供养相结合，但更强调了集中供养的重要性。2006年7月民政部颁布了《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》，2011年1月实施了《农村五保供养服务机构管理办法》，规定了服务机构的公益性质和资金的财政预算保障途径，还规定了规划建设、服务对象及内容、法律责任等进行了明确，集中供养形式越来越正规化和规范化。新条例及相关意见、办法的颁布和实施标志着我国五保供养工作全面进入国家“公共救助”的新阶段。

三、基于渐进主义—多源流理论的五保供养公共政策分析

笔者总结梳理我国农村五保供养政策的变迁历程，本意不在“史”而在“论”，即以渐进主义—多源流理论为视角和分析框架来发掘政策变迁的内在机制：五保供养政策三种源流的渐进发展推动政策之窗开启，在政府情境认知和政党意志的作用下实现汇合并最终实现政策的调整和更新。

(一)渐进—问题源流：源于发展战略和城乡关系的定位

新中国成立后及人民公社时期，国家将重工业优先发展作为我国现代化建设的发展战略，这既有政府急于赶超工业化国家的愿望，又有当时国际形势和军事发展的需要。重工业优先发展的基础性条件是吸取农业劳动的剩余为工业发展提供积累并对城市进行多方面的资源输入。在重工业优先发展的战略推动下，城市的集体福利事业由政府包办，国家不可能具有充分的财力反转到农村来满足农村的集体福利事业，只能依靠乡村两级以制度外筹资也即从集体劳动价值中提取公益金的方式来满足需求；改革开放后政府采取了一系列改革措施力图缩小城乡发展及区域的差距，重工业优先发展战略也得到了部分矫正，城乡双轨政策有所松动，但很多传统发展战略即中央计划经济体制遗留下来的制度和政策，并没有从改革开放后的经济体制中消失。[8]国家从整体上依然坚持了工业化发展的战略，农业税费的汲取和城市利益集团的压力[9]促使政府依然将集体福利事业包括农村五保供养下压给乡村两级组织，通过乡统筹或村提留予以解决。国家工业化发展战略的理念及城乡福利事业双轨制一直延续下来，但这种延续可能会危及整个经济社会发展的整体效益及国家政权在农村的合法性建设。尤其是在新世纪，随着经济社会的迅猛发展及国家财力的充足，农村集体福利事业一直依靠制度外供给的方式公正性和有效性正在日益被消解，全民共享改革开放发展成果的呼声也日益迫切，五保供养政策有待进行进一步的革新。可以看出，重工业及工业化优先发展战略及城乡双轨的定位构成了五保供养政策的问题源流，这一问题源流的发展过程历经了一个较长的阶段并呈现出渐进积累的特征，但这种渐进积累往往使政策产生路径依赖，有可能在收益递增和自我强化中最终锁定在低效状态甚至成为政策变革的障碍。

(二)渐进—政策源流：源于学术建议和具体方案的推动

改革开放后尤其是新世纪，农村五保供养政策开始引起人们的关注并形成了诸多的政策建议和意见，从而产生了五保供养的政策源流，主要表现在两个方面：首先是学术界对五保供养政策的意见和建议。学术界一方面从理论上关注农村集体性质的福利事业，普遍认为五保供养等应属于国家公共救助的范畴，却一直依赖于乡村两级的制度外供给，有悖于公平的理念；另一方面直接针对五保供养政策提出了建议和意见，2003-2004年左右民政部委托国务院发展研究中心和中国社会科学院社会政策研究中心开展了关于“全国农村五保供养工作”的调研，调研人员深入山东省、江西省各地选点开展了实地调查，调查的目的是试图对当时实行的五保供养法规进行全面分析，考察有关法规在典型调查地点的落实情况和不落实的原因，最后再提出一些改革的新思路。调研报告显示1994年国家关于农村五保供养的条例已经严重滞后于现实的发展，建议以县级政府作为五保供养的责任主体，对五保工作进行专项拨款。*《江苏社会科学》杂志于2004年第5期专题刊出了有关农村五保供养工作的三篇论文：贡森等：《农村五保供养的体制性问题和对策——以山东省为例》；张秀兰等：《农村五保供养制度化的框架分析》；杨团等：《当前我国农村五保供养制度的困境与出路》。论文材料主要来自于各地的调研内容，从多个角度对当时农村五保供养工作进行了多方面的考察并提出了相关意见和建议。可以进行详细参阅。学者调研报告的建议对民政部乃至国家新条例的修订产生了重要影响，促成了政策的调整和更新。其次是各类有关五保供养的具体方案。在各级政府两会上代表几乎都会提出关于五保供养工作的相关提案议案，尤其在税费改革对五保供养工作形成冲击后，各地各级政协委员和人大代表纷纷就这一工作献计献策，提出了诸多具有建设意义的方案；同时地方政府也在各地开展了一系列的政策创新，例如重庆市从2004年起区财政按五保对象每人每年950元的标准安排五保供养经费，由区财政局划拨再由区民政局根据乡镇、街道五保供养工作的实际需求统一管理和发放。而安徽省财政厅、民政厅发出了进一步加强省级财政农村五保供养专项补助资金管理的通知，从2004年1月1日起安徽省财政对已审核批准的五保户年人均补助400元生活费。可以说，这些地方政策方案的实施逐步汇入国家关于五保供养政策的整体源流之中并起到了重要的推动作用。

(三)渐进—政治源流：源于执政理念和社会理念的转变

政治源流是政治制定过程中不可或缺的部分，在我国五保供养政策由集体救助向公共救助转变的过程中，政府执政理念和社会理念的发展构成了政治源流的主要部分。首先是政府执政理念的变化。我国的现代化发展是后发外生型，政府在其中扮演了重要的推动者角色，在新世纪之前，我国政府的执政理念在公平与效率的选择中更侧重于效率，即在加强民生建设的同时更注重推动经济发展，这在当时历史时期具有合理性和必要性。但新世纪之后，农民税费负担过重造成的“三农”问题已经开始影响到整个经济社会的全面健康发展，改革发展已经进入关键期，在公平和效率之间应更加强调公平才能进行平衡和调节。2002年我国政府提出了建设和谐社会的执政新理念，强调以人为本的全面可持续发展，使全民都能分享经济社会发展的成果，在政策制定的过程中更加着眼于维护弱势群体利益。由此政府在制定和调整五保供养政策上的理念也在逐步向社会公平方面转变。其次是社会理念的变化。中国国民情绪是政治源流的一个重要的影响因素，“这些名称具有一些共同的观念，即它们都认为在一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考，这种国民情绪以明显的方式经常发生变化，而且国民情绪的这些变化对政策议程和政策具有重要的影响。”[10]从基本特征上对照，这些国民情绪在我国表现为社会理念的变化，也即随着社会发展水平的提高，国民的权利意识和观念正在不断增强并且对公平的诉求愈发强烈，据此凝聚形成的公众舆论也普遍关注民生的建设和社会的公平。正是在这种社会理念的影响下，五保弱势群体受到了公众舆论的较多关注，这种公众舆论的力量将影响政府对五保供养政策的调整进程。

(四)政策窗口开启：政府认知和政党意志推动源流交汇

五保供养政策的问题源流、政策源流和政治源流都嵌入在我国政治结构和经济战略转型的制度安排中，这种转型带有强烈的渐进式特征：改革后我国出现以渐进式政治转型为标志的政治发展，主要表现为政治制度化水平提高，国家法理型权威确立，务实主义的意识形态为主导，政治动员程度缩小等；[11]而与此相呼应的是中国经济改革的成功与其经济改革的方式具有内在一致的逻辑，这种逻辑在于中国改革方式的选择始终以降低改革的成本和风险为导向，这是中国“渐进式”经济改革的显著特点，也是中国经济改革取得成功的关键。[12]五保供养政策三条源流的渐进变化推动了政策之窗的开启，政策之窗分为两种类型：问题窗口和政治窗口，前者主要指新世纪我国经济发展战略转向工业反哺农业，城市包容乡村的城乡统筹发展，这一发展战略和城乡关系定位的转换致使农业税费改革乃至最终取消，从而打开了五保供养政策的问题窗口，后者主要指我国和谐社会理念和公民权利意识的增强，使五保供养的公益性和五保对象的生存权得到彰显，从而打开了五保供养政策的政治窗口。当然政策之窗开启后，政策的变迁离不开政策企业家的助推作用，就我国五保供养政策的变迁来看，政策企业家主要是在政府的情境认知和执政党的意志推动下开展活动：政府对税费改革前的五保供养秉承的是“乡村自主”的情境认知，而税费改革后秉承的则是“国家介入”的情境认知，政府情境认知的嬗变间接促使政策目标和工具发生了转变；而作为我国执政党的共产党是特色社会主义的领导核心，宗旨是全心全意为人民服务，其对五保对象等弱势群体的救助是合法性获得及合法性延续的重要途径。在时机来临和政策之窗开启之时，政府认知和政党意志凝聚起力量通过政策企业家的作用推进了五保供养政策更新。

四、结语

2006年新的农村五保供养工作条例的颁布和实施是政策的一次重大变迁，对五保供养工作具有里程碑式的意义。但五保供养政策三大源流依然在渐进积累并寻求恰当的历史时机进行汇合以推动政策的再次更新：统筹城乡发展战略依然在深化和落实之中，城乡之间的排斥性制度正在逐步消解；学术建议和提案议案更加具有针对性，在五保供养标准的增长及供养服务的多样化方面尤其集中；政府执政理念愈加开放，社区、民间组织的力量日益增强。三大源流的渐进积累将推动政府认知的转变和政党意志的凝聚并最终使五保供养工作向多元合作共同提供五保养老服务的方向发展。作为政策科学中的新兴理论，渐进主义和多源流理论都依然处于发展和完善之中，将渐进主义和多源流模型进行组合对我国五保供养政策变迁进行分析只是一种尝试性做法。我国政治经济体制决定了政策的制定和推进具有渐进特征，同时当下社会建设正处于急剧转型的时期，多种政策又处于不断的调整和更新之中，这种尝试不仅会对其他政策研究提供了理论视角的借鉴，而且其本身也将在实际运用中不断得到丰富和发展。

[1] [3]黄健荣：《决策理论中的理性主义与渐进主义及其适用性》，载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版)》，2002(2)。

[2]崔先维、王大海：《政策工具选择的渐进主义分析》，载《福建论坛(社科教育版)》，2009(10)。

[4] [10] [美]约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策(第2版)》，丁煌、方兴译，北京，中国人民大学出版社，2004。

[5][澳]L·H·利乌：《中国改革中的渐进主义和国家集权的作用》，载《国外社会科学》,1997(1)。

[6]蔡李、张月、张伟捷、何江平：《基于渐进主义一多源流理论的公共政策过程分析》，载《商业时代》，2011(11)。

[7]高鉴国、黄智雄：《中国农村五保救助制度的特征——兼论国家与社区的关系》，载《社会科学》，2007(6)。

[8] [9]蔡昉：《城乡收入差距的政治经济学》，载《中国社会科学》,2000(4)。

[11]孙代尧：《政治渐进主义——邓小平政治改革理论与中国政治发展》，载《当代世界社会主义问题》，2004(7)。

[12]莫翔：《中国渐进式经济改革的总结与思考》，载《理论月刊》，2008(10)。

ThePublicPolicyAnalysisofFiveGuaranteesPolicyChangesinRuralAreasSinceReformingandOpening

HAN Pengyun

After the tax reform the Five Guarantees policies has been changed from the collective relief to the state aid.By the analysis of Five Guarantees policy on the Incrementalism—Multiple-Streams Framework, We can find that the problem stream include the economic development strategy and positioning of the urban-rural relations,the policy stream include academic advising and alternative programs,and the political stream include changes of the governing philosophy and social philosophy.The government’s situated cognition and the will of the ruling party gather together the problem stream, policy stream and political stream,which had led to the changes of Five Guarantees policy.

the five guarantees supporting，incrementalism，multiple-streams framework，public policy

H)

*本文系中国博士后科学基金第7批特别资助项目 (2014T70706)、江苏省社科基金项目“江苏村民自治进程中的富人治村现象研究”(14ZZC004)、南京林业大学高学历人才科研启动基金资助项目“江苏省农村公共产品需求表达机制研究”(GXL2014060)的阶段性成果。