社会救助措施的立法现状及其走向*

蒋悟真 陈陌阡

(江西财经大学法学院，江西 南昌，330013)

社会救助措施是社会救助立法的重要内容。目的决定手段，合理的手段能够有效地促进目的实现。①马克斯·韦伯认为，所谓目的合乎理性是指“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己所争取和考虑的作为成果的目的。”参见[德]马克斯·韦伯:《经济与社会》(上)，中文版，林荣远译，56页，北京，商务印书馆，1997。社会救助措施作为特定目的或价值的承载只有以救助目的为导向，才能实现对救助活动的合理规范与调整。转型期以应急性救助理念为导向的社会救助立法难以实现对社会救助基本目的与价值追求。因此，如何在常规性救助理念导向下，调整常规与应急措施的比重，确定社会措施立法的重点，从而合理地分配社会救助资源、维护各主体权利并实现和谐社会秩序成为我们必须面对的理论与实践问题。本文立足于社会救助措施的本质，从法理角度对常规与应急措施予以诠释，通过对我国社会救助措施面临的法治困境剖析，进而探析社会救助立法的未来走向，以期对社会救助措施立法设计有所裨益。

一、社会救助措施的特征与实质

常规措施是指国家在一般性救助中为了维护主体人格尊严、生存及安全等权益而采取的救助手段或措施，是在社会救助中适用最为普遍的方式与手段。而应急措施是指国家在突发急难救助中为了维护主体的人格尊严、生命及安全等权益而采取的救助手段或措施，或者是指国家为了应对特殊的社会、政治、经济情形，实现社会稳定、经济协调发展而对特定主体采取的临时性的应急策略。常规与应急措施共同构成了现代社会救助措施体系。

(一)社会救助措施的特征

常规与应急措施是国家在不同条件下适用的救助手段，两者在适用频率、适用对象、适用方式等方面均有所差异。

首先，适用频率上的差异。常规措施适用具有常态性。常规措施是社会救助的基本措施，从社会学视角看，它更是一种常规性的社会控制工具。因为常规措施的目的是正常维持社会持续的良性运行，并在出现社会问题时能及时加以排除与补救，消除社会运行中的障碍。而应急措施则具有应激性。作为应急管理体系的一部分，其适用更多具有一种随机性，旨在最短的时间内，以求损失最小化，恢复正常的社会秩序。

其次，适用对象上的差异。“任何一种社会政策，都是以社会问题为对象”。[1]常规措施作为现代社会救助措施体系的主体，是一种面向全民的救助，公民只要处于贫困状态下，均有接受救助的权利。而应急措施则具有特定性，其救助局限于受突发事件严重影响因而生活陷入困难的社会主体。

最后，适用方式上的差异。救助措施可以分为消极方式与积极方式，“为被动而施惠，其福利仅及一部分人民者，都属于消极的”;“凡使被救济者，能自力谋生活之事业，或关乎全体人民之福利者，都属于积极的”。[2]与消极方式不同，积极方式强调救助对象的主动性与自发性。常规措施以积极方式为主，既能通过对被救助对象能力的培养，使其获得与其他社会成员相同的发展机会，也能使其通过自身的努力来实现自身价值。而应急措施主要以消极救助为主，旨在短期内及时、有效地维持被救助主体生存权。

(二)社会救助措施的实质

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[3]获得利益是个人发展的动因，但在市场竞争条件下，人们之间获得利益的不平衡具有必然性，无法参与市场竞争者或市场竞争中的失败者可能因为经济地位的卑微，其生存与发展利益往往可能受到威胁，并对社会发展造成了隐患。因此，利益衡量成为社会发展的必然趋势。社会救助旨在为因生病、残疾、老年等原因丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人提供基本的生活所需，[4]是对生存权与发展权的保障，以实现社会主体的利益衡量。同时，救助直接影响的利益主体是多元的，而救助资源却是有限的，利益主体的多元性与救助资源的有限性是社会救助的根本矛盾，在这一矛盾作用下，实现救助过程的利益衡量显得尤为重要。

法律通过确定利益主体与内容来实现利益衡量，社会救助措施立法即是如此。社会救助措施的适用其实是利益平衡的过程。救助措施的设计必须以利益主体与利益内容为重点。历史上的社会救助大多是临时性的救灾救助活动，以应急措施为重点，获益人数少，救助内容单一，不足以全面保障社会成员的生存权与发展权。进入现代社会以后，社会救助得以常态化、制度化，常规措施成为社会救助制度的重点。随之改变的是利益分配重点的转移，常规救助占据了更多的资源。在法律全面渗透的情况下，资源使用和配置的方式很大程度上是由法律决定的，为了保证救助资源配置的合理性，常规措施立法应为社会救助立法的重点。

同时，利益衡量也是一种价值判断。“当一种利益与另一种利益相互冲突又不能使两者同时得到满足的时候，应当如何安排它们的秩序与确定它们的重要性?在对这种利益的先后次序进行安排时，人们必须作出一些价值判断即——利益估价问题。这是法律必须认真对待和处理的关键问题”。[5]常规与应急措施是社会救助法价值的载体，而且对不同的价值的承载也决定了两者在救助立法的不同地位。社会救助制度以实现社会公平为己任，公平价值是社会救助追求的核心价值。常规措施是一种常态化的救助手段，能为实现公平提供制度上的保障，采用积极方式则可以帮助救助对象获得融入社会、参与竞争的机会。另外，常规措施具有全局性、整体性，能使尽可能多的人获得救助，因此，公平是常规措施适用的内在要求。

值得注意的是，利益主体的多元化与救助资源的有限性这一根本矛盾在突发事件发生后会变得尤为激烈。在社会秩序被破坏，救助对象的生存可能受到严重威胁，充分实现公平已缺乏必要的社会环境，加之，突发事件发生具有多样性、偶然性使得救助资源贮备、筹集面临巨大挑战，强调救助效益变得必然且迫切。作为社会应急机制的部分，应急措施具有应激性，能保证在最短的时间里，为最需要救助的人提供有效救助，能够在有限资源的条件实现救助目的，是实现救助效益的合适载体。

在利益日益多元化、复杂化的现代社会，法律的立法目的并非单纯体现一种价值追求。

价值往往是多元的或尽可能协调，至多是在不同利益发生根本冲突时有所侧重和倾斜。常规措施与应急措施分别偏重于公平与效益价值，但两者价值并非割裂，公平是需要效益保证的公平，效益是以公平为基石的效益，两种价值是可协调的，甚至是可以互相转化。

二、转型期社会救助措施的法治困境

社会救助措施的科学适用是实现救助权利和社会和谐的基础，相关法律规范是措施适用的制度保障。然而，现阶段我国社会救助立法桎梏于“应急性救助理念”，导致我国社会救助措施面临诸多法治困境。

(一)社会救助立法的“碎片化”与结构失衡

转型期主要依靠地方性法规与行政法规对社会救助活动进行调整，使得社会救助规范体系呈现出非常鲜明的“碎片化”特征。缺乏统一的《社会救助法》，而过度依赖地方立法，使得各地各级法律规范矛盾重重。与应急措施相关的法律规范，大多分散在单行法、地方性法规、行政规章以及应急预案的只言片语之中。这种“碎片化”既不适用于中国国情，也不利于改革的发展和完善。[6]此外，应急措施与常规措施立法结构的失衡更加剧了这种“碎片化”。近年来，为了应对频发的突发事件，我国相继出台了一系列与应急措施相关的法律规定(涉及城市低保、流浪乞讨人员、自然灾害等一系列与急难救助或灾害救助)，类似的地方性规定更是多达100多种。但是，有关常规措施的立法却因种种原因并不完善。这种失衡既不符合现代社会救助措施立法的基本规律，也对社会救助实践造成诸多不利影响。

(二)社会救助立法无法实现价值的承载

现行社会救助立法基于迫切的现实需求被动立法来回应现实需求，措施设计多呈现为政策性或临时性，不能给社会救助实践提供稳定的预期和依据，更不能体现社会救助的价值追究。离开了价值，法律只能是纯粹技术，会因缺乏精神指导而流于低俗，远离良知。[7]忽略了措施所承载的价值目标，将导致措施实施与立法原意南辕北辙、措施适用沦为简单公式化行动。常规措施是公平价值的主要载体，但在现实立法中，公平价值的实现受到诸多阻碍。首先，城乡社会救助措施的二元化使得城乡在救助标准、救助水平、救助措施覆盖面等方面都存在巨大的差异，阻碍了救助公平的实现;其次，将常规措施设计为一种以家庭为单位的救助方式，忽视了家庭成员个体需求的差异性，也不能兼顾儿童、病人、老人等群体所需的特殊关怀，造成救助对象的实质不公平;最后，长期以来我国的常规措施主要表现为以个人或家庭的收入为标准的补差式的现金和实物救助，重在满足救助对象最基本的生存以保证社会稳定，却不能促使其进行人力资本积累以彻底摆脱贫困，反而使救助对象容易陷入“福利依赖”陷阱。

特殊环境与自身特点决定了应急措施的适用应凸显效益价值。我国已进入突发事件高危期，每年因突发事件造成的损失惊人。但因不能给应急措施提供充足的法律资源，在实践中多依赖政治动员和行政命令，缺乏制度性和组织性，随意性较大，从而既不能适应及时、有效的应急救助需求，更导致权力的随意或滥用，造成救助资源的浪费与低效。通过法治的构建，使应急措施予以规范化、常态化，对相关主体权利义务予以明确，以实现救助效益变得尤为重要。

三、社会救助措施的立法走向

社会救助措施立法是在总结社会救助实践经验的基础上，旨在通过立法而获得的某种理想效果，是社会救助价值的法律化。社会救助价值决定了措施本身的基本内容和框架。常规性救助理念注重立法体系的完善和法的形式的科学性，更为关键的是以理念的更新推动措施内容的完善，使其承载社会救助法的基本价值。“从社会学的角度来理解法律，我们可以发现，法律的主要功能也许并不在于变革，而在于建立和保持一种可以大致确定的预期，以便利人们的相互交往行为”。[8]常规性社会救助立法理念以救助公平与效益的平衡为价值导向，明晰社会救助法律关系中的权利义务，尊重弱势群体的基本人权，为救助制度运行提供法治化、常态化保障。

(一)突出常规性社会救助立法理念

“法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定”。[9]发达国家社会救助经验告诉我们相比于以应急措施为重点的社会救助制度，以常规措施为重点的社会救助制度其社会再分配的强度更大，影响范围更广，制度范式也更为持续。[10]我国社会救助对象与内容的局限性、常规与应急立法重心失衡等现实问题都迫切需要加快常规措施立法。[11]

第一，逐步实现常规措施的城乡一体化。转型期，城乡二元结构使得我国社会救助立法有着明显城乡二元化特征。立法的畸形直接导致城乡常规措施在救助标准、救助水平、救助覆盖面等方面的不平衡性。这既不符合社会救助所追求实质公平，亦不利于社会救助资源的整合与布局。2014年2月21日公布的《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)虽在形式上消除了城乡二元立法结构，但并没有回答如何完成城乡现有机制的整合，以实现城乡社会救助体系的统一化与同步化。常规措施是一种“普惠型”的救助方式，“普惠”一个重要体现即为建立覆盖全民的社会救助体系，统筹考虑城乡社会救助，实现城乡一体化。

第二，发展类型化常规措施体系。类型化常规措施是指根据救助对象的实际情况，确定不同的救助目标，选择合理的救助措施。在我国现行社会救助立法与实践中，家庭作为最小的救助单位，承担着养老抚幼、体恤孱弱等多层使命。这种安排虽重视了家庭的社会作用，却忽视了家庭成员个体需求的差异性。现行立法过于僵化地在救助对象中建立形式平等，《暂行办法》中同样缺少对救助对象的具体分析，把救助对象看成消极、被动的接受者，实质上造成了弱者范围内的不公平，因为弱势群体在不同情形下有不同的体现。针对我国现行社会救助立法的不足，可以将救助对象进行区分，①如南非的国家养老金(State Old Age Pension)计划，该计划重点是为贫困家庭老年人提供养老金，但将儿童救助、残疾人救助等项目实行分类社会救助这一计划不仅降低了贫困的发生概率，老人所在的整个家庭的生活水平也得到了大幅度的提高。实行类型化社会救助体系，根据儿童、残疾人、老年人等特殊群体的不同需求分别设计不同的救助措施。结合我国的具体情况，应该将受助者进行以下划分:对于老年人、丧失劳动能力者，首先应保证其基本的生存需要，采取的救助措施应以发放现金和食物为主;而对于收入低下致贫的劳动年龄人口，应将自助与他助相结合，在“输血”救助的同时，为其提供必要的劳动技能培训和就业服务;就处于成长阶段的青少年而言，鉴于其自身的弱保护性与易伤害性，应为“弱者中的弱者”提供额外的关怀，设置特殊程序，为其提供人格之形成和发展所必需的前提条件。

第三，被动型救助向发展型救助转变。常规措施应富有激励机制，注重受助个体的自我发展、自我积累、自我吸收的发展型救助。发展型救助要旨在于实现“工作福利”，通过构建合理的激励机制，发挥资金的正效应，使救助对象获得相应的劳动能力。因此，应充分发挥常规措施的“造血”机能。首先，在给付措施上，可将资金发放附带条件。如要求有劳动能力的低保对象必须满足、配合特定的就业相关性要件才能获得低保资格。①如英国的家庭奖励(对有孩子家庭父母参加工作的奖励)、美国的工作收入退税和墨西哥的机会计划(将救济金的发放与参加就业培训挂钩)，而在德国，对于社会救助的申领者，除非由于健康、年龄等原因外，都被要求寻找工作和接受就业机会;有劳动能力者若拒绝承担工作责任，救助金至少会被削减。同时，给付内容中注重对救助对象提供就业激励，实行受助者收入豁免制，即对有工作的社会救助对象，在家计调查中豁免一定额度的劳动收入后再统计其家庭收入状况，则救助对象只要劳动便可改善生活;[12]其次，应注重就业救助。《暂行办法》虽专章规定就业救助，但内容空洞，难有实际作用。将救助主要职能机构规定为街道、社区公共就业服务机构，救助在人员、消息、资金等方面均受到限制，执行力度和利用率难以保证。并且，救助由当事人申请启动，缺乏可操作性，难有督促作用。结合我国实际，就业救助可围绕技能培训与就业支持而开展，根据救助对象自身情况，进行针对性的、定期的、持续性的就业技能培训，为其提升劳动能力提供资金、技术、机遇、平台等各种相关资源。同时，注重社会救助的实施与实行积极的劳动力市场政策相结合，以保证制度运行的效率，保持救助对象的流动性。[13]政府可通过如增加公益性就业岗位、设立福利企业、财政补贴或税收优惠政策等措施给予救助对象参与市场就业的机会;最后，政府、救助对象、用人单位应三方之间建立信息反馈机制，实现救助的全程调控。

(二)推崇应急措施的法律效益评估

突发事件的客观规律和需要决定了应急措施需坚持效益优先。效益作为应急措施的核心价值，是指通过制度构建来保证救助资源的优化配置与充分利用，以实现救助效果的最大化。为保证救助效益，推动应急措施的法治化已势在必行。应急立法应注重现有法律的整理，弥补立法空白，形成完整、协调的应急性法制体系以应对突发事件的偶然性。

保障救助对象的基本人权是应急措施的最终目的，脱离这一最终目的，救助“效益”无从谈起。为了保证公益需要，公民对国家应急措施有服从、容忍的义务，一些权利和自由也可能受到限制，但公民拥有的绝对不得剥夺的人权不可侵犯。在立法中，应尽早确立人权最低保障标准，设置公民权利的最后防线，以规制政府权力，保证救助的底线公平。另外，应确定不歧视原则，救助权利人人平等。对象不应受到歧视，救助应在尊重人格的提前下进行。②在“非典”、“禽流感”等疫情爆发期间，各地政府都在不同程度上对感染病人，多对疑似病人采取粗鲁、强制措施对其进行隔离、检查，病人经常遭到不合理甚至不合法的限制及歧视。应急措施具有应激性，其对象是所有受到突发事件冲击的公民。接受救助的标准应设立合理、灵活，而不宜采用凭证件、依户籍的标准，③如青岛输油管道燃爆事故发生后，青岛政府规定灾民凭证领饭，导致部分灾民因暂住证过期或遗失而无法获得救助。《青岛输油管道燃爆事故灾民凭证领饭》，http://finance.people.com.cn/n/2013/1124/c1004 －23638287.html，2013 年 11 月 24日登录。以保证救助的效益。

应急措施的决策多依靠“行政会议”等形式作出，决策效率与效果均难以得到保证。因此，需以法治来保障应急措施的程序化运行，防止权力滥用而造成资源的浪费。考虑到决策具有决策时间紧迫、决策信息有限、决策压力巨大、技术支持稀缺等特点。[14]法律应尽可能在主体、程序和内容等方面为应急决策提供必要空间，还可规定对于决策者法律责任的豁免。救助效益的评估机制一直是立法的空白。④《暂行办法》第23条规定，政府应当进行评估工作，但评估内容局限于自然灾害损失情况，只是一种信息统计工作，并非效益评估。评价机制不仅应注重经济效益、短期效益，更应兼顾社会效益、长期效益。评估机制可与行政问政相结合，将效益评估结果作为官员政绩的重要指标。对于权力的监督还应保证救助权利的救济。紧急状态下的征收、征用等措施，必然对公民权利造成损害。为保证公民的合法利益，应充分听取当事人意见，建立补偿、赔偿程序，以限制权力的无序、无度运行。

应急措施是一种非常规的社会救助措施，动用应急措施需要耗费大量人力、物力，难以长期维持，另外，其救助对象有限，局限于消极方式，是一种低层次的救助，难以彻底全面实现救助目的。适时将其转化为常规措施，①《暂行办法》第26条规定“自然灾害发生后，受灾地区人民政府应当为因当年冬寒或者次年春荒遇到生活困难的受灾人员提供基本生活救助。”该规定对转化条件的限制过于严苛，现实中措施转化难以实现。为困难人群提供长效性的物质保障与发展机会，无论是从社会资源的考量还是从修复社会秩序的角度出发都是必要的。实现转化的具体途径主要有提供以工代赈与小额信贷。以工代赈通过雇佣救助对象承担救助工程的建设任务，为其发放劳动报酬以增加其收入，这种方式不仅能加速社会秩序的恢复，而且能进行有效救助。突发事件发生后，国家会投入大量资金用于重建，但在重建过程中，大量资金面临被挪为他用的危险。[15]为了避免中间环节的资源浪费和传导不效率，灾后重建应与个人救助应相结合，利用救助资金作为救助对象的“有效担保”，而为其提供小额信贷，拥有生产自救与生活所需。另外，应急措施注重生命权的保护，为了使救助内容更为全面应急措施应与法律、教育、医疗、住房等专项救助衔接，以便在应急措施结束后，能持续性提供救助，满足多样性需求。

[1][美]文森特·帕里罗等:《当代社会问题》，中文版，周兵等译，7页，北京，华夏出版社，2002。

[2]陈续先:《社会救济行政》，9 页，南京，正中书局，1943。

[3]《马克思恩格斯全集》(第1卷)，中文版，82页，北京，人民出版社，1956。

[4][德]路德维希·艾哈德:《大众的福利》，中文版，丁安新译，181页，武汉，武汉大学出版社，1995。

[5]张文显:《法理学》，218～219页、223页，北京，高等教育出版社、北京大学出版社，1999。

[6]郑秉文:《法国高度“碎片化”社保制度及对我国的启示》，载《天津社会保险》，2008(3)。

[7][德]魏德士:《法理学》，中文版，丁晓春、吴越译，5页，北京，法律出版社，2005。

[8]苏力:《法治及其本土资源》，7页，北京，中国政法大学出版社，1996。

[9]田成有:《地方立法的理论与实践》，2页，北京，中国法制出版社，2004。

[10]曹明睿:《社会救助的法律制度研究》，78页，厦门，厦门大学出版社，2005。

[11]蒋悟真:《我国社会救助立法理念及其维度——兼评〈社会救助法(征求意见稿)〉的完善》，载《法学家》，2013(6)。

[12]李乐为、王丽华:《就业激励和援助:贫困救助制度演进和优化的基本取向》，载《甘肃社会科学》，2011(3)。

[13]冮树革、[瑞典]比约恩·古斯塔夫森:《国外社会救助的经验和中国社会救助的未来发展》，载《经济社会体制比较》，2007(4)。

[14]林鸿潮:《论公共应急管理机制的法治化兼辨——一案三制》，载《社会主义研究》，2009(5)。

[15]程丹峰:《中国反贫困——经济分析与机制设计》，199页，北京，经济科学出版社，2000。