促进海峡两岸投资的现实路径——以福建省落实《海峡两岸投资保护和促进协议》为视角

刘冰

（福建江夏学院 法学院，福建 福州 350108）

促进海峡两岸投资的现实路径
——以福建省落实《海峡两岸投资保护和促进协议》为视角

刘冰

（福建江夏学院 法学院，福建 福州 350108）

《海峡两岸投资保护和促进协议》为促进两岸投资提供了制度化、法律化的保障，其设计的创新性制度是两岸“求大同、存小异”的体现。但鉴于两岸现有的政治关系，协议中的一些规定仍然比较原则，为进一步发挥协议的作用，应制定相应的落实措施。福建省作为海峡西岸经济区的主体，可以在这一问题上先行先试，通过转变政府职能、以平潭作为试点和完善相关法规等途径落实协议的实施效果。

《海峡两岸投资保护和促进协议》；两岸投资；台商投资；平潭综合实验区

2012年8月9日海峡两岸关系协会会长陈云林与台湾海峡交流基金会董事长江丙坤在台北签署了 《海峡两岸投资保护和促进协议》（以下简称《两岸投资协议》），作为《海峡两岸经济合作框架协议》（Economic Cooperation Framework Agreement以下简称ECFA）生效后第一个完成商谈并成功签署的后续协议，《两岸投资协议》充分体现了两岸特色，为促进两岸双向投资确立了制度化的保障。更令人欣喜的是，两岸都本着积极落实《两岸投资协议》的态度，在短时间内各自完成了相关准备程序，2013年2月1日《两岸投资协议》正式生效。值得注意的是，《两岸投资协议》的签署并不意味着两岸相互投资法律和政策框架的完全建立，而是两岸相互投资制度化的新起点。[1]（P93）商务部发言人沈丹阳也表明，《两岸投资协议》生效后，希望双方业务主管部门尽快出台配套措施，确保协议顺利实施。福建省作为对台交往的前沿，一直以来，在充分利用与台湾地区“五缘”优势的基础上取得了与台湾经济交往的显著成效。基于此，笔者立足福建省对台经贸交往的优势提出进一步落实《两岸投资协议》的若干建议，以期在更高层次上为两岸同胞谋取福祉。

一、《两岸投资协议》签署的历程

虽然《两岸投资协议》是ECFA生效后第一个完成商谈并成功签署的后续协议，但海峡两岸围绕投资保护和促进这一议题进行谈判的时间却已达20余年。早在1979年，大陆地区在《告台湾同胞书》中就明确表示希望与台湾地区进行经济交流，1988年7月公布的 《关于鼓励台湾同胞投资的规定》更是明确规定了台商在大陆投资所享有的优惠和保障。①与大陆积极促进两岸双向投资形成鲜明对比的是，台湾地区在此问题上一直采取消极的态度。台商投资大陆始于1983年，而台湾地区直到2002年2月才通过 “台湾地区与大陆地区贸易许可办法”，标志着大陆资本赴台投资禁止状态有所松动。但即使允许大陆资本入台，台湾当局在投资领域、投资金额等方面也规定了诸多限制，因此，彼时两岸投资并未实现对等的格局。

其实，一直以来在促进两岸投资这一问题上，大陆方面不仅积极制定相关政策和法律，同时还表示愿意听取台湾方面的意见，愿意与台湾当局共同探讨、研究如何才能更好地保护台商在大陆投资的正当权益。但基于两岸政治关系的束缚，有关投资议题的磋商只能交由两岸相关的民间团体进行，因此，从1993年起海峡两岸关系协会和海峡交流基金会就两岸投资议题开始进行商谈。令人惋惜的是，由于台湾当局缺乏发展两岸关系的诚意，不断挑起冲击谈判政治基础的事端②，在直至2005年的将近13年时间里，海峡两岸关系协会和海峡交流基金会就如何促进两岸投资的议题再没有进行过实质性的讨论，两岸投资议题的谈判被长期搁置。2005年起，受困于岛内经济的低迷，台商和岛内政党的领导人纷纷表示希望与大陆重启促进两岸投资、保护台商在大陆投资权益的商谈。2008年海峡两岸关系协会和海峡交流基金会就两岸投资议题的商谈进入实质性推进阶段，在“九二共识”的基础上，两岸经贸关系正常化与制度化成为海峡两岸关系协会和海峡交流基金会的首要议题。在双方高度重视、积极务实的态度之下，第三次“陈江会谈”终于就大陆资本赴台问题达成共识，2010年6月29日，海峡两岸关系协会和海峡交流基金会正式签署ECFA。

ECFA的签署不仅开启了两岸经贸往来制度化、法律化的新时期，同时也就海峡两岸关系协会和海峡交流基金会一直关注的两岸投资议题作出了安排。ECFA第1条规定：“本协议目标为：一、加强和增进双方之间的经济、贸易和投资合作。二、促进双方货物和服务贸易进一步自由化，逐步建立公平、透明、便利的投资及其保障机制。……”第2条规定：“双方同意，考虑双方的经济条件，采取包括但不限于以下措施，加强海峡两岸的经济交流与合作：……三、提供投资保护，促进双向投资。……”除了在上述两条中对投资议题作出总括性规定外，ECFA还在第5条中对投资作出专款规定：“一、双方同意，在本协议生效后六个月内，针对本条第二款所述事项展开磋商，并尽速达成协议。二、该协议包括但不限于以下事项：（一）建立投资保障机制；（二）提高投资相关规定的透明度；（三）逐步减少双方相互投资的限制；（四）促进投资便利化。”

2010年9月ECFA正式生效，两岸随即就投资协议展开磋商。自第六次“陈江会谈”起，两岸投保协议的磋商就为两岸各界高度关注。[2]但投资协议涉及面广，专业性强，而且两岸内部法规、程序及体制均存在差异，需要各自进行内部调整，所以在第七次“陈江会谈”期间海峡两岸关系协会和海峡交流基金会同意就投保协议进行持续商谈，并承诺在下次会谈时签署投保协议。2012年8月9日第八次“陈江会谈”在台北举行，会谈期间完成了《两岸投资协议》的签署。

《两岸投资协议》的签署可谓是“千呼万唤始出来”，而艰辛的谈判、签署过程也说明了由于两岸特殊的政治关系，现有的国际投保协议以及内地与香港、澳门之间的相关制度都不能拿来直接为两岸《两岸投资协议》所用，海峡两岸关系协会和海峡交流基金会在 《两岸投资协议》中的制度设计是在广泛听取海峡两岸民意的基础上“摸着石头过河”，没有先例可以遵循，也就使得《两岸投资协议》的制度有一定的创新性。

二、《两岸投资协议》的制度亮点

《两岸投资协议》在体例上与一般的双边投资协议相似，也是由正文和附件两部分构成。其中，正文部分由定义、适用范围与例外、投资待遇、透明度、逐步减少投资限制、投资便利化、征收、损失补偿、代位以及争端解决等18个条款组成；附件则是规定了投资补偿争端调解程序。在遵循一般双边投资协议体例和主要内容的基础上，协议还在一些具体条款的设计上充分体现了两岸政治关系的特殊性和两岸民众以及大陆政府和台湾当局在促进相互投资方面的诚意。

（一）扩大投资者范围，加大促进两岸投资的力度

纵观国际上的双边投资协议，一般而言对于投资者范围的界定仅限于对方的自然人和组织（包括法人和非法人），而《两岸投资协议》将投资者的范围扩展至“根据第三方规定设立，但由一方自然人或组织投资者所有或控制的任何实体”。③这一规定体现了两岸加大促进相互投资力度的诚意，也是对两岸投资历史和现状的尊重。

20世纪80年代初期，伴随着大陆对台政策从“武力解放”转向“和平统一”，两岸关系悄然变化，也为两岸经贸关系发展及台商赴大陆投资创造了条件。一些台商开始以外商名义或较为低调的方式进入大陆投资。但由于台湾当局的严格控制，彼时台商对大陆的投资带有试探性且投资分散、数量有限。1987年7月，台湾当局解除外汇管制，允许岛内企业对外投资，台商间接赴大陆投资有了可能。据统计，1989年，台商对大陆投资项目计540个，协议金额5.5亿美元，实际利用台资1.5亿美元。[3]在台商对大陆投资热潮冲击下，台湾当局于1990年10月正式公布 “对大陆地区从事间接投资或技术合作管理办法”，有条件开放台商间接对大陆投资。1993年2月，台湾当局发布“在大陆地区从事投资或技术合作许可办法”，在其第4条第一、第二款中明确规定，在大陆地区出资和在大陆地区与当地人民、法人、团体或其他机构共同出资是指应经由其在第三地区投资设立之公司、事业担任。在这种规定下，台商投资大陆不得不绕道而行，当时台商主要是借助在香港注册公司而实现到大陆投资的愿望。“绕道投资”对于台商而言不仅手续繁琐，而且还遭遇到在香港挂牌上市后经营的困境，因此，《两岸投资协议》将间接投资者纳入到投资者的范围，不仅扩大了受保护投资的范围，也解决了历史遗留给台商赴大陆投资的难题。

（二）纳入投资者人身自由与安全保护条款，切实解决台商相关方面的诉求

与传统双边投资协议不同的是，《两岸投资协议》对投资者人身自由与安全方面的保护作出了明确的规定。大陆一直以来都重视通过立法切实保护台商在大陆的投资权益，从1988年起，大陆地区出台了《关于鼓励台湾同胞投资的规定》《台湾同胞投资保护法》《台湾同胞投资保护法实施细则》等法律法规，形成了相对完善的保护台商投资权益的法律体系。虽然这些法律对台商人身自由与安全已作出了规定，但台商在大陆投资的过程中仍提出了大量的有关人身自由与安全方面的诉求，针对此种状况，在《两岸投资协议》商谈过程中，台湾方面提出投保协议中应纳入关于投资者人身自由与安全方面的规定。经过磋商，2012年8月9日海峡两岸关系协会和海峡交流基金会发表 《海协会与海基会有关<海峡两岸投资保护和促进协议>人身自由与安全保护共识》，双方将在《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》（以下简称 《两岸司法互助协议》）建立的通报机制的基础上，依据各自规定，对另一方投资者及相关人员，自限制人身自由时起24小时内通知。另外，为了确保快捷地传递信息，《两岸投资协议》在采用《两岸司法互助协议》规定的通报方式的同时又增加了通知这一途径，即采取措施的主管机关在对对方投资者个人及其随行家属或对方在其投资企业中的员工及其随行家属采取强制措施限制其人身自由时，应在24小时内通知当事人在其境内的家属，当事人家属不在境内的，可通知其在境内的所属企业。④

（三）提供多元化的争端解决方式，力求公正处理投资争端

《两岸投资协议》商谈过程中，台湾方面在投资争端解决方式上一直力主采取国际仲裁机制或第三方仲裁。但大陆认为，采用国际仲裁机制会使两岸问题国际化，不利于纠纷的解决。经过协商，海峡两岸关系协会和海峡交流基金会最终达成妥协方案，即“两岸设计出一系列调解解决方式，同时采必要形式，使调解结果可以具有执行力、约束力”。[4]（P21）《两岸投资协议》第13条和第14条分别就 “投资者与投资所在地一方争端解决”和“投资商事争议”作出规定。其中对于产生在投资者与投资所在地一方之间的投资争端，《两岸投资协议》规定了协商、协调、协处、调解和行政复议或司法程序五种解决途径。在传统的双边投资协议中，通过协调和调解方式解决投资争端的规定并不常见，而《投保协议》对协调方式的采用则是沿袭了两岸长久以来关于投资争端解决的惯用方法。早在1991年海峡两岸关系协会成立后便建立了海峡两岸关系协会和海峡交流基金会受理、承办台商求助陈情的工作渠道。1995年国务院台湾事务办公室成立台商投诉协调处，2005年7月，中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室成立了投诉协调局，专司台商权益保障工作。另外，各省、自治区、直辖市台办纷纷设立台商投诉协调机构。专职台商投诉协调机构的设置不仅提升台商投诉协调工作的位阶和层次以及台商投诉协调工作的调处力度，也确保台商投诉案件能够得到及时妥善的处理，更好地保护台商的合法权益。2013年两岸投资争端协处机制顺畅运行，据统计，全年共办结台胞权益纠纷案件4 191件，结案率为92.2%，并解决了一大批难案、积案。[5]对于“投资商事争议”仲裁地的选择，《两岸投资协议》规定⑤，只要投资人双方同意，可在两岸或两岸之外的任意第三地仲裁，不限大陆法律规定的只能在大陆仲裁。[6]

《两岸投资协议》制度上的创新和亮点使得两岸民众和有关部门都对其赋予了极高的期望，但客观而言，理论制度设计得是否科学、合理，还有赖于现实的检验，同时，实践中制定的相关落实措施也是进一步发挥理论制度优势的重要途径。基于此，笔者以福建省为试点，就推进落实《两岸投资协议》提出若干设想，以期将制度的优惠切实转变为实效。

三、福建省推进落实《两岸投资协议》的设想

福建省作为海峡西岸经济区的主体在对台经济交往中一直发挥着无可替代的优势作用。闽台之间地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循的“五缘”情结深植两岸民众的内心，也为福建省吸引台商投资提供了便利条件。据统计，2013年福建省实际利用台资4.25亿美元，同比增长87.6%。台湾排名前100位的大企业中，已有60多家在闽投资设厂。[7]笔者认为，福建省可以利用吸引台商投资的优势地位，在推进、落实《两岸投资协议》的进程中先行先试，具体而言，可以从以下几个方面制定相关配套措施。

（一）积极转变政府职能，充分发挥台商投资企业参与市场的积极性

政府职能是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能，它反映了政府的实质与政府活动的方向。我国的市场经济体制是由计划经济体制转变而来的，因此，政府管得过宽、过严也就成了市场经济体制下亟需解决的问题。为了吸引台商投资，福建省已经制定了很多优惠措施，但为了进一步发挥台商投资企业参与市场的积极性，在更大程度上推动大陆经济发展，笔者认为，在落实《两岸投资协议》过程中应积极转变政府职能，将原来的政府主导模式转变为政府推动模式，建立服务型政府。

首先，应更新执政理念，不断转变职能定位。胡锦涛在党的十七大报告中指出，相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。这就要求政府在转变职能时，应按照服务型政府的要求，牢固树立“民本、社会本位、权利本位”的思想，全面更新执政理念。在全新的执政理念指导下，努力实现以下转变：一是实现从全能政府向有限政府的转变，适当放权，给予市场经济主体更大的自主性；二是实现神秘政府向透明政府的转变，政务公开，确保社会公众的知情权；三是实现命令政府向服务政府的转变，减少指令，切实履行为市场经济主体提供服务的职责。

其次，应创新服务模式，确保服务效果。服务模式是服务型政府实现其宗旨的有效载体，服务模式设计的优劣直接影响服务的质量与效果。近年来，各级地方政府在建设服务型政府过程中积极探索，建立起各具特色的新型服务型政府模式：“精干高效”的上海模式、“信息化”的广州模式、“公民参与”的南京模式、“规范化服务”的成都模式和“三位一体”的苏州模式。具体到福建省，笔者建议构建由区、市、省“三位一体”的台商公共服务网络体系，开通服务热线，建立台商信息收集、分析、利用、反馈机制，实现对台商的零距离服务，在政府与台商之间建立起高效、便捷的服务通道。

最后，应加强效能建设，高质高效服务群众。建议重点通过建立效能评估制度和健全行政问责制度来实现这一效果。其中，效能评估制度中评估主体除了专业人士外，应将作为服务对象的台商纳入评估主体，提高对于民间评估的重视程度，这样既可获悉民众对于政府工作不满的地方，也可以增强政府的亲和力。至于健全行政问责制度则可通过内部监督和责任追究两种途径实现，例如，可以借鉴深圳市按照“行政权力用到哪里，监督就到哪里；财政性资金支出到哪里，审计就到哪里；公共服务提供到哪里，绩效评估就到哪里”这一理念，成立“效能监察室”，全方位加强监督问责。[8]

（二）以平潭综合实验区为试点，先行制定落实《两岸投资协议》的各项措施

《平潭综合实验区发展规划》中明确规定，为将平潭建设成为两岸交流合作的先行区可以在平潭探索、实施更加开放的合作方式，实行灵活、开放、包容的对台政策。基于此，笔者认为，福建省在推进落实《两岸投资协议》过程中，可以平潭综合实验区为试点，先行制定落实《两岸投资协议》的各项措施。

首先，建议放宽台资市场准入条件，进一步扩大台商投资领域。对于外商投资设置投资所在地市场准入条件是国际投资领域中普遍实行的做法，通常是对投资领域和投资金额进行限制性规定。笔者认为，对于台商在平潭综合实验区的投资应该在投资领域和投资金额上进一步放宽，“非禁即准、非限即可”，除法律、法规或国家明令禁止的行业外，向台商投资企业全面开放，及时核准。

其次，继续推进税收优惠政策，加大吸引台商投资的力度。除了已出台的营业税政策、对台小额商品交易免税政策以及进出口税收政策等优惠措施外，平潭于近日再推所得税“新政”，明确对设在平潭综合实验区且属于《平潭综合实验区企业所得税优惠目录》范围的企业，减按15%的税率征收企业所得税。据平潭综合实验区国税局统计，在2009年8月实验区成立前，平潭登记的台商仅2户。而截至2014年4月中旬，新登记的台商已经超过130户。[9]从数据中可以看出，税收优惠政策在吸引台商投资中发挥了巨大的作用。因此，笔者建议，在平潭综合实验区可以进一步推进税收优惠政策：对于台商以先进技术投资的企业给予从投资活动起两年的免税期，对于其他属于 《平潭综合实验区企业所得税优惠目录》的企业给予减按20%的税率征收企业所得税。

最后，在保持台商传统投资优势领域的基础上，鼓励台商在多领域开拓投资市场。台商在大陆的传统优势投资领域是制造业，在继续保持优势的基础上，笔者认为应鼓励台商在高新技术产业、服务业、海洋产业、旅游产业等领域进行投资，进一步扩大台商投资的领域。

（三）制定、完善相关政策法规，为促进台商投资保驾护航

台商在大陆投资尤为关心的就是自身利益的保护，为了解除台商对投资权益保障的后顾之忧，提出以下建议：

首先，完善相关的政策、法规，构建相对完善的法律体系。早在1994年厦门市就制定了《厦门经济特区台湾同胞投资保障条例》（以下简称《条例》），该《条例》是大陆第一部地方性涉台法规，其在改善厦门市投资环境、保障台商合法权益、吸引台商投资方面发挥了积极的作用。为适应两岸关系的变化以及台商投资的新形势，历经三年新修订后的《条例》于2011年1月1日起正式施行。另外，福建省还出台了《福建省实施<中华人民共和国台湾同胞投资保护法>办法》《福建省实施＜中华人民共和国台湾同胞投资保护法＞办法修订案》《福建省人民政府关于进一步促进台资企业发展的若干意见》等多项重要政策、法规，多年来的立法经验使得福建省具备了制定落实《两岸投资协议》配套地方法规的能力，为此，建议制定“进一步落实《两岸投资协议》办法”，通过制定地方法规的途径构建完善的法律体系。

其次，建立多部门联动服务体系，高效公正解决涉台案件。随着台商投资数量的增加和投资规模的不断扩大，涉及台商权益的案件也越来越多。为了高效、公正解决涉及台商权益的案件，建议建立多部门的联动服务体系：聘请擅长民商、劳动、公司、涉外、房地产、行政、刑事、知识产权等方面的知名律师作为法律服务团成员对台商提供法律咨询和法律宣讲，解决台商对大陆法律、法规存在的疑惑；聘请台商担任涉台民商事纠纷诉调对接工作调解员，在解决纠纷过程中充分发挥台商调解员熟悉台商企业运作的优势，积极参与化解涉台民商事纠纷；与仲裁委建立通报协商机制，在有涉台仲裁案件时及时通报台办，帮助台商充分收集证据，通过仲裁途径维护台商合法权益。

最后，定期开展两岸法学界和实务界的交流、研讨，为制定、完善相关法规建言献策。法律规定具有一定的滞后性，为了更好地使法律规定适应社会形势的发展变化，建议定期开展两岸法学专家、学者和实务部门工作人员的交流、研讨，就涉台的大案、要案、疑难案件提出解决建议，也为完善已有的相关法律规定提出良好建议。

总之，《两岸投资协议》的签署、生效，为促进两岸投资提供了法律化、制度化的保障，但鉴于两岸之间政治关系并没有完全 “破冰”的形势，《两岸投资协议》中很多内容仍然只是原则性的规定，因此，要想充分发挥《两岸投资协议》预想的作用，必须制定相应的配套措施，福建省作为海峡西岸经济区的主体可以在这方面先行先试，在取得良好效果后逐渐推广到全国。

注释：

① 如《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》第8条规定：“国家对台湾投资者的投资和其他资产不实行国有化。”

② 如1995年6月李登辉赴美事件以及“两国论”和“一国一边论”的主张都严重破坏了海峡两岸关系协会和海峡交流基金会商谈的政治气氛。

③ 《海峡两岸投资保护和促进协议》第1条第2款第(3)项规定。

④ 海协会与海基会有关《海峡两岸投资保护和促进协议》人身自由与安全保护共识(全文),http://www．gwytb．gov．cn/ lhjl/laxy/201208/t20120814_2913798．htm。

⑤ 参见《海峡两岸投资保护和促进协议》第14条第4款规定。

［1］季烨．两岸投资协议的制度创新与实施前景［J］．厦门大学学报：哲学社会科学版，2013（3）．

［2］高杨．签两岸投保协议，台商最受益［N］．人民政协报，2012-08-18（B03）．

［3］罗仲伟．台商大陆投资现状及发展趋势［EB／OL］．（2007-09-19）［2014-03-16］．http：／／www．huaxia．com／sw／rdgcwz／2007／00686710．html．

［4］张莉．两岸商签投资保障和促进协议意义何在？［J］．两岸关系，2012（7）．

［5］佚名．国台办：切实做好对台经济工作及台胞权益保护［EB／OL］．（2014-03-31）［2014-04-16］．http：／／www．taiwan．cn／tsfwzx／qybh／zuixindongtai／201403／t20140331_5933824．html．

［6］高扬，孙金诚．投保协议凸显两岸特色［N］．人民政协报，2012-08-11（B01）．

［7］林侃．瞄准新领域，闽台合作更上层楼［N］．福建日报，2014-04-26（01）．

［8］冯薇．关于转变政府职能建设服务型政府的几点思考 ［EB／OL］．（2008-04-10）［2014-03-16］．http：／／www．ccs．cn／jrgz／news／2008-4／2103_26824．shtml．

［9］郭熙婵．“最优”税收助推福建平潭建设两岸共同家园 ［EB／OL］．（2014-04-23）［2014-04-28］．http：／／www．chinanews．com／tw／2014／04-22／6093555．shtml．

（责任编辑：林 泓）

On the Realistic Paths to Promote the Cross-strait Investment－－from the Perspective of Fujian Province to Promote and Implement the Cross-strait Investment Protection and Promotion Agreement

LIU Bing

（Law School,Fujian Jiangxia University,Fuzhou 350108,China）

Cross-strait Investment Protection and Promotion Agreement provides the legal and institutional framework for the promotion and protection of cross-strait investment.The innovative system design is the reflection of"seeking common ground while reserving differences"between Mainland and Taiwan.While in view of the existing cross-strait political relations,some of the provisions of the agreement are still relatively principles.It should develop appropriate measures to implement the agreement for the expected further development.Fujian province,as the main part of economic zone on the west side of the straits,may first try on this issue through the ways of transformation of government functions,taking Pingtan as a pilot,as well as developing and improving relevant laws and regulations.

Cross-strait Investment Protection and Promotion Agreement;cross-strait investment;Taiwanese investment; Pingtan comprehensive experimental community

D922.299

A

1673-4343（2014）03-0045-06

2014-03-06

福建江夏学院青年科研人才培育基金项目（JXS2013010）

刘冰，女，吉林东丰人，副教授。主要研究方向：台湾法、国际经济法。