中国地方政府融资平台债务风险的研究综述

王茹，岳宏志，张雪阳

（西北大学经济管理学院，陕西 西安 710127）

在2008年国际金融危机的影响下，中央政府实施了4万亿经济刺激计划，地方政府融资平台呈现快速发展，无论在数量上还是规模上都达到了前所未有的状态，地方政府在商业银行的贷款量急剧增加。一方面，这些贷款缓解了地方政府在城市化建设过程中巨额资金需求与地方财政能力有限的矛盾，对促进地方的经济增长以及推动城市化建设都起到了积极作用。另一方面，由于地方政府融资平台数量的进一步增加，使得地方政府融资的债务风险不断积聚，这些风险如果未能得到恰当处理将有可能演变为更为严重的系统性风险。银监会主席尚福林指出，2012年末，地方政府融资平台贷款余额达9.3万亿元，预计有3.49万亿元平台贷款将在未来三年内到期。因此，融资的债务风险受到了社会各界的广泛关注。

近年来，尤其是2009年以后，地方政府融资平台的债务风险受到了国内学者的进一步关注。学者们从债务风险的来源、评估、预警以及化解风险的措施等方面展开了研究。这些研究既能为商业银行的信贷管理提供借鉴，也对我国金融业的稳定发展具有重要的意义。本文通过对国内学者的文献进行梳理和归纳，以期为我国地方政府融资平台的健康发展起到借鉴。基于此，本文的主要结构分为五个部分，即地方政府融资平台债务的风险成因、风险评估、风险预警和风险化解及治理，最后进行总结与展望。

一、地方政府融资平台债务的风险成因

关于地方政府融资平台债务的风险成因，大多数学者主要从制度体系方面进行了剖析，主要可分为以下三个方面。

（一）财税体制

1994年实施的分税制改革使地方政府和中央政府的财权与事权不对称。分税制改革将中央政府和各级地方政府的财权重新分配，但并没有改变中央和地方事权划分的格局，导致支出责任层层下放（梅建明，2011）[1]，地方事权过多与财力不足的矛盾在基层政府表现得越来越突出（张丽恒，2011）[2]，地方政府收入有限但支出责任却很大，地方政府要拉动经济增长必然面临巨大的资金缺口（陈柳钦，2010）[3]。2008年，我国预算内地方财政自给率只有58.4%，澳大利亚联邦政府承担了62%的教育支出，美国联邦政府承担了55%的医疗卫生支出，而我国教育和医疗的中央政府支出比重分别只占政府总支出的10%和4%（梅建明，2011）。但《预算法》要求地方政府保持预算平衡不得举债，因此地方政府不可避免的通过组建地方政府融资平台来投资基础设施建设（陈柳钦，2010）。随着大规模地方投融资平台主导的信贷高速增长，增大了财政的隐形负债，且融资平台天然具备的软约束机制使投资风险易于转移到中央财政或者商业银行体系（巴曙松，2009）[4]。

（二）政治体制

以经济总量考核地方政府的政绩观扭曲了地方政府的行为，诸如盲目扩大投资和引进外资、重复投资等（梅建明，2011）。官员要想在短期内做出引人瞩目的政绩，借债就成为一种突破已有预算约束的最佳策略（张丽恒，2011），而向上级政府借债违约成本较高，通过成立融资平台向下（商业银行、企业）借债便成为地方官员的最佳策略（赵璧、朱小丰，2011）[5]，这在很大程度上助长了地方政府不顾财政偿还能力，通过组建融资平台公司片面追求投资发展规模的积极性（张丽恒，2011）。

除此之外，我国现行的官员任职体制也加剧了融资平台的债务风险。由于当前中国的考核指标主要是GDP（梅建明，2011），为了获得晋升，本届政府大规模融资搞建设，但政府官员任期的换届制使举债人和还债人有可能不一致（梅建明、詹婷，2011）[6]，因而导致偿债责任转嫁给下届乃至多届后续政府（张丽恒，2011）。

（三）管理体制

目前融资平台的财务不透明是个突出的问题（肖耿、李金迎、王洋，2009）[7]。不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府投融资平台的负债和担保状况（巴曙松，2009）。决策主体和投资主体在权责利等关系界定上十分模糊，且资金管理混乱（梅建明、詹婷，2011）。银行与地方政府融资平台存在严重的信息不对称，银行无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等，因而无法准确评估地方政府的真实财力，发放贷款时存在较大的盲目性（肖耿、李金迎、王洋，2009）。地方政府融资平台通过地方政府资产抵押或信用担保取得的资金实属财政资金的一部分，但其未纳入预算管理，完全脱离了监管体系。监管主体空缺导致无法监督融资平台资金的资金流向、不合理的违规担保或多头借款等行为（梅建明、詹婷，2011）。

二、地方政府融资平台债务的风险评估

目前，这方面的研究主要根据一些官方的统计数据，虽然这些数据还缺乏严格意义上的准确全面性，但是可以从数据看出当前我国地方政府融资平台债务风险的严重程度。关于这方面的研究，主要有两类观点：一部分学者认为地方政府融资平台的债务风险巨大，需要严加控制不可掉以轻心；而另一部分学者认为当前地方融资平台的债务风险可控，短期内出现风险集中爆发的概率不大。

（一）地方政府融资平台的债务风险可控

2010年开展地方政府融资平台贷款清理规范工作以来，各地平台贷款高速增长的态势得到有效遏制，根据对全国平台贷款数据的压力测试以及对东北某省数据的调查分析，全国平台贷款的风险在总体上是可控的，但因平台贷款形成机制的特殊性，使得表面平静的平台贷款背后中仍隐藏了很多风险点（张光华，2012）[8]。巴曙松（2010）[9]认为忽视地方政府投融资平台的融资风险显然是不对的，但过分夸大也不客观。陈少强等（2010）[10]认为地方投融资平台近期出现债务危机的概率不大。王修华等（2011）[11]利用情景分析法测算了地方政府融资平台的信贷风险和债务规模，结果表明，融资平台的债务风险在总体上处于可控状态，债务规模处于地方政府的承受范围以内。

（二）地方政府融资平台的债务风险巨大

陈康（2013）[12]指出我国地方政府债务数量持续增长，债务风险不断加大，且各种名目的隐性负债和或有负债层出不穷，已经严重威胁到了地方经济的可持续发展，进而引发地方政府信用危机。朱相平（2012）[13]认为我国很多地方政府的债务负担已经超越安全边界，很容易引发地方财政风险，并转嫁给商业银行和中央银行，传导到金融系统，累积金融风险甚至引发金融危机，最终影响国家经济运行的安全。梅建明（2011）指出当前我国地方政府融资平台债务风险不仅存在而且如果处理不及时很有可能演变为现实的经济风险。这应是一个基本的判断。张丽恒（2011）认为目前地方投融资平台债务风险正处在拐点位置，风险虽尚未恶化，但已经在不断酝酿。

三、地方政府融资平台债务的风险预警

对地方政府融资平台债务风险预警的研究，主要是分析影响债务风险的决定性因素，从而构建地方政府融资平台的风险预警体系，对财政运行过程进行跟踪、监控，及早发现债务危机信号，预测财政面临的风险，起到提前判断和识别地方政府债务风险的作用。

王晓光（2005）[14]指出地方政府债务由于受到各种内外环境因素的影响，其本身是不确定和模糊的。由于这种模糊性，在进行地方政府债务风险预警时，可以采用模糊评价的方法。谢虹（2007）[15]建立了有针对性的地方政府债务风险评价指标体系，并提出了模糊数学综合评价计算方法。裴育、欧阳华生（2006）[16]在分析概括风险预警机制构建的基本原则与组织体系的基础上，构建了预警程序与指标体系，并且设定了风险指标的风险区间。冉光和、李敬、管洪（2006）[17]从静态与动态两个视角建立地方政府负债风险的生成机理，找出影响负债风险的关键因素。根据主要因素确定了较为重要的12个指标及相应的指标界限值，并运用粗糙集理论，建立地方政府负债风险的预警模型。安国俊（2010）[18]分析了地方政府的隐性负债及或有负债在导致地方政府债务风险加剧的同时，融资平台风险也会向金融风险和财政风险传递。还指出在制定指标时应深刻理解各指标的经济含义，结合我国自身的经济发展水平与结构来考虑，重点是如何确定指标适度界限。刘畅（2011）[19]建立了政府偿债能力、偿债意愿、借款主体、项目本身、行业投向以及宏观经济6个风险信息维度，引入层次分析法建立评分体系，采用国际通用评级主标尺，全方面对地方政府融资平台贷款项目的信贷风险进行识别、度量、监测和控制。张洋洋、曹国华（2012）[20]从宏观、中观、微观因素中选取影响融资平台风险的主要指标，通过层次分析法对各风险因子进行赋值，构建融资平台债务风险预警系统。设置风险预警警灯，将预警系统划分为无警区、轻警区、中警区和重警区这四类警戒区间，并给区间赋予了区间分值。

目前，关于风险预警主要包括两个大类，一个是静态分析，另一个是动态分析。运用静态分析仅从某个角度对风险预警模型进行研究，是当前主流的研究方法。而动态分析是基于企业数据的时间序列来研究企业风险，事实上，笔者认为地方投融资平台是一种特殊的企业，预警是对动态变化中的地方债务风险进行判断，因而相应的研究也应该是动态、变化的。

四、地方政府融资平台债务风险的化解及治理

（一）强化债务总量控制

对地方政府融资平台贷款金额要有限额控制，并动态评估合理的负债规模。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配（武彦民、张丽恒，2012）[21]。陈柳钦（2010）指出地方政府融资平台融资额度必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致，要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保承诺行为。潘文轩（2010）[22]指出必须建立地方债务总量控制机制，抑制地方债务规模过度膨胀。

（二）实行债务分类管理

区别不同类型和不同性质的融资平台债务，实行分类管理，纯公共性项目、准公共性项目和市场性项目分别核算、分别融资，并区分对待发达地区和欠发达地区的融资平台贷款审核（武彦民、张丽恒，2012）。

（三）提高银行监管能力

金融监管部门以及各商业银行应当推进更为审慎的风险管理举措，主动加强风险监测、评估与管理（武彦民、张丽恒，2012），研究制定风险指标体系，评估确定合理的警戒线（梅建明、詹婷，2011），加强贷后管理，加大监督和检查力度（武彦民、张丽恒，2012）。建立各级地方政府融资平台信息披露制度，推动当前投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变（巴曙松，2009），要求各级地方政府融资平台适时公布其财力信息及项目建设运行情况，以供金融机构评级、地方政府部门管理和监督机构监督（梅建明、詹婷，2011）。对于商业银行来说，一方面要建立项目管理制，监控信贷流向；另一方面要及时进行财务监督，防止地方融资平台抽走银行资金，并尽可能采用多种抵押和担保措施化解风险（肖耿、李金迎、王洋，2009）。而梅建明、詹婷（2011）建议将所有融资平台债务纳入财务部门统一管理，由财政部门统筹负责债务统计、举债审查控制、偿债计划编制、偿债资金筹集及调度等工作。

（四）推动地方投融资行为市场化

武彦民、张丽恒（2012）认为要运用金融创新工具，探索直接融资方式，多渠道筹集资金。万莎（2010）[23]认为我国首先应对现行《预算法》进行修订，将政府举债写入我国宪法，然后制定《公债法》和《地方公债法》，以法律形式对地方政府债务的发债主体资格、发债申请、审查和额度批准、发债方式、资信评级以及偿债机制等予以严格限制。梅建明、詹婷（2011）认为可以尝试赋予地方政府举债权，有步骤地开放地方政府债券市场，允许有条件的地方政府发行市政债券，利用证券市场拓宽政府融资渠道，为地方政府建设融资打开“正门”。巴曙松（2009）指出从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对严格的自我约束，当前应积极创造条件推动市政债券等的发展。

（五）完善财税体制

武彦民、张丽恒（2012）认为应调整财政体制，修改预算法，适当“上移”部分基本公共服务事权，允许地方发行公债，建立地方政府的稳定财源，以提高基层政府的融资能力。谢旭人（2010）[24]指出，坚定不移深化财税体制改革，研究赋予地方适当的税政管理权，从而培育地方支柱财源，尽可能增加地方本级收入。梅建明、詹婷（2011）认为首先要合理界定中央与地方的事权和支出责任，其次要推进税制改革，培育地方支柱税源，保障地方政府的收入。

（六）改变当前的政绩体制

武彦民、张丽恒（2012）指出改变主要以经济增长为目标的政绩考核机制，转变地方官员GDP情结、政绩工程情结。梅建明（2011）认为应该从政治改革角度入手，地方官员不能由上级任命，而是由自己辖区内的公民根据其才能进行选举产生，地方官员是对辖区居民负责而不是对上级政府负责。魏国雄（2009）[25]认为对地方政府工作的业绩评价，不仅要看当地社会经济发展的几个大指标，也要关注政府对资源使用的效率，这应是评价政府管理能力的重要标准。

五、结论与展望

从目前国内学者的研究文献来看，学者们从不同的角度对我国地方政府融资平台的债务风险进行了解释，具体来说，主要从制度体系分析了融资平台债务风险的成因，根据统计数据对风险进行了评估及预测，以及对如何化解债务风险提出了政策建议，以期我国地方政府融资平台能在规范中发展，在发展中规范。

就理论研究方法而言，国内研究对主流前沿方法的引入较少，缺乏较为成熟的理论分析工具，目前大多集中在定性研究层面，从宏观层面对债务风险进行讨论，缺乏深层次的微观实证分析。但是不可否认，在现行体制下，研究者们对地方政府债务的准确全面的统计数据还是难以获得的。虽然在2010年后，国内学者们开始运用一些数学模型和方法对地方政府融资平台的债务风险进行了定量分析，但是我国在这方面的研究较国外学者来说还处于起步阶段，因此，笔者认为，未来可关注以下两个方面，来对政府融资平台的债务风险进行深入研究。

一方面，应该建立我国地方政府融资平台债务风险指标体系，只有建立完善的风险指标体系，才能解决关于地方政府债务规模的合理性、债务信用评级以及风险监控等一系列的问题。另一方面，研究适合我国自身体制的地方政府融资平台债务风险的衡量方法，通过获取完整准确的统计数据，运用确切的衡量分析方法进行定量分析，从而精确分析地方政府融资平台债务风险的严重程度。为解决我国地方政府融资平台债务风险提供更详实系统的政策建议，以期化解融资平台债务风险，推动我国经济的健康发展。

[1]梅建明.关于地方政府融资平台运行的若干问题[J].财政研究，2011（5）.

[2]张丽恒.我国地方政府投融资平台的债务风险研究[J].经济纵横，2011（4）.

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[7]肖耿，李金迎，王洋.采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险[J].中国金融，2009（20）.

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[21]武彦民，张丽恒.我国地方政府融资平台债务风险的现状与治理研究[J].青海社会科学，2012（6）.

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[23]万莎.我国地方政府债券发行风险分析——基于经济学维度的思考[J].财经政法资讯，2010（2）.

[24]谢旭人.坚定不移深化财税体制改革[J].求是，2010（7）.

[25]魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制[J].中国金融，2009（20）.