新形势下行政事业单位的财务管理研究

刘梅芳

（甘肃民族师范学院，甘肃 合作 747000）

行政事业单位承担着执法监督功能和社会管理功能。财务管理质量的高低关系到行政事业单位职能的发挥。新形势下，以部门预算、国库集中支付、政府采购为核心的财政管理机制改革对行政事业单位的财务管理工作提出了更高的要求。

一、行政事业单位财务管理的特征

行政事业单位财务管理是按照国家有关的法律法规和方针政策，有计划地筹集、分配和利用资金，并对行政事业单位的经济活动进行核算、监督与控制，保证财务计划的全面完成，并实现支出成本最小化和社会效益最大化的财务管理目的。

行政事业单位的财务管理具备了以下特征：（1）资金来源基本依靠国家财政拨款及其他收入，不存在企业会计意义上的所有者权益，一般也不存在买卖、转让、清算等问题；（2）行政事业单位必须严格按照国家的有关规定使用资金；（3）通常情况下，行政事业单位的活动不以盈利为目的，不能直接创造经济利润，即使个别事业单位可以按照一定的收费标准提供产品和劳务，但其价格均应等于或者低于成本价。

二、新形势行政事业单位财务管理中存在的问题

当前，我国财政管理制度改革正在全面开展，但很多行政事业单位没有适应改革带来的变化，对财务管理工作没有给予足够的重视，财务管理中存在诸多问题。财务管理成为许多行政事业单位管理工作上的“短板”。

（一）对财务管理的重视程度不足

很多人认为，行政事业单位既然不是盈利性单位，那么财务管理就只限于“管钱”和“花钱”，财务预算、核算、控制、审计等都是企业行为。对财务预算、财务控制等存在一定程度的疏忽，这导致行政事业单位的财务管理呈现出松、散、乱的局面，财政资金难以发挥其应有的作用。由于很多事业单位的财务预算存在一定的随意性和盲目性，财务预算编制方法不科学，预算结果不准确，导致很多本可以利国利民的项目达不到预期效果。还有一些单位审批制度不严格，随意扩大开支范围或改变资金用途，预算资金的使用得不到有效的监督和控制。

（二）财务管理制度落后

许多行政事业单位在财务管理方面都没有成文的内部财务管理制度。在实际的财务管理中，往往无章可循、无法可依，财务管理具有很大的随意性。还有一部分单位虽然有财务管理制度，但制度陈旧，不能适应新形势下财务管理的需求，或管理制度并未覆盖实践操作中涉及的方方面面，操作性较差。

具体来说，行政事业单位财务管理制度不健全主要表现在以下几个方面：（1）专项资金管理不严，财务部门在核拨转款资金时缺乏必要的论证，转款资金的使用范围过宽，导致资金与对应事项之间脱节；（2）往来款项管理混乱，呆账、坏账所占比例很大；（3）对年终清算不够重视，收入和支出的“结余”科目不能真实、全面地反映出单位的结余情况。

（三）国有资产管理混乱

当前，我国行政事业单位国有资产管理情况不容乐观，导致这一情况的原因主要有三个：（1）国有资产管理脱节，财务部门只负责经费收支，后勤部门只管发放资产，却不理会资产的价值和实物分布，导致国有资产管理账实不符、责任不清的局面；（2）国有资产使用率低，当前部分行政事业单位攀比之风盛行，盲目购置、占用资产，而这些资产又不能跨单位使用，导致部分国有资产闲置；（3）国有资产处置随意，有些行政职业单位未经批准就利用国有资产从事赢利性活动，所得收入不入账或少入账，转而成为单位的“小金库”；对转让或拍卖的国有产，不经有资质的中介机构评估，随意定价；对不用的固定资产不走规定的审批程序，随意报废，导致国有资产大量流失。

（四）财务管理内部控制不利

行政事业单位通过内部控制对单位的各项活动进行的指导、调节、促进和约束，从而提高自身的工作效率及社会效益。虽然目前我国部分行政事业单位已经认识到内部控制的重要性，并开始使用财务内部控制体系，但是还存在很多不足之处。

第一，缺乏财务内部控制理念，对内部控制的认知程度不足，尚未建立起完整的内部控制体系；部门有财务内部控制体系的单位，由于管理部门、财务部门对内部控制体系理解的不足，存在执行困难的问题，内部控制体系的作用难以得到全面的发挥。

第二，财务人员素质不高，出现财务人员职责不清、监守自盗的情况；财务部门预算能力不高，编制的财务预算与实际不符，导致财务内部控制的失调。

第三，财务监控不严格，出现票据作假、资产遗失等情况，单位资金使用存在巨大的漏洞，国有资产大量流失。

第四，对资金控制重视程度不足，大多数行政事业单位认为自己是政府职能部门，资金由国家财政、上级部门支出，无需考虑资金来源、资金风险等问题，这种观念是完全错误的。因为即使是行政事业单位的活动不涉及盈利，但社会管理和公益服务也会要承担各种社会风险。

三、加强行政事业单位财务管理

（一）加强对财务管理的重视程度，加大培训力度

财务管理是行政事业单位的日常管理工作的重要组成部分，与单位的正常运转和职能的实现密切相关。所以，从单位的领导到基层员工都应重视并肯定财务管理在行政事业单位管理中重要作用，同时加大对财政管理部门的支持力度。作为行政事业单位的领导人，不仅自身要熟知《会计法》、《预算法》等于财务管理相关的法律法规，了解一些财务管理的知识、理念和管理工作，在制定和执行财务决策时能够给财务部门提供一些指导和帮助，还要号召全体工作人员理解、配合和支持财务部门的工作。

同时，要给予财务部门较多的人力资源投入，重视财务人员的选拔和培养，聘请经验丰富、责任心强的工作人员，推动企业财务管理门队伍的建设。对于已经录用的财务人员，要关注他们的继续教育工作，必要时给予一定的资金支持，以提高财务部门的整体素质。对财务部门，采取特定的考评制度、奖惩制度和问责制度，调动财务人员的工作积极性，提高他们的岗位责任感。

在行政事业单位内部加大培训力度，提高对财务管理的业务水平。本文认为这种培训应该包括两个部分，一是提高管理水平，二是提升专业技能。在培训内容上，引入战略管理、财务管理等课企业管理课程，提高行政事业单位的财务管理水平。在提升专业技能上，加入财务核算、银行融资等培训内容，提升行政事业单位的财务管理专业技能。在培训的形式上，除了鼓励财务人员针对各自的岗位要求自学以外，还要坚持“走出去”和“引进来”，给财务人员提供参加学术交流或培训的机会，让他们意识到自身在专业技能上的差距，并努力去弥补。通过培训，财务人员要掌握最新的财务知识和技能，更先进的财务核算方法，强化会计基础管理工作。

必须强调的是，财务管理培训要有计划性和持续性。合理安排培训的时间和内容，调动参与培训人员的积极性和热情，培训才能有所效果。另外，培训要有持续性，培训管理人员要制定一份持续性的培训计划，对广大干部、职工的固有思维进行经常性的刺激，避免出现培训时“热血沸腾”，培训后“依然故我”的现象，达到培训的预期目的。

（二）健全财务管理制度

行政事业单位财务管理制度的不完善导致财务管理的无序性，影响财务管理作用的有效发挥，甚至会干扰社会主义市场经济秩序，破坏行政事业单位在人民群众心目中的印象。在健全财务管理制度方面，首先要符合《会计法》等相关法律法规，统一经办流程，保证财务管理的真实性、准确性和完整性。其次，严格遵循“严格控制、及时清理”的原则，在年终结账前，分类清理单位的各种往来款项。再次，建立全过程化的财务管理核算体系，确保各种费用的核算和结算都有两人以上共同管理，提高财务管理的工作效率。同时加强对原始票据报销程度的管理。

要完善行政事业单位财务管理制度的过程中，要按照以下流程进行：（1）对现有财务管理制度进行梳理，理清单位前后共出台过多少制度，哪些已经废止，哪些依然有效，现行的各项制度之间是否存在自相矛盾或相互冲突的部分。（2）分析现行的各项财务管理制度是否适应目前的财务管理现状，保留合适的，调整、修改、废止不合适的，补充和完善目前制度中还没有覆盖到的部分。（3）在正式的制度出台前，要尽可能的征求广大职工的意见，尤其是涉及到的利益相关者。通过广大员工反馈的意见进一步完善财务管理制度，并形成一种广大干部、职工参与财务制度制定的和谐氛围，提高制度正式出台后的接受度。（4）财务管理制度出台后，在行政事业单位内部做好制度的学习和贯彻工作，使广大干部、职工都能正确地理解、执行新制度，并能够设置合理的奖惩制度，落实到位，引导干部、职工遵章受制。随着社会经济的发展和行政事业单位改革的深化，行政事业单位要注意适时更新原有的、不合理的章程，保持财务管理制度的活力，满足单位正常运行的需要。同时要警惕那些为了修改而修改，或者说是为了某些利益相关的因素来修改制度的行为，所有财务制度的修改，都应做到以单位大局和整体发展为出发点。

（三）完善国有资产管理

加强对行政事业单位国有资产的管理，除了要提高单位上下对资产管理的重视程度以外，还应做好以下几个方面的工作。

一是明确国有资产的产权，对国有资产应自觉办理产权登记手续，明确资产管理责任。单位上下都要提高认识，转变“重资金使用、轻实物管理”的观念，破除“重投入、轻分流”的思想。同时，把行政事业单位国有资产管理的情况纳入到领导干部政绩考核内容中，督促单位领导自觉重视对国有资产管理。

二是财务部门与国资部门联手，制定切合本单位实际的资产管理制度，完善国有资产的购置、使用、保管、处置、报废流程，使国有资产管理走上制度化、规范化的道路。对取得的资产要及时入账，行政事业不应存在账外资产。

三是加强债权债务管理，定期清理各种借款，坚决制止公款私借、暂付款长期挂账的情况。严禁利用暂存款隐藏收入，躲避财政监督。

四是政府采购和国库支付制度有利于从源头上对行政事业单位国有资产的投入进行监控。严格按照政府采购规章制度的方式和程序进行采购，使各项采购控制在预算的范围内，提高政府采购制度的执行力。加强对采购人员管理，不断完善政府采购制度，规范政府采购行为，要从源头上进行，切实降低采购的成本，提高采购效益。

五是财务管理部门还是要联合国资部门，加强对固定资产的管理。对固定资产的调拨，设置固定资产调拨单，要做到财产调入调出有据可查。对国有资产的账目、物资进行审核，完善出入库手续，做到账账相符，账实相符。行政事业单位还应该对固定资产定期检查，对固定资产的报损、报废、管理及时按规定处理，做到有据可查，防止国有资产的流失。

（四）加强财务管理的内部控制

加强行政事业单位财务管理的内部控制有利于提高工作效率和社会效益，有利于促进财政节流和财务预算的实施，更有利于保障国有资产完整，防止贪污腐败的发生。所以，行政事业单位必须采取相应的财务内部控制策略，运用与国际相接轨的财务管理方法，加强行政事业单位的资产管理，发现错误及时纠正，消除财务隐患，预防违法乱纪现象的出现，确保资金的合理配置。

但是，行政事业单位财务管理的内部控制还存在一些特殊性。一方面，由于长期的体制内管理模式，行政事业单位的决策层多有“对下属单位要绝对的掌控”的观念；另一方面，很多行政事业单位有部分下属单位具有独立的法人地位，有独立的财务核算，但也有部分下属单位只是一个基层的单位，没有独立的法人地位，仅仅是一个独立核算的会计主体。

1.统一行政事业单位的财务部署

在建设行政事业单位财务管理内部控制体系时，要对整个单位做出长期目标以及年度、中期和短期计划，然后将目标和计划分解到各个基层单位，进行全面预算，并对其生产运营风险和财务风险进行监督控制，最后进行业绩考核。

行政事业单位财务管理的内部控制体系中要有定期的财务报告机制。基层各单位在执行单位计划目标的过程中，要定期将执行效果以财务报告的方式向上级逐级汇报，并对自身的业务进行分析，提出符合实际情况的政策建议。上级单位的财务部门要将这些财务报告进行统一的整理、归纳，全面掌握各个基层单位的业务特点、业绩情况，以便掌握单位财务管理的全局，并随时调整内部控制策略，实现真正意义上的统一管理。

2.加强行政事业单位的预算管理

第一，财务部门要统筹本单位的整体情况，对现有资源、收入渠道、收入情况、支出结构等进行详尽的核查，遵循“以收定支、收支平衡、量入为出、量力而行”的原则，从全局出发，制定部门预算。

第二，在编制财政预算时，要选择科学的财政预算方法。例如零基预算，通过建立单位情况数据库，对于单位人员编制、人员结构、工资水平、设备购进资金规模、开支定额等情况都要掌握的一清二楚。然后根据单位的客观情况，对预算项目进行逐个分析，按照效益原则，确定财务预算的数额。

第三，严格执行预算。在执行财务预算的过程中，可以对预算定额标准进行适当的调整，使预算符合本单位的实际情况，防止随意扩大预算、追加预算等情况的发生。

第四，建立预算节约激励机制和考核机制。“三公经费”支出偏高，设立“小金库”等问题，一直是行政事业单位财务管理的“顽疾”。建立预算节约激励机制和考核机制，增强每一位工作人员的预算意识和节约意识，对于每一期利用收费票隐瞒收入或者利用票据套取单位资金的行为都要严厉查处。同时，控制公关接待费、车辆运行费，压缩消耗性支出，坚决杜绝因公用经费不足而挪用专项经费或资金的行为，提高财政资金的利用效率。

第五，加强对财务预算执行的监督。财务部门和审计部门要对财务预算的执行展开经常性的检查，对重大资金的支出需要事前论证、事中监督和事后审计，并确保专款专用。

第六，国库支付中心在财务预算管理中也扮演者重要的角色，作为监管部门，国库支付重要认真审核每个行政事业单位每项资金支出的合法性和合理性，完善行政事业单位的财务管理，最大限度地为国家解决资源。

3.优化行政事业单位内部财务监控制度

财务管理对行政事业单位的正常运行离不开有效的内部财务监控制度，依靠信息技术和新会计准则，通过多方面的努力来完善内部财务监控。通过信息化平台，审计部门可以对行政事业单位的内部财务管理进行有效的监督。行政事业单位也可以仿效企业，设立财务总监制度一职，直接参与财务管理工作，对财务管理行使监督和控制职责。

同时，为了更客观、更公正地对行政事业单位及各基层单位进行内部控制，还要建立内部审计体系，对单位的财务情况进行审计，确保上报资料的可靠性和真实性。内部审计对行政事业单位内部财务监控制度有重大意义。

内部审计能够保障会计凭证的真实有效，业务办理流程合规有序，保障国有资产安全，确保国有资产保值和增值。在实际工作中，单位的领导层要给予审计工作充分的支持和信任，提高内部审计的权威性。

内部审计的工作重点不能只放在财务审计上，更要考虑如何创造或提升单位的价值。因此，从某种意义上来说，行政事业单位的内部审计工作更应该定位为管理审计，内部审计的工作范围除了财务监管，还应该帮助单位制定预算计划目标，预测和规避财务风险。通过内部审计，单位不仅能够检查预算的执行情况，还能判断出财政预算是否有利于单位的整体发展。

在审计组织的组建上，本文建议改变以往需要审计时便抽调人员组建临时审计小组的方法，常设审计工作小组。审计小组主要有四个基本职能：（1）负责沟同系外部审计进行沟通和联系，承担任免或更换外部审计师、制定审计费用的职责；（2）执行单位内部审计工作，包括定期审计、专项审计，以及单位负责人离职、轮岗时的审计等；（3）审查并复核单位年度报告和内部控制情况，确保单位年度报告的真实性和公正性，监督内部控制体系是否完善，是否充分发挥其作用，关注内部控制环境；（4）审查单位的风险管理和控制工作，是否有正式、完善的风险管理政策，以及管理政策是否经常更新。

4.加强对行政事业单位资金的管理

如前所述，资金内部控制是确保行政事业单位正常工作的基本保障，但目前行政事业单位对资金内部控制的重视程度不足，这种态度决定了他们在面临资金风险时缺少必要的应对措施。资金内部控制的范围除了包含财务账目的管理和审核以外，还包括评价内部控制制度是否完善，评定单位各部门执行工作职能的效率和效能，向单位领导人及管理部门递交财务分析报告，制定财务应对预案、规避资金风险和经营风险预案，防止管理部门及管理人员滥用职权、以权谋私等。

对于无单独账户的基层单位，行政事业单位应实行资金统收统支，将资金活动集中在财政与资产管理部门。资金收入或存入到指定账户，资金支出要按照财政预算来安排，拨付和报销要按照程序进行，这种资金控制方式有利于维护行政事业单位的资金的支平衡，提高资金使用效率。

行政事业单位的资金管理不仅仅只限于“管钱”，还应积极拓展以银行为主的非财政融资渠道，把扩大融资提升到单位的发展战略高度，放下行政事业单位万事不求人的架子，从单位可持续发展出发，探索融资渠道，优化单位的资金结构。单位领导要给予融资工作充分的重视，并给予人力、财力、物力等方面的支持。拓展融资渠道与单位的风险管理息息相关。事业单位的融资渠道以银行为主，因此单位要与多家银行保持业务关系，并根据自身融资的需要进行有针对性的业务对接，在于银行的合作中，积极争取主动，最大化的争取自身利益。同时，还要注重银行以外的其他融资渠道，例如投资公司、金融租赁公司等等，将其作为辅助性和补充性的资金来源渠道，未雨绸缪。

另外，行政事业单位也要效仿企业吸收并培养资金管理人才，尤其是融资人才。但是行政事业单位的人员的引进必须通过统一的人事招考，招聘人员的数量也要受到人事编制的限制，所以单位大多要依靠内部培养人才的方式来满来满足融资工作的需求。一方面要从岗位设置上体现融资的专业性,设立专门的融资岗位,将融资人员从日常的财务工作中摆脱出来,专门从事融资工作,术业有专攻,这样就可以让融资人员能够有更多的精力来学习、研究、创新融资工作。另一方面,要组织一些有针对性的财经法规、财务知识、金融等专业知识的培训，提升融资人员的专业素养。

四、结语

财务管理工作是保障行政事业单位工作正常运行的基础。在新财政体制改革下，为了适应新形势和新变化，也为了保证行政事业单位各项工作高速、有效的运行，行政事业单位必须解放思想、立足现实，提高单位的工作效率和社会效益，就要加强单位上下对财务管理的重视程度，制定出一套科学、合理的财务管理制度，完善对国有资产的管理，加强对财务管理的内部控制，确保单位有充足的资金支持，确保财务管理在行政事业单位工作中发挥应有的作用。

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