从密松水电站事件看跨界水电合作项目的风险管理

董 芳

(武汉大学中国边界与海洋研究院,湖北 武汉 430072)

密松水电站位于缅甸北部的克钦山区,距克钦邦首府密支那约30km,距中国云南省腾冲县城约230 km。地处迈迪开江与恩梅开江汇合处,是中国电力投资集团公司(下文均简称为中电投)在缅甸伊洛瓦底江上游密支那以上流域投资兴建的7个梯级电站中的第一座(装机容量6 000 MW,总工期为8年,首台机组原定于2017年发电)。该项目开工标志着继2009年12月20日中电投与缅甸电力一部(Myanmar Ministry of Electric Power No. 1)正式签署合资协议后,中电投集团在伊江上游流域开发工作正式全面展开。

正当工程进行得如火如荼时,缅甸总统吴登盛于2011年9月突然在国会宣布,将不会在他组阁的本届政府任期内兴建密松水电站工程。

1 中缅密松水电工程停工原因

1.1 文化因素

密松地区自古以来的神圣地位是克钦人反对建坝的一个主要理由。 “密松”在克钦语里有“河流交汇之处”之意,在克钦邦各地,全景航拍或手绘的“二水环山”密松河曲的形象到处可见。克钦人的各种公共场所,如克钦文化馆、议会厅、大学、教堂和庙宇到处可见这种挂图。这种山川崇拜本是自古流传的克钦人古老“万物有灵”信仰的体现。从历史上看,古代说藏缅语的祖先从青藏高原南下,就是在密松走出崇山峻岭进入伊洛瓦底江河谷定居繁衍生息,继而诞生了后来的克钦文明。据史书记载,当初克钦人首领就是在密松建立了第一个部落联盟,所以克钦人把密松当成自己的文明发祥地来崇敬也就不足为怪了。

克钦人认为中资机构选址密松建坝就好像是在其老祖宗头上动土,他们对此表达了极度的不满,长期致力于中缅友好关系的福庆宫孔子学堂校长李祖清先生认为中资机构当初选址密松是不明智之举。

1.2 政治因素

1.2.1 缅甸新政府政治革新

2010年11月,缅甸举行了20多年来的首次大选。大选后,军阀政府的标签被暂时揭下。到次年6月,关于密松水电工程的讨论开始成为缅甸各大媒体的热门话题,此时的讨论已不再局限于环保议题。2011年8月,缅甸民主政治的代言人昂山素季女士发表了《伊洛瓦底江请愿书》,一下将密松水电项目推到了风口浪尖上。尽管缅甸政府的决策层,可能仍然非常清楚中电投的水电开发的确能造福缅甸社会和人民,但为了顺应历史发展潮流,增强其新出炉政权的合法性,缅甸政府需要响应民间呼声以匹配其民主转型新形象。于是曾经坚定支持水电开发的缅甸政府在感受到巨大社会舆论压力后,为了显示出缅甸政府尊重民意的民主变化,他们最终选择牺牲该项目。

1.2.2 缅甸内部地方武装与中央政府的矛盾

缅甸是个多民族国家,密松电站位于缅北克钦地区,历史上缅族、孟族、掸族都曾在今缅甸版图内建立过比较强大的王国,但没有哪个王国曾经直接管理过今天缅北的所有地区,尤其是克钦地区。克钦人民不满缅甸军政府统治,长期以来要求自治,缅甸政府军和克钦独立军之间在这一地区的战争硝烟从未消散过[1]。

奉行“不干涉内政原则”,中资公司认为密松工程是中缅合作项目,代表缅甸方面的只能是军政府而不可能是反对党或民间武装。军政府同意中资方独立经营50年,中资方也给予他们相当可观的回报,这是两国间互惠互利的双赢合作。至于当地老百姓的补偿,中资方给军政府的回报已经包含了这笔价值不菲的补偿款。中资公司认为征地由政府出面,自己只管开发建设工程,至于军政府是否落实了补偿款,老百姓是否遭遇野蛮拆迁或强迫征地,这属于缅甸“内政”,中资方不便干涉。

然而在克钦人眼中,军政府就是征服者,缅族百姓同样对长期专制的军政府不怀好感,克钦人普遍认为密松工程给军政府带来的好处未必能落到当地民众头上。克钦的百姓认为,密松作为他们世世代代的栖息地,在完全没有征求他们意见和同意的情况下,几个缅族军头和中国老板碰碰头拍拍桌子说修就修,对此,当地百姓普遍反映出对自己被当作局外人的愤懑与不满。

1.3 “环境因素”

反对密松工程的人不断重复的观点是:密松水坝会破坏环境,影响某些鱼类的生存;水库蓄水会淹没上游大片森林和良田,也影响下游水情;坝址位于地质断层,地震时会有垮坝危险。以环保理由来反对大型水坝工程在欧美比较流行,因为这些民主国家已经迈过高速发展和基础设施建设的初级阶段,他们的关注点已转向环保,且环保问题也最能煽动人类情绪引发共鸣,因此在密松问题上,听到最多的也是这类担忧。缅甸曾经是世界上少数几个独裁政府,“搞定政府就能搞定一切”这种模式契合中国国企的垄断思维。由于中电投在缅甸拓展项目前期异常顺利,继而开始了声势浩大的投资。

长期以来,中方在缅甸开发水电,似乎比在国内还要得心应手。在军政府的专制统治下忽视民意的垄断开发方式可谓省心省力,因为不需要费神费精力进行公共宣传和解释,对来自大众的负面报道充耳不闻,更谈不上澄清。中资方即使到了议会公开辩论环节,也没认真倾听和解答民众的呼声。公示大型工程项目环评报告已在国际和国内形成惯例,但在密松工程中,居然以保密为由,只公布了环评结果,评价方法和指标等细节部分未予披露。“该项目对环境的影响较小”这种空洞的结论不仅激起了缅甸州的民主党人士的愤怒,中电投更将自己摆在了缅甸人民的对立面。因此,各种妖魔化密松水电站谣言在缅甸甚嚣尘上。中资方没有及时化解猜疑和愤怒,冷淡缄默更是激化了矛盾,当地老百姓对环保持续的担忧发酵到了无法控制的局面。

2 水电工程停工影响:中资方陷入困局

中电投集团与缅甸电力一部于2006年签订投资协议奠定了中电投作为密松水电工程主要投资者的地位。3年后,更高级别的《关于合作开发缅甸水电资源的框架协议》出炉,它由中缅两国政府签署,协议中再次明确由中电投集团开发包括密松电站在内的伊洛瓦底江上游的7个梯级水电项目。

规划中的伊洛瓦底江上游七级电站(耶南水电站、广朗普水电站、匹撒水电站、乌托水电站、其培水电站、腊撒水电站和密松水电站),单从项目规模上看,工程项目总装机容量25 000 MW,总投资2 000亿元,建设周期15年。因此,站在双边合作的角度,伊江上游水电开发协定由中缅两国国家领导人出面签订,无论从何角度来看,都是适当的。

根据双方BOT (Build, Own, Transfer)协议,中电投和缅甸第一电力部成立的合资公司中,缅方在不用支付任何工程建设费用的情况下还能占股20%。工程完工投入运行后,缅方无偿获得水电站10%的发电量。剩下的90%的电力将通过超高压输电供给中国广东省。作为股东,缅方亦可享有相应的分红。在特许经营期内,缅方将从合资公司中获取包括财政税收、免费电力供应、股东分红共计几百亿美金的实际效益,大大高于中电投集团的投资受益。50年运营期满后,合资公司撤销,项目全部无偿转交缅甸。项目移交后,水电站各项固定资产共计数百亿美金将全归缅甸所有,此后的运营收益更是数以千亿计[2]。 此外,在人力资源上,交付前电站50年的建设运营期内,中方将为缅甸培养一大批专业技术人才和管理人才,电站的硬件设施和人员素质的提高将大大提升缅甸水电工业水平。密松工程改善下游航运、防洪和灌溉条件效果也较显著。电站配套建设的长达750 km的盘山和高速公路将大大改善当地落后的交通状况,水文、环境、气象和地震观测站也将大大提升缅甸国内科研水平。项目建设期将为当地解决近5万人口的就业问题。相比当前缅甸少得可怜的电站装机(仅3 360 MW),水电作为可持续清洁能源和缅甸享有得天独厚开发水电的天然优势。无论从哪个出发点考虑,缅甸伊江上游七级电站的开发都是宜早不宜迟,因此,无论是现任政府代表吴登盛还是民主政治代表昂山素季的支持者,都没人敢将密松问题在“中国掠夺资源论”上做文章。

然而文化、政治、环保问题接踵而至,这让恪守慎言原则且始终保持低调的中方企业立刻处于被动地位。当中资方发现自己处于不占天时地利人和的尴尬局面,再疲于招架时,无奈已过最佳时机,改变先入为主的观念绝非易事。

于是,项目业主中国电力集团投资公司损失惨重,祸不单行的是战争阴云密布,工程装备和物质闲置,银行贷款断供。各种压力排山倒海般地袭来,来自国内外的冷嘲热讽和诘问更是雪上加霜。

糟糕的事情还在后面,2012年3月过后,缅北形势骤然紧张,地方军和政府军的摩擦不断升级,枪炮声重返密松。4月26日,腾冲至密支那的交通线被彻底掐断[3]。 停工了半年多的密松电站在所有努力都尝试过,复工的愿望最终湮没在缅甸日趋紧张的备战局势中。中电投云南国际总工程师黄启平表示，善后工作的重点将围绕撤离展开,即尽快疏通腾密公路从而将人员和物质快速撤离出密松。

据统计,迄今为止密松工程已投入30多亿人民币,现在还在继续发生的费用如留守工地人员的工资和安保费用及工程贷款的巨额利息更似泰山压顶。当地局势不稳,趁火打劫卷走工地贵重物资的事情屡有发生。即便在如此困顿的局面下,中国投资方仍然在当地老百姓的请求下,坚持通过柴油发电机组给当地移民村供电。

再纵观中国企业在缅甸的联合团队:3 400 MW的其培水电站工程彻底停建,中方人员全部撤走;大唐集团在克钦地区大赢江上2 400 MW装机且已发电运行的太平江水电站因为缅甸内战而停产,现在该电站俨然成了各派武装力量的战利品,打砸抢已成常态,电站严重受损;更大装机容量且代表政府间高规格合作的密松电站很可能重蹈覆辙[4]。

中电投公司总经理陆启洲在2012年3月就被迫搁置密松水电工程发表讲话,他谈到密松水电站在两国政府签订的框架下履行了所有的工程手续下还是被迫陷入这种糟糕的局面,他认为需要认真反思“走出去”的模式。

3 密松事件引发的思考:跨界水电合作开发投资风险分析及预防措施

境外投资与境内投资之间的风险存在较大差异,表现在:①境外投资较境内投资风险更大:由于境外投资所在国和中国在政治、社会、文化、法律和其他方面有很大的差异,因此海外投资将面临更多的风险源,这种风险更复杂且可预测性较低,因此风险突然爆发的危险指数较高。②域外投资的风险跟境内投资的风险不可同日而语,其风险更不可操控,因为境内投资的风险可以在国家有关部门的联动下将损失降至最低。但当投资走出国门进入海外,一旦风险爆发,不论国家或中央企业母公司再强大,但对于另一国度,因不具备国际法上的管辖权,当面对突然爆发的境外风险时,很多时候只能望洋兴叹,毫无用武之地。③风险爆发后,境外投资较境内投资损失更大,境内投资风险爆发的后遗症可能只牵涉经济损失,但海外投资的风险爆发的恶果可能是多方面的,会导致政治、外交、双边经贸甚至国家形象多方面受损。国有资产的巨额流失更是无法承受之痛。因此,考虑到境外投资风险的特殊性和破坏性, 在进行境外投资时必须关注其风险问题,绝不可将其与境内投资等同操作[5]。

3.1 水电项目境外投资风险分析

中国水电建设经过几十年的发展,不仅造就了一大批优秀的水电开发、设计和施工企业,其核心技术已达到甚至超过了世界平均水平[6]。随着投资体制改革的深化,进入21世纪后,投资主体已发生改变,即由从前的政府行为过渡到了企业法人(水电开发公司)行为。伴随着中国水电行业的不断成长壮大,和其他跨国投资相比,其技术、人才和设备优势凸显,中国水电行业制定了“走出去”的雄伟蓝图。但利弊相随,相比其他跨国投资,其风险也是最大,这是水电行业的特点决定的:①水电投资周期长,包括勘探、水文数据采集、可行性研究、设计、招投标、设备采购、制造、施工等众多环节;②海外水电投资对象主要是东南亚和非洲这些欠发达地区,这些国家的政治风险变化莫测,包括战争和内乱,政府和法律系统不稳定,暴政和腐败滋生;③政策风险,电力产品由所在国电网输送和销售,电价在外国政府的操控之下。土地征用和移民安置、水电站的建设和运营,样样都需要投资所在国政府的政策和法律支持,但贫穷落后国家的招商引资政策往往不够健全;④水电项目属于高风险行业,工程地质条件、工程经济技术指标以及项目选择等都会影响项目是否能顺利获得预期收益。因此,上述所有风险,将给海外投资的水电项目带来巨大挑战。虽然中国水利水电经历数十年的发展,已逐步积累了一些应对工程风险的经验,然而,当遭遇境外投资水电项目风险的复杂性和不确定性,仍远未达到“运筹帷幄之中,决胜于千里之外”境界。

3.1.1 境外投资水电项目风险的分类

水电项目境外投资风险表现为行业、环境和管理三方面。①行业风险是行业特点造就的,就水电项目而言,它包括水文、地理、植被、当地建筑材料和施工标准等客观方面,也包括征地移民、项目造价、电价制定等主观方面。②环境指的是大环境风险,包括政治风险、社会风险、投资政策和法规、政府的公信力、国际金融政策环境等方面。③管理风险存在于工程勘探、设计、招投标、施工、运营等各个环节和一系列开发、购电、融资等协议中。

表1风险评价指标

海外水电项目,由于建设工地在异国,且历时数年(大型水电工程周期一般在10年左右)，当国际形势(国际金融危机、国际制裁等)、国内政治发生波动(如战争、内乱)、 工程项目所在国的管理职能和交往对象(如中央政府或是地方政府)有所变化,或者由于合同本身的不完善或不可抗力造成的价格、税收、股权分配等经济纠纷都会给境外投资带来巨大风险。

3.1.2 境外投资水电项目风险的预防

a. 建立风险评价指标系统。完全以财务绩效为核心进行绩效评价,无法反映企业获得收益时承担的风险情况,容易误导企业为获取收益不惜甘冒巨大风险,在给企业的生产经营带来巨大隐患的同时,更不利于国有资产的保值增值。为进一步评估大型企业境外投资存在的风险,更为了更全面引导企业注重境外投资的风险防范,可以在大型企业境外投资绩效评价体系下建立一个风险评价指标系统,将风险评价纳入综合绩效评价,充分发挥其评估及引导作用[7]。

风险评价指标的设计:按照风险来源于企业自身或其他,可分为外部风险和内部风险两个方面。因此,风险评价指标也分为外部风险评价指标和内部风险评价指标两大类别。具体指标及其说明见表1(表中有*号标记的为密松水电站风险所在)。

b. 以海外投资风险控制为导向的企业绩效评价体系的构建。严格执行将风险控制指标引入企业境外投资绩效评价体系中,由于中央企业的规模和影响力,其海外投资会引起社会各界的高度关注,万众瞩目,央企更要起到表率的作用,因此更需防范境外投资风险,以确保巨型投资的安全和保障海外投资的价值。在某种程度上,对大型中央企业境外投资的评估,不仅仅取决于其预期的经济效益,而且还取决于其风险防范政策是否周全。很多时候,后者的意义更甚前者。因此,构建以风险控制为导向的央企境外投资绩效评价体系甚为重要。

将中央企业境外投资风险的预警和控制评估系统纳入境外投资绩效评价体系中,不仅能综合评判海外投资合理与否,更是风险预警和风险控制的重要依据,因为这两者是风险应急处理的基本元素。一个包含足够具体且合理指标设计的企业综合绩效评价体系,不仅能反映海外投资企业的财务业绩和管理效率,还可以反映其海外投资的风险控制能力。恰当的评价指标还能较准确反映境外投资的风险及其程度。

c. 合理安排投资结构。将单独的风险分散化,将投资母国和东道国的利益捆绑，实现风险共同承担。跨国投资公司可以通过调整经营和金融政策,把政治风险降低到最低,具体可采取以下措施:跨国投资公司应努力找寻更多的利益相关者,国际金融机构和公司持股者和客户均能成为利益攸关方,可以利用多渠道融资将风险导入东道国或其他利益相关方,一旦投资所在国发生任何政治或经济风险,投资公司不必承担太多的风险,还能得到多方声援和国际保护;再者试着将工程原料、工程设备加工、零部件供应和投资所在国市场接轨,一旦任何风险发生,东道国同时也会遭受巨额损失,这种“感同身受”会让东道国谨慎自己的不当行为给他国造成的损害。

d. 海外投资主体本土化策略。我国企业应改变“沉默是金”的陈旧观念,加强公关策略,要利用各种舆论媒体宣扬自己的投资给当地政府和老百姓带来的巨大实际利益,并且在矛盾凸显时和当事方及时沟通,争取将矛盾和误解消灭于萌芽状态。在投资方式上尽量采取和所在国合资的形式取得一定的本国企业身份的“本土化包装”,也是规避风险的重要环节。自然资源(如水、石油和天然气资源)的开发投资,可参照债务形式出资,通过产品分成让各方获得利益以平复“资源掠夺”论,这些都可以有效避免海外投资直接控制的结果。如果投资主体有品牌、技术、管理优势,也可以采取特许经营模式,即缩小了资金链、避免了投资风险,又抢占了市场先机。海外投资经营中还应保持一定的当地员工雇用比率,这样即降低成本,又巧妙地提升了“本土化”形象[8]。

e. 预设风险转移方案。在境外水电项目的风险管理中,经常采用且非常有效的处理方法是通过具有法律效应的条款转移风险。例如,通过在合同中设置全面的履约担保条款为工程提供履约担保,还有近年发展起来的投保工程险也是一种有效的方案。前者通过预先设置保护性条款和工程合同的履约担保这两种方法,其由于成本低,易于实现,已广泛应用于各种海外投资合同中。后者工程保险这种方式保障程度更高,但高有效性导致高成本、程序也较复杂,需要受过专业训练的人士才能操作,这也是至今中国许多工程尚未采用工程保险这种方式的原因。但随着保险市场的日趋成熟及海外水电投资日见规模,工程保险将成为风险转移的主要途径。越来越多的风险管理经验证明工程保险高效可行,风险化解范围涵盖面更广,当前在民用建筑行业已被有效应用。另外,对工程保险种类的认识和选择应具有足够的专业水准,因为即使上了工程保险也并非进了保险箱。比如,中国企业在非洲的投资由于对当地的政治、投资环境、投资风险没有进行认真的评估,对可能出现的投资风险没有采取有效的防范措施而遭受巨大损失。近期的利比亚战乱就是一个具体的例子,有统计显示,中国企业在利比亚的工程项目合同金额高达188亿美元,但后来获得的保险赔付不足4亿元人民币。是什么原因导致理赔金额与实际损失相距甚远?原因是中国企业在利比亚投资时选择保险工具上出了偏差,大部分企业境外投资选择投保的险种都只是工程险,却忽视了政策性保险工具的使用。不幸的是,在工程险中战争是免除责任,而只有政策性保险才可以承担战争导致的经济损失[9]。 这足以说明了我国境外投资企业保险意识普遍不强,对保险的种类和保险工具的配套使用缺乏足够的认识。

f. 充分重视投资法律文件的准备和签署。俗话说,有理走遍天下都不怕,但前提是这个“理”必须要有具体的表现形式。但在实际运作过程中,中国不少企业往往忽视相关投资法律文件的重要性,一旦发生争议,往往使自己处于被动境地。相关投资法律条款在筹备前就应注意聘请专业律师审查修改并力争对自己有利(至少不会不利于自己)的结果。建立法律风险评价指标,增加法律事务费用投入,法律风险费用占比越合理,企业境外投资的法律风险防御能力越强, 因法律风险而遭受的损失也随之降低。同时,增加内部法律资源比例,企业境外投资内部运作系统法律资源越全面、专业法律人才越充沛,企业防范法律风险的能力也就越强。

4 结 语

总之,境外水电项目投资是一项高风险事业,国际水电项目投资风险涉及投资大环境诸多影响因素,再加上水电工程自身特点,其投资管理更需综合全面考量。在水电工程项目冗长的周期全过程中,会出现各种不确定和不可预测的危机和风险,这些都可能导致国有资产巨额流失的严重后果。通过对潜在风险的分析和评估,结合自身防风险能力的建设,采取相应的对策,从而将风险消除在萌芽状态或最大限度地降低其不利影响实乃当务之急。

参考文献：

[1] 李晨阳. 缅甸政府为何搁置密松水电站建设[J]. 世界知识,2011(11):24-26.

[2] 陆启洲. 关于密松电站建设搁置问题答记者问[N].中国电力报,2011-10-12(001).

[3] 赵紫高. 密松残局上篇:缅北大撤退[J]. 能源,2012(6):43-44.

[4] 赵紫高. 密松残局下篇:伊江向下沉沦[J]. 能源,2012(6):45-47.

[5] 张路. 亟须构建中央企业境外投资风险评价体系[J]. 国有资产管理,2011(11):59-62.

[6] 吴长彬,燕乔,许小东. 水利工程项目境外投资风险分析及预防措施的研究[J]. 西北水电,2009(6):82-83.

[7] 张路. 构建以风险控制为导向的中央企业境外投资绩效评价体系[J]. 经济研究参考,2011(24):36.

[8] 吴春妮. 跨国公司在华投资本土化战略探析[J]. 理论界,2006(5):48-49.

[9] 韩杰. 利比亚战乱给中国企业境外投资的启示[J]. 金融纵横,2011(11):65-68.