公众参与流域水污染防治机制初探

王俊燕,刘永功

(中国农业大学人文与发展学院,北京 100094)

长期以来,我国对河流的利用仅限于防洪和灌溉的简单管理。自20世纪七八十年代改革开放以来,经过20多年粗放式的快速经济发展和人口的迅速增加,人们对水资源的开采、利用和消耗水平逐渐上升,水资源的稀缺性加剧,水污染问题严重。根据环境保护部公布的《2013年中国环境状况公报》,全国地表水污染依然严重,总体上Ⅳ类～劣V类水质占28.3%,其中黄河、松花江和海河为中重度污染,Ⅳ类～劣Ⅴ类水质平均占到40%以上。湖泊(水库)富营养化问题突出,太湖西部沿岸为中重度富营养化。由于水污染导致的水质性缺水,使我国本来已经短缺的水资源越发不堪重负,解决流域水污染问题刻不容缓。

在流域水污染防治和管理中,由于流域水环境的公共物品属性和外部性,需要政府的干预和管理。但在我国现行的流域管理体制下,流域水污染管理职责涉及众多机构和部门,包括中央及地方各级政府。这些机构和部门之间出于各自的理性和利益,各自为政,难以实现协商和合作。当前严重的流域水污染可以说是一种政府治理失灵的结果。虽然说在一些地方尝试了政府协商机制,如在闽江流域设立的闽江水环境综合整治联席会议[1]、珠江流域设立的泛珠三角水事协商机制[2]。但这种松散的议事方式并没有真正打破部门之间的藩篱,在实际管理中很难发挥真正的实效。

而公众参与作为政府行为的补充,是流域管理中一支不可忽视的力量。早在1992年联合国环境与发展大会上制定的《21世纪议程》,就提出“建设一个新型的、根本性、更多群众参与的流域管理模式”[3]。之后各国纷纷加以落实。国际范围内,公众参与在流域管理中发挥着积极的作用,无论是美国的田纳西河流域“地区资源管理委员会”、澳大利亚墨累—达令流域的“社区咨询委员会”，还是法国的“水议会”、西班牙的“水文联盟”等,公众作为成员之一,参与由多方代表组成的流域管理组织,共同参与流域管理。国外在流域管理方面的成功经验表明,公众参与体现了决策的科学性和民主性,可以有效地动员多方力量,形成全社会参与环境保护的合力,同时促进公众环保意识的普遍提高和环保工作的有效进行。[4]

现实中,我国公众的参与意识和积极性不高,但同时又表现为受污染损害个体“极端化”的参与;公众参与组织化程度不高,也缺乏广泛而有影响力的民间组织的引导;同时水环境信息公开程度还不高,限制了公众获得有效的信息。这些因素限制了公众参与,成为我国促进公众参与流域水污染防治所必须解决的问题。

1 我国流域水污染防治中的公众参与现状

公众参与是西方政治学研究领域的关注点[5]。源自西方的参与式民主理论,是公众、流域水资源使用者参与流域水污染防治的理论和思想源流。当今世界,在不同的国体、政体的国家,公众参与是公民利益诉求的表达,是公民的一种基本权利。参与式治理(Participatory Governance)是参与式民主/协商民主的实践[6]。本文所讲的公众参与其实是“参与式治理”,即在行政立法和决策过程中,政府与其他利益相关者,包括受影响人和一般社会公众,就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题,以信息共享、意见磋商、共同协作甚至伙伴关系的方式参与立法和决策过程,以提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性。而具体到流域水污染防治中的公众参与,指公众通过合法、公开、公平的程序和渠道,以一定的组织形式和参与方式,参与到流域水污染防治的立法、政策制定和有关项目管理中,实现良好的流域治理,最终改善流域水环境。

当前,流域水污染防治中公众参与的涉及面比较宽泛,大致归纳为以下几个方面:

1.1 在政府的引导下规范自身的环境行为

公众个体良好的环保意识和有利于环境保护的行为对流域水污染防治起着至关重要的作用,杨小柳[7]以大理洱海流域的水环境治理为例，发现流域内居民的生活、生产用水和排水情况与流域水污染直接相关。在太湖流域的调查中发现,在太湖流域水污染防治中,公众在政府的宣传教育、政策引导和激励下,从自身行为着手,在生产生活中注重减少污染,或者将产生的污染进行一定程度的处理后再排放,有效减少了污染源。但前提是政府为这些“环境友好型行为”买单,如农药化肥减施工程由政府出大部分的资金对农户进行补助,污水管网的铺设和污水处理厂的运行主要由政府出资,农村的分散式污水处理设施也由政府部门出部分资金补助。但如果完全由公众承担费用,绝大部分公众在流域环境保护和自身利益中更倾向于自身利益。

1.2 对污染违法行为的监督

公众参与流域水污染防治的另一种方式就是对污染违法行为进行监督,对污染和破坏环境的行为进行检举和控告。《中华人民共和国水污染控制法》规定,“任何单位和个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境行为进行检举”。丁宗凯等[8]在淮河/太湖流域开展了水污染防治监管机制的公众意见调查结果表明:全民监管机制的缺乏是影响流域水污染防治计划全面落实的主要因素,加强水污染监管体制建设,形成“部门齐抓共管、环保统一监管、企业具体治理、新闻舆论监督、公众积极参与”的流域水环境监管机制,是有效控制流域水污染的重要保障。在现实生活中,公众关心自己周围的生活环境,对企业的违法行为深恶痛绝,出现了很多举报违法排污案例。根据环境保护部公布的“12369”环保举报热线“2013年群众举报案件处理情况”,2013年受理的环境群众举报共1960起,比上年增加了26%。另外,还有公民个人或者环保组织为保护流域公共环境利益而提起的“环境公益诉讼”。

1.3 参与流域管理决策

公众参与流域水污染防治的决策与管理可以有效克服政府单方面决策的失误或缺陷,因为流域水污染防治措施的制定需要统筹考虑多方面因素,而广泛的公众参与可以让政府比较全面地了解情况,做到科学、合理决策。在制定流域水污染防治规划、流域管理相关政策和指南、流域环境整治项目的立项审批过程中,通过召开听证会、问卷调查等形式,广泛征求、听取普通公众和专家的意见和建议,可以了解不同利益群体的意见,有利于做到正确决策。例如,以《国务院2013年批复的七大主要流域综合规划》(以下简称《规划》)为例,在“流域综合规划”提交国务院批准之前,在《规划》的环境影响评价环节,组织了座谈会、听证会和网络公示等形式,收集公众的意见和评论,并对意见的采纳情况进行记录和反馈。

1.4 调和多重利益团体之间的矛盾

目前我国的流域水污染防治主要采取政府管理体制,采取自上而下的管理方式,这种管理方式难以调和各种不同利益团体之间复杂的利益冲突,而公众参与是一种十分有效的调和矛盾的方式。

目前一些地区已经开展了一些公众参与调和流域水污染防治冲突的实践。例如在江苏省的一些地区开展了社区污染报告会[9],就是通过组织该社区内的公众、污染者和政府主管部门等利益相关者参与协商,来促进污染者改善环境行为、提高环境主管部门的管理能力、推进公众在环境事务上的参与水平。在一些国际合作项目中,如澳发署资助的“中澳环境发展伙伴项目” 中,在太湖流域的常州试点,成立了“社区磋商小组”。该小组向社区成员宣传建设项目或规划对社区的影响,听取社区成员对项目或者规划的意见和建议,代表社区与其他利益相关方开展谈判及告知社区谈判结果。但是,从大范围看来,目前公众参与流域矛盾解决的事件并不多,社区污染报告会和由国外引进的“社区磋商小组”的实践只是处于起步阶段,实施效果有待提高。

2 我国流域水污染防治中公众参与现状的整体评价及原因分析

根据美国学者谢尔·阿斯汀(Sherr Arnstein)的“公民参与阶梯理论”,总体而言我国目前流域水污染防治的公众参与还属于比较低层次的参与,仍是以“政府主导型参与”为主。公众何时参与以及如何参与很大程度上取决于政府的意志。虽然在实践中有案例使公众作为“听证代表”参与进来,作为个体化的公众难以对流域水污染防治的决策和管理起到实质性的作用,缺乏真正代表公众的组织,与政府、排污企业等其他强势利益群体进行平等的对话和磋商,使流域水污染防治符合公众利益。笔者认为,导致这种现状的原因有以下几方面。

2.1 流域环境信息公开程度不够

知情权是公众参与流域水污染防治的前提和基础。公众只有获得客观、真实、全面的环境信息,才能有效地行使参与和监督等权利。中央主要涉水部门,如环境保护部在其网站定期更新和公布长江、黄河等重点流域的重要断面水质;水利部定期发布水资源公报。但在地方上,地方环境保护部门避重就轻、规避风险,选择性地进行环境信息公告，或是发布方式单一、发布周期长,无法让公众及时、方便地了解环境状况。尤其是越到基层,公众很少有便捷的途径获取流域水环境信息。

2.2 公众参与意识不强,参与能力不高

目前公众参与流域水污染防治的程度很低。公众参与程度低,与公众参与意识淡薄、参与能力低分不开。我国公众目前即使表现出一定的环境意识,也多是出于维护自身权益的需要。多数群众只有在危害到自身的权益时才有比较高的关注程度和参与的积极性,与欧美等发达国家公众较高的环境意识还有很大的差距。这与经济发展水平有直接的关系。另外,与我国长期以来的体制、文化等因素分不开。首先,人治观念根深蒂固;其次,官本位观念深入人心,而自由平等观念总遭压迫;再次,行政支配社会的观念相当发达,而民主监督行政的观念仍很薄弱;还有民主法治意识的淡薄在一定程度上削减了公众作为政策制定主体应有的作用。

2.3 公众意见的效力有限

我国目前的公众参与流域水污染防治还是一个单向的过程,缺少对公众的信息反馈机制的规定,公众自己的意见是如何被政府机构或建设单位理解和把握的、是否得到了考虑和采纳,公众并没有获知的途径,这无疑会影响公众参与的有效性,而且会影响公众参与的积极性。

2.4 公众参与相关的法律保障制度不完善

虽然在2002年颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》对政府规划和建设项目的公众参与问题做出了具体的规定;2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》明确了公众参与的程序、具体形式和时间期限等。但具体到流域水污染防治方面,公众参与的规定还处于原则层面,未对公众参与流域水污染防治的具体内容、具体形式和参与途径进行详细的设计。另外,与公民环境权息息相关的“环境权益保护法”和“环境损害赔偿法”以及公益诉讼制度等还没有建立起来[10]

2.5 公众参与组织体系不完善

目前,我国的公众参与多为政府主导型的“自上而下”的形式,这种公众参与的方式缺乏系统性和持续性,参与主体多为受影响的个人或者受影响群体的“代表”,没有专门的代表公众利益的团体和组织,未能形成广泛的整体力量,在与建设方或企业发生利益冲突时,往往不具有足够的能力与之抗衡;而且参与的程度和效果很大程度上受主管行政部门的态度影响,政府支持则参与效果良好,反之则差;这种政府主导下的公众参与,如果不涉及公众自己的根本利益,公众很难将自己独立的立场充分表达出来,因此公众参与很容易流于形式,导致参与的效果不明显。

2.6 非政府组织(NGO)力量薄弱

非政府组织(NGO)在推动公众参与环境治理方面可以发挥积极作用,但目前我国对公众参与有着积极的推动和引导作用的NGO数量还不多,特别缺乏专业的、影响广泛的流域水污染防治方面的NGO。

目前我国对NGO实行双重审批制度, NGO在登记注册时,既需业务主管单位的审批,也需行政主管单位的审批,这导致NGO很难取得合法身份。合法地位的缺失是NGO运用法律手段进行环境治理所面临的挑战之一,由于不具备合法地位,导致NGO组织制度不健全,也在很大程度上削减了NGO在环境治理中作用的发挥。

3 机制构建建议

从上述的分析可以得出,我国流域水污染防治的公众参与还存在着很多问题,在参与主体的界定、参与环节和参与程度、参与方式等方面不明确,需要加以改进和完善。而完善的公众参与机制需要一定的制度安排和设计为载体。

3.1 完善流域水污染防治法律法规关于公众参与和介入的有关细则

完备的法律法规是公众参与的依据和前提。虽然我国相关的法律法规对公众参与的权利进行了程序性规定,如《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等,规定了“在法律、行政法规和部门规章的起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见”,但没有明确的规定和细则保障公众或其代表参与到其中。特别是需要将这种程序性权利落实到流域水污染防治有关的法律法规和政策的制定和实施过程中以及流域水污染防治项目的立项审批、项目设计、实施、监测评价和验收等项目的整个生命周期中。尤其需要明确公众或公众代表或其组织在什么时间节点、以什么方式参与进来,以及对公众意愿和诉求的回应和采纳,以提高公众参与的效力。

3.2 设立相应的组织平台,作为公众利益的代言人参与流域水污染治理

组织是实施制度安排的必要保证。当前,流域水污染防治的参与主体主要是政府部门和强势的利益主体,如污染企业。原子化的、松散的公众并没有自己的利益代言人,代表他们的利益与其他强势集团进行博弈。发达国家在流域管理组织设计上值得借鉴。上文提到的这些发达国家都成立了流域管理局或流域管理委员会或水文联盟等,从组织上保障公众参与。而且这些机构在性质上独立于政府或者是“半政府性的”,具有权威性,同时与各级政府是分工合作关系。委员会是流域内成员的政府合伙机构,能保证流域成员参与决策,每一个成员都享有平等的权利,都有权发表意见。采取“协商+参与”的管理模式。如澳大利亚的墨累-达令流域,依据法律及协定,流域的主要管理机构包括墨累-达令流域部级理事会、社区咨询委员会和流域管理委员会。其中社区咨询委员会来自流域内4个州、12个地方流域机构和4个特殊利益群体的代表，体现了广泛的代表性。社区咨询委员会负责流域委员会和社区之间的双向沟通,其宗旨是“确保社区有效参与以解决流域内的水土资源和环境问题”。

3.3 在流域水污染治理项目中纳入社会影响评估机制和公众参与

项目平台是落实国家流域资源管理各种规划、政策、计划的载体,也是国家公共资源配置的渠道。因此,在项目层面引入“社会影响评价机制和公众参与”是落实公众参与的最佳途径。“社会影响评估”识别任何公共或私人项目对特定区域内的个体或群体带来的正面和负面影响,通过与利益相关人的参与和磋商,提升项目的正面影响,寻找和消除项目产生的负面影响,尽可能地消除项目可能产生的社会矛盾和冲突。“社会影响评估机制”广泛地应用于世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的项目中,也应该引入国内的公共资源管理项目中。国家每年有大量的流域水污染治理项目上马,以此为入手点在项目管理的全过程引入公众参与。首先,在流域水污染防治项目的立项过程中,公众参与的环节应作为公共资金的配置和下拨的前提条件之一,无公众参与的项目不会得到项目立项审批和获得资金。其次,在项目设计阶段,识别项目的主要利益者,了解项目可能对当地社区和公众产生的影响,制定相应的公众参与计划了解他们的意愿和诉求,并将之反映在项目设计中;同时,在项目实施、监测和评估中,将公众或其代表作为项目管理方之一,全程参与整个过程。

4 完善流域水污染防治公众参与的建议

综上所述,我国流域水污染防治的公众参与还需进一步改进和完善,笔者从以下几个方面提出了完善流域水污染防治公众参与的建议。

4.1 健全环境信息公开机制

要想广泛地动员公众参与流域水污染防治,首先必须解决水环境信息公开的问题。水环境信息公开是公众参与污染控制的基础和前提,若没有水环境信息披露和信息发布机制,公众就无法准确获知水环境信息,无法真正参与到水环境事业中来。充分利用各种媒介,包括网络、电视、广播、报纸、板报、标语等方式,提高信息的公开性和对受众群体的可达性。

4.2 健全法律法规,提高法律法规的有效性

如上文所述,有关的法律法规应强化公众合法的参与权利,详细规定公众参与的范围、环节、步骤和途径等;重视对公众意见的处理,对公众意见进行综合全面的整理和分析,有针对性地吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见,研究和制定出相应的解决对策,并采取污染防治措施。

4.3 提高公众参与的组织化水平

单个的公民难以实现流域水污染防治的实质性参与,需要将松散的无组织的公众联系成团体,形成整体的参与力量。公众需要代表自己利益的组织,代表公众就流域环境问题,与政府、企业、专家进行平等对话。当不同利益团体之间发生利益冲突时,能够作为公众代表,与其他利益相关方进行磋商、谈判,就流域水污染防治达成协议,从而可以有效地解决多重利益矛盾,共同致力于社区和谐和水环境质量的改善。

4.4 发展非政府组织(NGO),提高其在促进公众参与方面的能力

区别于政府机构和一般商业企业等组织,NGO组织具有公益性、民办性和草根性的特点。国内和国际的民间环保组织、专业协会、社会公益组织在自然资源管理、环境保护、流域污染监督和治理中,发挥着积极作用。发达国家的经验表明,公众在社会公益行动中的主动精神需要非政府组织的倡导和实践,是政府社会动员的一个有效补充。因此,应改革和完善现行NGO登记注册和管理制度;研究制定有利于NGO发展的公众参与等规定,解决目前NGO资金短缺的问题;深入调查,分类指导,为我国环保民间组织的健康发展提供有利的法律和政策措施。

4.5 建立环境公益诉讼制度

建立公益诉讼制度,是保证公众参与权利实现的最好形式。但是由于现行法律的缺失,在司法实践中公益诉讼往往不予立案受理。实际上,除政府以外,其他社会成员也与环境公益的维护和增进息息相关,随着社会的进步和大众环境保护意识的提高,环境公益诉讼将日益增多,应该予以鼓励和支持。在流域管理领域,公益诉讼包括民事诉讼和行政诉讼两种形式。诉讼主体不应该有与案件有直接利害关系限制,任何公民和社会团体都可以对不履行法定职责的单位和个人提起诉讼。只有这样,才能实现有关环境保护国际公约所规定的价值目标:环境公开、环境公正、环境民主。[11]

4.6 加强国际交流与合作

公众参与流域水污染防治在国外已经得到成功实施,并且取得了良好的效果。过去的20年,在世界银行、亚洲银行、英国海外发展署、澳大利亚国际发展署等多边、双边组织支持下,我国在很多地方探索了灌区用水户协会(WUA)参与社区和小流域水资源管理的组织模式,为微观层面的公众参与提供了参与渠道和途径。当然还有其他项目的成功经验可以借鉴,这些经验有助于克服自身的一些问题,更好地健全公众参与机制。

参考文献：

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