香港特区政党立法之缺陷及其完善

黎沛文

香港特区政党立法之缺陷及其完善

黎沛文*

1981年“港英政府”开始在香港引入民主选举制度、推行“地方行政改革”,政治生态的转变及政治参与的兴起加速了香港政党的形成,民主党、民建联、自由党等一大批政党在1991年立法局直选前后得到迅速催生。政党作为重要的政治媒介,从它产生之始就成了香港民主进程中不可或缺的参与者并对本地的政治持续发挥着强劲的影响力。①Louie Kin-sheun,The Party-Identification Factor in the 1991 Legislative Council Election,in Lau Siu-kai and Louie Kin-sheun eds.,Hong Kong Tried Democracy:the 1991 Election in Hong Kong,Hong Kong Institute of Asia-Pacific Studies,p.157.然而,由于香港特区沿袭了英国的法系传统且长久以来政党政治不甚发达,②Lau Siu-Kai,Basic Law and the New Political Order of Hong Kong,Centre for Hong Kong Studies,The Chinese University of Hong Kong,1988,pp.30～32;Jermain T.M. Lam,Party Politics in Hong Kong During the Political Transition,in Sing Ming eds.,Hong Kong Government and Politics,Oxford University Press,2003,pp.220～221.因此本地法律体系中的政党立法十分有限,难以有效地规范政党及其活动。些问题区分,香港政党可以分为建制派、泛民主派及中间派。达,所以。随着“双普选”的到来,香港特区的代议政制又将进入新的发展阶段,政党亦会获得更大政治活动空间,如何完善立法并有效地规范政党将愈发成为香港特区所必须应对的迫切性难题。

一、香港特区政党立法现状及其存在的缺陷

按照一般法学原理,政党立法可以分为政党保障立法和政党规制立法两大类,③[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典等编著:《宪法(上)——总论篇、统治机构篇》,周宗宪译,中国政法大学出版社2006年版,第214～216页。本文所讨论的政党立法倾向于后者。所谓政党规制立法是指国家制定的规制政党及其行为的法律法规的总称;其目的是防止政党的目的及其活动危害良好宪法秩序的存续,确保国家能够在政党的活动危害到公共秩序及威胁到国家安全时取缔政党。政党规制实质上是对公民结社自由权的一种限制,不过此种限制为国际社会所通行。根据《欧洲人权公约》第11条第2款的规定,“在民主社会中为了国家安全或者公共安全的利益,为了防止混乱或者犯罪,为了保护健康或者道德或者保护他人的权利与自由”,可以对公民结社自由权施加必要的限制。这种政党规制以“防卫性民主”为基本价值理念,由此而衍生出来的政党立法就是所谓的政党禁止规范,亦有学者将其称为“政党禁止制度”①李建良:《宪法的理论与实践(一)》,台北学林文化事业有限公司1999年版,第40～43页。。香港特区现有的政党规范架构是由《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)、《社团条例》、《公司条例》、《选举(舞弊及非法)条例》、《行政长官选举条例》、《公安条例》等法例的部分条款构筑起来的。从“政党注册”、“政党内部秩序”、“政党财务”、“政党竞选行为”、“政党违宪禁止”五大方面对香港特区政党规制法律体系进行考察和分析,不难发现香港特区的政党立法规范存在重要缺陷,主要表现为以下两点。

第一,政党在现行宪制框架下的宪法地位模糊不清。政党的宪法地位,是指政党在国家宪法秩序中的表现形态,主要反映在政党与宪法的关系上。民主国家进入“政党被纳入宪法时期”②根据德国学者特里·佩尔(Heinrich Triepel)的划分,国法对政党的态度可分为四个阶段:敌视(Bekampfung),忽视(Ignorierung),承认及法制化(Anerkennung and Legaliserung),纳入宪法(Verfassungsmabige Inkorporatior)。参见[日]丸山健:《政党法论》,吕汉钟译,台湾八十年代出版社1983年版,第18～19页。后,随着政党政治成为民主政治的常态,政党的政治地位开始在宪法上获得确认。这个时期,宪法与政党间的关系从比较宪法的角度来看,大致存在四种情形:第一种是于宪法中明文承认政党机制并保障其相当于宪法机关的地位;第二种是宪法中虽未明文承认政党机制及其功能,但可从普遍性宪法原则——主要是民主原则——的内涵导出;第三种情形则是透过一般性的法律规定承认政党的地位;第四种则是经由选举法及国会法等间接肯定政党的地位。③D.Th.Tsatsos/D.Schefold/H.-P.Schneider(Hrsg.),Parteienrecht im europ 81308A31 ischen Vergleich,S.774ff.转引自蔡宗珍:《宪法、国家与政党——从德国经验探讨政党法制化之理论与实践》,蔡宗珍:《宪法与国家》(一),台湾元照出版有限公司2004年版,第147～148页。在香港,政党为一般法律所承认并加以规范:首部对政党进行明确规定的法律是作为香港社团注册及社团管理规范依据的《社团条例》(1949年);④香港特区《社团条例》第2条将“政治性团体”解释为“政党或宣称是政党的组织”。回归后,《行政长官选举条例》(2001年)第31条第2款作为该条文第1款所作的禁止性规定的补充规定,对“政党”的概念作了清晰的界定。①根据该条规定,政党是指:(1)宣称是政党的政治性团体或组织(不论是在香港或其他地方运作者);(2)其主要功能或宗旨是为参加选举的候选人宣传或作准备的团体或组织,而候选人所参加的选举须是选出立法会的议员或任何区议会的议员的选举。然而,令人遗憾的是香港特区目前并未在“宪法(基本法)层面”上赋予政党与其政治地位相称的宪法地位。本地区的政党机制以及政党的任务和目的只能从《基本法》第27条所规定的“居民结社自由权”中间接地推导出来。②基本法的起草过程中,有修改意见认为应该在BL27中加入居民“组织和参加政党的自由”,但由于种种原因,建议最终没有被采纳。该等意见被记录在基本法咨询委员会的两份文件中:1988年10月基本法咨询委员会《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)征求意见稿咨询报告第五册——条文总报告》及1989年11月基本法咨询委员会《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)咨询报告第三册——条文总报告》。以上两份文件的主要内容可参见李浩然主编:《香港基本法起草过程概览》(上册),香港三联书店(香港)有限公司2012年版,第247、252页。换言之,政党在香港特区现行宪法秩序下只是作为一般性政治社团而存在,不具有特殊的宪法地位。不仅如此,香港特区现行的宪制安排似乎对政党表现出一种否定性的评价倾向,比较明显的例子是《行政长官选举条例》第31条第1款罕见地规定了在“地区元首”即行政长官的选举中胜出的候选人“须声明他不是政党的成员”。换言之,《行政长官选举条例》明确禁止行政长官选举当选人拥有任何政党背景。该规定在实际上排除了政党夺得最高执政权的可能性,是对政党权利的一种严重限缩。因此,政党在香港特区现行宪制框架下的宪法地位并未得到充分的承认和清晰的界定。

第二,现有的立法表现为整体性的不完善。从应然的角度来看,作为民主政治后发展地区的香港应该顺应立宪政治发展的潮流,通过制定较为完善的立法对本地区的政党进行有效的规范和管理。但是,现实状况却并非如此:香港特区现有的政党立法无论是立法体系抑或是立法内容均存在较大的缺陷。首先,现有立法的立法形式过于松散,不成体系。现有政党规范的基本架构是由《基本法》、《社团条例》、《公司条例》、《选举(舞弊及非法)条例》、《行政长官选举条例》、《公安条例》等法例的部分条款构筑起来的。这些条款之间并没有形成逻辑自洽的体系结构,而是松散地分布于十余部法律之中。③相关法条包括《中华人民共和国香港特区行政区基本法》第23条、《行政长官条例》第31条、《社团条例》第2条、第5条及第8条、《公司条例》第360条、《公安条例》第5条、《选举管理委员会(立法会选举资助)(申请及支付程序)规例》第2条、《选票上关于候选人的详情(立法会及区议会)规例》第8条及第12条、《选举委员会条例》第2条、《选举管理委员会(选举程序)(选举委员会)规例》第1条及第40条、《区议会条例》第60条、《立法会条例》第49条和第60条,等。其次,现有立法的内容不完整。目前,现有立法主要集中在政党的定义、政党的注册登记、政党的禁制、政党选举行为的限制等方面,而政党立法中极为重要的政党民主保障及政党财务监管则没有任何相关规范。总而言之,由于现有立法的架构松散、条文粗疏,导致了香港特区政党立法的整体性不完善。

二、立法缺陷对香港特区造成的消极影响

1.政治秩序的混乱

回归以来,特区政府在“2003年《基本法》第23条立法的流产”、“2005年政改方案的被否决”、“2012年反国民教育事件”等多起政治事件中频频陷入宪政危机,其主要原因都是政府在推行政策的过程中得不到来自政治上的“可靠与稳定的支持”①刘兆佳主编:《香港21世纪蓝图》,香港中文大学出版社2000年版,第13页。。出现这样的状况,除了因为民意基础过于薄弱的行政长官正当性不足,无法具备“宪制以外的政治权力和威望”②刘兆佳主编:《香港21世纪蓝图》,香港中文大学出版社2000年版,第13页。之外,由政党立法的不完善所造成的政党宪法地位不明确也是重要诱因之一。首先,宪法地位的不明确导致香港政党对特区政府普遍地表现出不同程度的不合作的立场倾向,加大了特区政府的施政难度。自香港引入代议政制以来,政党活跃于香港政坛并积极参与和影响政治权力的运行,在实际上已经取得了准“国家机关”的政治地位。而《基本法》却没有基于这样的政治现实明确赋予政党特殊的宪法地位,只是将政党作为一般的政治社团来加以对待。而且,在现行政制框架下的行政权对政党呈封闭状态,政党不能通过选举夺取最高行政权,政党的政治活动范围被人为地局限在议会范围之内。最终导致的结果是:香港所有政党都是“在野党”,都对特区政府表现出不同程度的不合作立场倾向。“在野党”的地位使得政党往往以“反对党”的身份自居,偏重于对政府的监督和制约;再加上为了吸引眼球、争取选民支持,部分议员往往会在咨询和辩论过程中积极地干预行政机关的施政,更有甚者(如某些激进党派议员)“逢中必反”、“为反对而反对”。此外,政党宪法地位不清晰使得政党立法亦得不到当局应有的重视,由“规范缺失”所引致的政党行为不受规制又进一步加剧了政治秩序混乱的程度。

2.政党规管的失衡

鉴于政党在民主政治中的特殊地位,现代“政党国家民主主义”要求国家对政党行为(尤其是违法行为)采取积极干预的态度。然而,香港由于政党立法的整体性滞后,特区政府目前并未实现对本地政党及其行为的有效规管,许多本来应受规制的事项均处于规范缺失的状态。下面略举两个比较明显的例子。首先,立法的不完善造成了政党注册登记的随意性。根据现行法例的规定,香港政党可以自行选择依据《社团条例》或《公司条例》注册为社团或公司。而事实上,许多政党更愿意选择依据《公司条例》注册成为公司,原因是这样做能够有效地规避《社团条例》的规管。那么,这就导致了一个严重的后果:政府无法依据《社团条例》对所有的政党进行统一的管理。由于作为私法人的公司与政党存在重大的差别,《公司条例》根本无法有效地全面规范这些“公司”,因此,这些“公司”的许多“实质性政党行为”都得不到应有的规制。其次,立法的不完善使政府无法对政党财务进行有效的监管。目前,香港特区并没有建立起一套行之有效的政党财务监管制度,政党的财务收支不但无须完全公开,①依据香港特区《公司条例》注册成立的政党则须遵守《公司条例》适用于注册公司的规则,包括年度申报、核数和关于举行会议及广泛性公开筹款活动的管制规例等;此外,注册为公司的政党在筹募经费时须遵从《税务条例》关于利得税的规定缴税。而且政党甚至可以不受限制地收受任何政治捐赠。香港特区近年频发的政治献金丑闻——如“黎智英政治献金事件”②2011年一份记载着香港壹传媒有限公司董事会主席黎智英私人捐款账目的Foxy文件被曝光,该文件记录了黎智英自2005年至2011年向多个泛民政党及宗教界、政界人士提供政治捐献的情况,总额达数千万港元。参见《泛民幕后金主—年捐半亿账目曝光》,载中国香港:《东周刊》2011年第425期;《黎智英何以对其政治献金讳莫如深?》,载中国香港:《文汇报》2011年10月28日。、“民主党派收受外国组织政治资助事件”③根据媒体的报道,实际上香港多个政党都曾接受以美国国家民主基金会(National Endowment For Democracy)为首的外国组织的资助。参见沈本秋:《试释2007年以来美国对香港事务的介入》,载《国际问题研究》2012年第1期;春秋:《美中央情报局资助香港民主派的动向》,http://www.globalview.cn/Read News.asp?NewsID=1951,下载日期:2013年2月22日。——都充分说明了政府监管在该领域的缺位。本来,政党财务监管的原意是防止政党被某些金主所操控,沦为私人谋取政治利益的工具。当前的监管机制缺失使得前述目的难以实现,本地区的安全及政治稳定保障亦难免遭受威胁。

三、完善香港特区政党立法的可行性

1.合乎现代政党国家民主主义的发展潮流

当政党还不被法律所承认,仅作为一种宪法之外的政治现象而存在的时候,政党政治的实际兴起已经使得现代立宪政治发生推移和变迁。这种立宪政治的推移每每因各国国情不同而呈现出不同的形态,其共同的趋向是由自由主义之代议制度渐渐转变成为“政党国家之民主主义”①李鸿禧:《宪法与政党关系之法理学底诠释——其形成与发展》,载李鸿禧:《宪法与人权》,台湾元照出版有限公司1999年版,第129页。。起初的政党国家之民主主义坚守传统的民主主义立场,主张价值中立的多元民主。它“不相信意识形态和价值间的可比较性,更否认人类社会会存在一终极的价值目标可作为衡量价值良莠的尺度,其实质是将人类的核心价值从法律和政治领域放逐出去”②叶海波:《政党立宪主义研究》,厦门大学出版社2009年版,第51页。。这种主张价值中立的多元民主的政党国家民主主义在德国纳粹党上台后受到了重大的挫折,人们在反思纳粹极权统治的惨痛教训的基础上提出了战斗民主制的价值理念。“战斗民主制”思想是针对反民主政党而提出的,标榜人性尊严与人的基本价值,强调宪法不应保障反对或破坏宪法所保障的民主自由宪政秩序者完整地享有宪法权利。它使原先的政党国家之民主主义得到了修正,在二战后的联邦德国《基本法》中首次被确立,③德国《基本法》第21条。并逐渐为各国宪法所接受。修正后的政党国家民主主义,一方面确认政党之宪法地位,保障政党自由;另一方面则否定有害于宪法基本价值之保障的政党及其行为。后者,以政党规制立法的形式表现出来,逐渐发展成为一整套政党规制制度。应该说,完善香港特区政党立法正是顺应了政党国家民主主义的发展潮流,合乎现代政党政治对规范政党的发展要求。

2.符合国家安全保障的需要

从划分国家结构形式的主要标准来看,“一国两制”下的我国国家结构仍属于单一制国家结构,香港只是一个享有高度自治权而直辖于中央人民政府之下的地方行政区域。因此,香港特区理所当然地负有保障国家安全的宪政责任。④有学者甚至认为“保障国家安全”不仅是香港特区《基本法》第23条为香港特区所确立的“特殊宪政责任”,也应该是香港特区政党立法的核心价值理念。参见叶海波:《香港特区政党的法律规范》,载《法学评论》2011年第6期。根据《基本法》第23条的规定,香港特区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特区进行政治活动,禁止香港特区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。这是《基本法》为捍卫国家安全而设定的防御性条款,既是对香港特区自行立法维护国家安全的一项授权,也是附加给香港特区的一项宪政责任。香港特区政府于2003年曾经试图履行这一宪政责任,期间拟定了《国家安全(立法条文)条例草案》并准备交付立法会表决通过,但立法最终在社会各界的强烈反对下宣告失败,被无限期搁置。此后,“第23条立法”作为一个异常敏感的议题很少在香港特区被人提及,相信政府在短期内重提立法的可能性亦非常之小。在这样的情况下,政党立法的完善就显得更为必要了。通过政党立法来规范政党及其行为,并限制其与境外势力的联系,将能够有效地缓解因《基本法》第23条立法的失败而对国家安全保障所造成的压力,在一定程度上填补国家安全保障立法的空白。

3.有利于本地区法律体系的完善

政党政治是现代民主政治的常态,而现代民主政治作为一种以规范化为取向的政治,它必然地要求在法律层面上对政党实行规范化的管理。通过立法来规范政党是现代民主国家的通行做法,并为国际社会所认可。①根据《欧洲人权公约》第11条第2款的规定,允许为了国家安全或者公共安全的利益、防止混乱或者犯罪以及保护健康或者道德或者保护他人的权利与自由而对公民结社自由权施加必需的限制。事实上,政党立法已经成了国家(地区)法律体系的重要构成部分,其完备程度直接影响着本国(地区)法律体系的完整性。②以德国、英国、新西兰、新加坡为例,虽然四国的政党立法模式各有不同,但政党立法都是本国法律体系的重要组成部分。See Chau Pak-kwan,The Regulatory Framework of Political Parties in Germany,the United Kingdom,New Zealand and Singapore, Legislative Council Secretariat of Legislative Council of the Hong Kong SAR,15 April 2004.然而,香港特区现有法律当中涉及政党规制的立法非常有限,正好与香港政党蓬勃发展、政治影响力不断增强的形势形成了强烈的反差。政党立法的“规范缺失”现状既阻碍了本地区成熟政党政治的形成,也对香港特区法律体系的完整性造成了消极影响。因此,政党立法的完善是香港特区进入民主发展新阶段后的现实需要,也是香港特区完善本地区法制建设的规范需要。香港特区政党立法的完善能够在填补该领域立法空白的同时有效地提升本地区法律体系的完备性。

四、完善香港特区政党立法的建议

1.香港特区政党立法的模式

各国的政党立法并无固定的模式,目前主要存在三种类型:以宪法及宪法性法律文件规范政党;制定专门的政党法规范政党;制定单行法规规范政党。至于香港特区应采行何种立法模式,需要以积极借鉴他国(地区)经验并充分考虑到本地区政制的特殊性为前提。笔者建议香港特区未来可以考虑在不制定专门政党法的情况下,以现有的立法为基础,对整个政党法律架构进行填补式的立法完善。①关于香港特区政党立法的立法模式问题,学界主要存在两种观点:(1)主张制定专门的政党法,参见叶海波:《香港特区政党的法律规范》,载《法学评论》2011年第6期;(2)主张通过完善现有立法来达到规范政党的目的,参见叶健民:《政党与政制改革》,载陆恭惠、香港思汇政策研究所编著:《创建民主:缔造一个优良的香港特区政府》,香港大学出版社2003年版,第47～54页;Richard Cullen,Regulating Political Parties in Hong Kong,Available at http://www.civic-exchange.org/eng/upload/files/200502_RegulatingPoliticalParties.pdf, last visit:3 January 2013.此种建议主要是基于以下两个方面的考虑而作出的。首先,香港特区现阶段不具有制定专门政党法的迫切性。香港特区目前存在一个由《基本法》、《社团条例》、《选举管理委员会(选举程序)(选举委员会)规例》等法例构筑起来的大的政党法律架构。尽管这个法律架构稍嫌粗糙,但是它的基本结构和做法是相对合理的,也是适合现今的特区政制的。此外,专门政党法的制定应该是以社会现实发展到了非制定不可为前提。政党在香港特区现行宪政体制下只能有限度地参与政治运作,其活动范围很大程度上只局限于立法机关。香港特区现阶段不大可能会产生一个政治权力大到不受约束的政党。因此,专门政党法的制定不具有很强的迫切性。②围绕是否制定专门政党法的问题,立法会议员曾在2005年2月的立法会政制事务委员会会议中进行过辩论。结果大多数议员都认为:现阶段如制定政党法可能会阻碍政党发展的空间。参见时任香港特区政制及内地事务局局长林瑞麟:《2006年12月6日在立法会的会议上就“促进政党政治发展”议案的致辞全文》,http://www.info.gov.hk/gia/general/ 200110/30/1030165.htm,下载日期:2012年12月28日。其次,香港特区在短期内未必有能力制定一部好的《政党法》。专门的政党法除了要针对政党的组成、运作、财政和竞选等各方面作一整套的规定外,更重要的是要对政党的定义、政党在宪法秩序中的位阶、政党的任务等作出较为明确的规定。但是,目前由于宪制安排的局限使得本地政党在现行宪政秩序下的地位具有模糊性,以上问题将很难在短期内得到较为清晰的界定。

2.香港特区政党立法的内容

上文已经讨论过,香港特区未来应该在不制定专门政党法的情况下,以现有的立法为基础,对整个政党法律架构进行填补式的立法完善。这种填补式的立法完善工作可以分两步进行。第一,从长远来说,香港特区需要对本地政党立法作全面的完善,使之成为一个完备的法律体系。参照德国于1967年通过(1994年修订)的《政党法》,可以将政党立法的内容大致分为五大部分:政党的宪法地位及职能;政党的内部组织及内部秩序;政党的竞选行为;政党的财务;政党的禁制。香港特区可以根据实际情况从这五大方面着手对本地政党立法进行全面的完善:首先,通过提请全国人大修改《基本法》,在具体条文中明确本地区的政党机制,对政党的任务和功能进行补充规定;其次,以现有的法律架构为基础建立起本地区的政党注册制度、政党财务监管制度、针对政党的公共财政资助制度,并设立专门的委员会监管政党内部组织及竞选行为,建立政党违宪禁止机制。第二,就当前而言,完善香港特区政党立法最为迫切的两项工作分别是对与政党注册及政党财务监管相关的立法进行完善。首先,完善与政党注册相关的立法。政党作为“宪法政治的重要担当者,可说是有公的一面”①[日]丸山健:《政党法论》,吕汉钟译,台湾八十年代出版社1983年版,第138页。,其参与和影响香港特区的立法和政府决策,对本地区的政治有很大的影响力。现行的登记制度既不利于政府对政党的统一管理,而且有违政党平等原则之嫌疑。未来,特区政府可以考虑在《选举管理委员会条例》中就统一的政党注册制度作出规定,并由选举管理委员会管理该制度。②Richard Cullen,Regulating Political Parties in Hong Kong,Available at http:// www.civic-exchange.org/eng/upload/files/200502_RegulatingPoliticalParties.pdf,last visit: 3 January 2013.在建立起统一的政党注册制度之前,权宜的办法是通过立法修改将本地所有不按照《社团条例》而注册成立的政党强制纳入《社团条例》下统一规管。其次,完善与政党的财务监管相关的立法。公开透明、接受公众的监督和专门机构的审计,是现代民主国家对政党财务的一项基本要求。③如德国《基本法》第21条、希腊《宪法》第29条、韩国《宪法》第8条、泰国《宪法》第38条、巴西《宪法》第152条均通过专门规定明确了国家对政党财务的监管原则。香港特区下一步应该有针对性地制定与政党财务监管相关的法例,建立起政治捐献及选举经费申报制度,使政党财务运作透明化,接受政府及大众监督,有效地抑制黑金政治及贪污舞弊的产生。政党财务监管立法应该涵盖以下基本内容:财务公开、政治献金申报以及选举开支限制。

3.香港特区政党立法的基本原则

政党立法的目的不是为了给政党的发展设置障碍,而是希望通过建立起完善的规范体系使政党本身和政党活动规范化、制度化,让政党在现行的政制框架下更加良好地发展并发挥其积极影响。具体到香港特区,政党立法应该在保障政党权利与规制政党行为之间尽量保持价值取向的平衡并须遵循以下基本立法原则:

第一,政党自由原则。政党自由是一种“免于受国家干预之自由”,内容包括政党组建自由及政党活动自由,可以从《基本法》第26条所保障的“公民结社自由”中导出。香港特区未来在完善政党立法时应当明确政党自由原则,防止因为立法的过分严苛而限制了政党的发展。

第二,政党平等原则。政党平等原则是指法律应严守中立,使不同政党都能够在法律上“有同等之竞争权利,同受法律之保障”①管欧:《宪法新论》(三十版),台湾五南图书出版股份有限公司1998年版,第105页。,可以从《基本法》第25条及第27条中导出。政党平等所指向的应该是实质平等,它在保障政党平等权的同时又承认政党间的“合理程度的合理差别”②林来梵:《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》,法律出版社2001年版,第115～118页。。

第三,权利救济的保障原则。香港特区法律现时为政党提供的权利救济途径主要有两种:行政救济——政党在注册申请遭拒绝或者被依法禁制而感到受屈时,负责人可以向行政长官会同行政会议提出上诉;③香港特别行政区《社团条例》第8条。司法救济——依据《欧洲人权公约》的有关规定向欧洲人权法院寻求司法救济。④根据《欧洲人权公约》第34条的规定,其签署成员本国(地区)的政党在认为自身权利受到侵害时有权根据该公约的规定,向欧洲人权法院寻求司法救济。截至2006年,欧洲人权法院受理并裁决了“United Communist Party of Turkey(App.19392/92)”、“Socialist Party and Others v.Turkey(App.21237/93)”、“Freedom and Democracy Party v.Turkey(App. 23885/94)”、“Refah Partisi(Prosperity Party)and Others v.Turkey(Apps 41340/98,41342/ 98 and 41344/98)”等有关政党解散的案件。参见[英]克莱尔·奥维、罗宾·怀特:《欧洲人权法——原则与判例》(第三版),何志鹏等译,北京大学出版社2006年版,第400～402页。香港特区在未来完善政党立法时应该考虑建立起专门针对政党的司法救济机制。此外,政党合法的私力救济形式——如通过媒体或以游行集会等形式进行澄清、辩护——应该得到立法的承认。

结 语

法律是确定地形成的政治,政治是正在形成的法律。⑤[德]卡尔·施米特:《政治的概念》,刘宗坤等译,上海人民出版社2003年版,第136页。成熟政党政治的一个重要标志就是政党立法的体系化,而完善的政党立法又是政党政治进一步发展的必要前提。当下,“完善政党立法”作为一种诉求被提出,一方面反映了香港特区政党政治正逐步走向成熟,另一方面也反映了香港特区目前的整体法律环境并没有很好地回应本地政党健康发展的规范需求。特区政府未来必须加大对本地政党立法的关注力度,尽早制定并落实本地区政党立法的完善方案,避免“政党规范的缺失”最终成为制约本地政党政治健康发展的一大因素。

*作者系清华大学法学院2011级博士研究生。