治安防控社会化的思考——以资阳市为例

周学东，陈泓君

（四川警察学院 四川泸州 646000）

治安防控社会化的思考
——以资阳市为例

周学东，陈泓君

（四川警察学院 四川泸州 646000）

社会化是公安机关有效驾驭社会治安局势的客观要求，是加强和创新社会治理体制的重要内容，是提高核心战斗力、追求警务效能最大化的必然选择。资阳市公安局在治安防控走社会化道路上也找到了一些切入点，成效明显，但也面临的一些问题。其启示是：实现治安防控社会化的关键是改革创新现有的体制机制，强化顶层思维，抓住治安防控社会化工作政府性和市场性两个特征，建立起“党政主导、公安主动、部门联动、社会参与”的治安防控新格局。

治安防控；社会化；资阳市

随着经济社会的快速发展，各类违法犯罪活动科技化、智能化、流动性等特征日益凸显，各类社会文化、宗教派别、民风民俗差异交织碰撞导致涉恐涉暴事件不断升级，各类利益诉求、矛盾纠纷致使维稳压力增大，治安形势的多样性、关联性、组织性、易变性不断加剧。在此背景下，仅靠公安机关一家“生产商”生产的“安全产品”是远远不够的，必须要有多个生产商共同参与、共同作业，才能生产出高质量的“名牌商品”。目前，治安防控走社会化的道路已成为一种共同认知、一条必经之路、一道必克之题。

一、治安防控社会化内涵解读

（一）治安防控社会化特性。

治安防控工作的核心是建立健全社会治安防控体系，是指公安机关根据系统论、信息论、控制论等理论，充分利用公安机关内部及社会的各种治安资源，综合运用预防、打击、管理、控制等多种手段，建立起一个完整的维护社会治安的体系，其目标是达到对影响社会治安的各种因素进行有效的预防和控制。社会治安防控体系建设的主体是公安机关。治安防控工作社会化是从治安防控的中心含义出发，依据“警力有限、民力无限”的原则，为适应新形势下社会治安要求和提高人民群众满意度而进行的一项创新性工作。其具有两个特征：一是政府性，即在政府机构的统一领导下，发动和依托社会非政府组织或个人，参与治安防控，与公安专业力量共同构成治安防控网。政府主导应该是治安防控工作的一个鲜明特征，只有由政府主导才能调动更广泛的资源，才能打破由公安机关“单打独斗”的局面，才能使治安防控工作防得了、控的住。二是市场性，从节约行政成本角度讲，政府在发挥主导作用时应该把“有形的手”变为“无形的手”，放开市场手脚，最大程度释放社会组织和个人在治安防控中的活力，最大程度实现治安防控“社会化”。从推行方式上讲，将基础信息采集、技防建设等工作推向市场，引入竞争，突破传统形式上内部开会、制定方案、划分任务的套路。从实践效果上讲，许多企业、单位、民间力量非常乐意投资参与社会治安防控建设，服务社会的同时其不仅增加了知名度也收获了经济利益。

（二）相关政策支撑。

2013年7月31日，国务院召开常务会议，研究了推进政府向社会力量购买公共服务。会议指出，创新方式，提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。要求放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。国务院办公厅于2013年9月26日公布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确，“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买公共服务制度。

（三）治安防控社会化的必要性。

1．时代的发展趋势牵引治安防控走社会化之路。现代文明较为发达的西方国家，社会管理的自治程度普遍较高，政府在其中更多的是起指导作用，治安防控作为政府社会管理的一项重要内容亦是如此。当前，我国人口大进大出、快进快出已是常态，由此带来的治安问题明显增多，治安防控的难度明显增大，紧靠公安专业力量进行管理力不从心。政府大包大揽，从节约行政成本角度讲，也没有必要，政府应该把“有形的手”变为“无形的手”，放开市场手脚，最大程度释放社会组织和个人在治安防控中的活力和作用，最大程度实现治安防控社会化。

2．巨大的警力缺口促使治安防控走社会化之路。众所周知，治安防控非常重要，但是在当前公安巨大的警力缺口面前，治安防控一时还难以从大量的非警务性活动中解脱出来。公安在多头应对的情况下，很多工作都只能浅尝辄止、疲于应付。加之，治安防控是一项渐进且隐性的工作，没有打击破案来得那么直接，立功受奖的机会更是少之又少。治安防控成了公安大多数基层单位没有精力做、也不愿意做的工作，因此时有时无、可有可无的尴尬局面。但是治安防控又是公安的一项重要职责，不抓不行，抓又没有足够精力和时间抓，怎么办？如何实现警力无增长改善？现实的抉择是在“警力有限，民力无穷”中找答案，走治安防控社会化之路。

3．群众的深层需要呼唤治安防控走社会化之路。根据美国心理学家马斯洛的需要层次论，安全需求属于人的第二大需求，人除了生存需求外，最大的需求就是安全感。没有安全感，人的其他需求将很难实现，幸福感、尊严感将无从谈起。而人的安全感主要来自于稳定的社会环境，身边不发案或者少发案，这才会让人真正有安全感。尽管案件发生后，公安机关有时候能够及时破案，但是对于人的安全感而言并不会成正相关，从某方面说还会成负相关，只要自身或周边发生了一起案件，他们就会觉得不安全。所以，对于提升群众安全感而言，最关键的是更加有效的防范，而不是更加严厉的打击。寻求防范效果最大化，走社会化之路是必然选择。

二、资阳市治安防控社会化实践探索

近年来资阳市公安局经过不断的探索实践初步形成了遍布街面、小区、单位、村社、卡口、虚拟社会、视频监控等各个部位的10张防控网络及涉及扁平化指挥、等级化巡逻、装备保障等7项配套机制的全方位社会治安防控体系。近3年来，全市盗窃、抢劫、抢夺、诈骗等可防性案件发案率实现了3连降，连续获得2届全国社会治安综合治理优秀市。在治安防控走社会化道路上也找到了一些切入点。

（一）资阳市治安防控社会化实践现状。

1．做强治安防控辅助队伍。经过反复实践琢磨、征求意见、论证研究，资阳市公安机关向市委、市政府争取政策和资金支持，实现由政府出资购买公共服务，建立种类齐全的治安防控辅助队伍。截至目前，由政府出资招聘的防控力量已经基本保障到位——全市共招聘辅警1656人，分布于特巡警支（大）队、派出所、交警支（大）队，主要协助民警开展应急处突、武装巡逻和埋伏抓捕现行工作；利用再就业资金，招聘了700余名下岗职工和零就业家庭中的40至50岁人员为综治信息员和流动人口管理员，协助社区民警收集各类信息；为学校配备2700余名专职保安，负责维护学校的正常工作秩序。在此基础上，雁江区分局按照“谁出资、谁受益”的原则，试验性地动员参保的1500余户商铺出资聘请“赔付制保安”，66名“赔付制保安”很快到位上岗。分局还推行商家店铺、行业场所及内保单位社会化的技防监控措施，由居民小区、商家店铺、行业场所及内保单位自愿出资安装监控技防设施，分局负责管理相关数据和检查使用情况，初步形成了城区商铺、行业场所、内保单位治安防控“公安+赔付制保安+技防”的新模式，且防范效果明显。

2．“四方合作”。资阳地处成渝经济圈中心位置，一直以来就是人口输出大市，每年都有大量青壮年外出务工经商，直接导致农村社会治安防控力量薄弱。2009年初，资阳市公安局雁江区分局立足实际，创新思路，在公安社会管理中引入市场化机制，提出了由公安机关搭台，村委和农户参与，保险公司为后盾的工程设想，推广建立了“警务室民警+村委+农户+保险”的防控模式，即“四方合作”农村平安建设工程。其工作模式为：每年每户村民自愿向村委会缴纳36元，其中16元由村委会向保险公司集体投保家庭财产盗抢险和火灾险，20元用于组织村民成立治安巡逻队，并在派出所和驻村民警指导下开展治安巡逻。一旦农户发生家庭财产被盗、抢或火灾事故，公安机关立即对案件进行侦破，同时向保险公司出具案件真实性证明，保险公司按照“赔偿在前，破案在后”的原则，及时进行理赔，最高理赔可达8000元。此经验在全市得到推广，仅2009年至2011年全市以村为单位组建巡逻队842支3155人，参保农户达17万余户，保险公司共计赔付48.69万元，农村治安防控能力得到明显提升。

3．技防入户。2012年初在全市开展社会管理创新大背景下，资阳市公安机关提出技防入户建设，构建以市政府组织，公安机关牵头，社会力量参与的技防体系，并在2013年6月成立了资阳市安全技术防范行业协会，主导我市技防工作。同年，雁江分局创新推出“11N”【即一个专门机构（警务工作站）、一个专业平台（技防公司监控平台）、广大小区住户】技防入户工作，其工作模式为：由公安机关技防办及时调研小区住户的安全需求和技防资源状况，按住户不同需求分类确定技防设施的技术标准和质量要求，在此基础上，精心选择操作简便、功能强大、投入较低的技防产品，由生产的科技企业在小区进行推广使用，并在小区警务工作站建立监控分平台，一旦住户家中有人非法侵入，将立即向警务工作站和住户手机报警，警务工作站人员第一时间赶赴现场处置，并同时向社区民警和派出所报告。通过推进此项工作，着力将传统的静态平面防控提升为“点线面”结合的动态立体防控体系。目前，雁江城区企事业单位技防安装率达到了90%以上，主城区商家店铺红外线报警器安装率达到了87%，已在11个乡镇安装视频监控49个。雁江区80%的小区已经实现了“零发案”。这一工作经验仍待在全市推广，如果全面推开届时将形成“24小时不眨眼，全天候动态监控”的无缝衔接、全面覆盖、有警即动的技防网络。

4．“1+X+5”社区警务工作机制。 “1”即社区警务室。“X”即在警务室所辖的小区、单位内根据实际情况设立多个警务工作站。“5”即五项制度，包括可防性刑事案件隐患整改责任查究制度、隐患整改通知书制度、责任处罚追究制度、责任查究建议书制度、社会治安综合治理“一票否决”建议书制度。主要工作模式为：以社区警务室为主体，按封闭式小区“一区一站”、开放式小区“千人一站”、学校“一校一站”、治安保卫重点单位“一点一站”的标准下设多个警务工作站，由社区民警选择情况熟悉、责任心强、具有一定协调能力的保安、门卫、物管、楼长等治安积极分子做警务工作站人员，利用其人熟地熟的优势做好收集社情民意、调解矛盾纠纷、管理实有人口、出租房屋，排查安全隐患等基础工作，每周组织警务工作站人员召开治安分析会，互通辖区维稳、信访、治安、安全形势，结合“五项制度”对发生的案件进行回访，对排查出的治安问题、安全隐患向单位、小区下发隐患整改通知书，形成优势互补，减少社区防控的盲点。

（二）资阳市治安防控社会化面临的问题。

尽管治安防控社会化已经开始起步，并在国内有不少成功经验，显示出此项工作蕴藏着巨大的潜力和市场，但是还是有很多现实因素制约着这一工作的进一步发展。

1．政府发动、组织不够。主要表现在三个方面：一是认识不够。治安防控社会化的主体强调的是党委、政府、社团、群众性自治组织、企事业单位、居民群众等各种力量共同参与。而相当一部分综治组织及领导干部还未充分认识到治安防控社会化的积极作用和巨大优势，对着这项工作重视不够、投入不多、力度不大，治安防控工作仍是公安一家唱独角戏；二是社会化政策不明。“以商机引领市场、以市场运营防控”的观念没有树立，直接导致实际工作中政府没有明确的公共安全服务社会化政策，没有综合运用多种政策工具推动社会组织参与提供公共服务，为社会组织创造良好的平台和宽松的外部环境，没有形成富有活力的社会化竞争市场，导致许多想要参与社会治安防控的社会组织不知从何入手。三是长效机制无“长效”。由于缺乏相应的监管考核加之各项平安活动增多，很多长效机制的热度只有“三分钟”，参加过市综治办组织的夜间治安巡逻的同志甚至称搞此类活动既没有任务目标又无监督，大多都是来走走过场了事；四是后续保障跟不上。公共安全、治安防控是在新形势下被定义为一种商品，政府在推进上由于经济条件及其他多方面因素的限制还无法完成向市场化转变导致在面对大量的社会服务、治安管控工作时物资保障的投入往往虎头蛇尾，在教育培训、发动宣传上也是后继乏力。

2．公安主导、牵引不够。一是“等靠要”的思想还很严重。政府购买公共安全服务视域下的防控工作社会化改革，很多部门持观望态度，等政府发文、靠政府铺路、要政府先行，没有积极主动争取、大力推动，使工作陷入了“衣来伸手饭来张口”的局面。公安机关作为政府的一个组成部门，在推动防控社会化工作中应当认真梳理哪些属于非执法、非涉密岗位、纯粹的服务保障性等工作可以交由社会组织和社会力量来承担，而后拿出可行性的方案或报告，项目式地提交党委政府进行研究，努力将公安工作上升为党政工程，争取党委政府进行政策引导和扶持。二是是关系不清、重点不明。治安防控社会化所涉及的领域之间是有机联系的，如社区管理、村民自治等组织的关系；其次是各类产业组织及社区管理组织与公安、司法行政等综治委成员单位及其派出机构的关系；再次是社区治安管理与物业安全管理的关系等等。各方面相互配合协调是保障工作质量的基本条件。但是在实际工作中公安机关没有明确职责关系，大包大揽，在社会化工作中事事参与、事事管，加之警力有限造成了重点不明的情况。另一方面，在社区人口管理、巡逻防控等方面由于社区民警专职化还未全面落实，公安机关对社会力量的使用和指导上缺乏精力，没有找到合适的落脚点。三是宣传发动不力。治安防控社会化得参与对象具有普遍性，需要社会各界及广大群众对治安防控工作有统一的认识和理解。因此必须充分利用大众化的宣传教育手段，从各层次、多角度、全方位地宣传治安防控社会化，让广大群众认同并树立“社会治安、人人有责”的理念。但是实际工作中，公安机关一方面忙于侦查破案、安保守卫、反恐防暴等专业性工作，警力捉襟见肘；另一方面宣传方式落后，甚至让一些不懂宣传的民警上街充数，走走形式，结果导致民警不愿开口，群众不愿咨询。

3．社会参与、协作不够。一是治安防控社会力量队伍素质参差不齐，很多工作“不能干”。就社区管理组织4050人员、农村自建巡逻队的队伍整体素质而言，普遍存在合格人才缺乏、临时从业观念严重、人员流动性大等问题。个别保安服务，财产保险、特业管理企业队伍不纯，违法违纪问题时有发生。合格人才缺乏与治安防控社会化的发展要求之间的矛盾正日趋深化；二是法律法规建设滞后，很多工作“不敢干”。治安巡逻队上街执行任务时是持镇综治办发的上岗证，很多人不承认，由于不是正式执法人员，队员自己底气不足，碰上不理解的只能让步，让多了又失去积极性，有时只要民警稍离远一点就不敢对生人进行盘问，更不敢对他人进行人身限制，很容易丧失战机。三是工作经费难以保障，很多工作“不相干”。以“四方合作“为例，有的乡镇居民对群防群治的重要性认识不足，认为自己家没有发生被盗案件，不愿意出钱，大多数愿出钱者也只是出资保险费用对组织自治巡逻队的费用上认为不必要；其次在城市小区公共安全服务上政府与物业公司还没有走上合理的市场化道路，导致在公共服务没有令小区居民满意的前提下，很多业主不愿交物业费，物业公司只能降价收费，聘请的物业保安月收入不足1000元，这部分从业者大多数都是身体有伤或岁数在50至60岁，行动能力都成问题更无从谈开展治安巡逻防控工作，结果自然是小区的治安防范效果混乱。

三、治安防控社会化的思考

德国哲学家、社会学家哈贝马斯曾说 “具有政治功能的公共领域不仅需要法制国家机制的保障，它也依赖于文化传统和社会模式的合拍，依赖于民众的政治文化”，治安防控社会化是一个庞大而系统的工程。笔者认为，实现治安防控社会化的关键是改革创新现有的体制机制，强化顶层思维，抓住治安防控社会化工作政府性和市场性两个特征，建立起“党政主导、公安主动、部门联动、社会参与”的治安防控新格局。

（一）“机构+机制”双轮驱动，切实破解联动难题。

治安防控社会化程度不高、联动不足，从某方面讲是顶层统揽不够、长远机制体制不完备造成的，公安在由下而上“逆推”效果不明显、参与社会防控内部力量整合不充分的情况下，陷入“孤军作战”和“手长衣袖短”的尴尬局面。要实现真正意义上的治安防控社会化，改革就必须从内部着手、“由上而下”。首先就要解决统揽的问题，必须建立一个专门机构，可以是综治办，也可以就治安防控成立“平建办”，把平安建设上升到党政层面，在更高站位上统筹协调相关部门，形成工作合力，走出公安“独木撑大船”的局面。另一方面从机制入手。如建立完善市级部门治安防控联动机制，定任务、定措施、定考核，让坐在办公桌、麻将桌、酒桌、茶桌上的机关力量真正参与到治安防控中去。

（二）“专业+自治”双向牵引，切实形成联防局面。

治安防控是一个宽泛的概念，包含了社会工作的各个方面。但是现实情况中，无论是人民群众还是除公安外的其他部门大都认为治安防控就是警察的事。在讲群众路线、为人民服务的背景下，公安机关相当大的一部分警力长期消耗在许多非警务活动中，民警没时间、无精力干社区走访、组织巡逻、侦破辖区案件等基础工作。因此要加快转变警务模式转化、实行专业化建设，实现公安基础派出所管得住自己的辖区、破得了辖区内的案件，以打促防树立良好的公安形象，赢得老百姓信任，让老百姓愿意听警察的、帮警察干。另一方面对于公共区域的治安防控，让物业、保险、技防等多方社会力量参与，以治安状况进行考核，实行“菜单式”管理。把更多的权利和空间交给社会、交给市场，把发言权和决定权交给群众，使广大群众拥有更多的选择空间，有权利自主选择适合自己的“平安服务”。同时，也要积极鼓励社会自建适度规模的公益性、义务性治安防控组织，开展“我为别人守一夜，别人为我巡一月”活动，因地制宜开展治安防控工作，推进社会“自建、自治、自防”。

（三）“科技+规范”双轨融合，切实提升社会化品质。

引用科技产品进入治安防控社会化市场竞争不但大大提高了防控能力还使防控市场化更具活力。同时加强法律法规建设是治安防控社会化进行规范化、制度化运作的条件和环境，是理顺各方面关系的基础，是治安防范服务市场健康有序的保证。因此当前一方面要抓紧群众参与治安防控相关法律法规建设，让这些“尴尬的执法者”能够大胆采取措施。加快制定商会法、行业协会法和针对物业管理、保安服务、财产保险、公共停车场管理、农村房屋租赁管理等方面具有权威性的法律规范，明确治安防控社会化组织的成立条件、业务范围和与政府间的关系，对治安防控社会化收费的定价程序、收费合同、收费项目和收费办法作出规定，以形成良性竞争，是当事人双方受益。另一方面积极创新防控手段，大力推广11N技防经验，将门禁系统、红外对射报警系统等推向千家万户，将高清视频监控、电子眼抓拍等技术应用在大街小巷，让违法犯罪分子街不敢上、门不敢入。

（四）“宣传+帮教”双管齐下，切实筑牢源头防控。

实践证明，宣传帮教是推进治安防控社会化的最佳捷径，也是成本最低、效果最好、可持续的一种选择。全社会的防范意识增强了，影响社会治安的诱发因素才会减少，才能在源头上预防各种治安问题的发生，是一劳永逸、一举多得的办法。要把安全宣传和教育纳入社会各个组织细胞的日常管理中，特别是要充分发挥好小区、车站、旅店、网吧、工厂、单位、企业、学校等人流量大、人口集中部位的阵地优势，大力加强安防知识宣传，并将其固化为机制，形成常态。要积极借助网络、电台、电视、手机等传统和新型媒体的作用，不断扩大安防知识宣传覆盖面。要把学生作为宣传教育的重要对象，从幼儿园开始引导其遵纪守法，增强自我防范能力。要加大社会边缘群体和特殊困难群体的关注力度，有针对性开展扶贫帮困，使其感受到党委政府和社会的温暖，防止其走上违法犯罪之路。要创新违法青少年和在押人员的管教方式，加强人性关怀和思想改造，引导其重拾生活信心，树立正确的人生观、世界观、价值观，预防其二次犯罪。

（责任编辑：李宗侯）

Thinking of the Socialization in Prevention and Control of Public Security

ZHOU Xue-dong,CHEN Hong-jun

The socialization is the objective requirement according to which the public security organs can effectively harness the social security situation,an important content in strengthening the system of social management and innovation,the inevitable choice to improve the core combat effectiveness and seeking the maximum policing efficiency.Ziyang Public Security Bureau found some breakthrough points and achieved effectively,but there are still some problems.The experiences are:to realize that the socialization of public security prevention and control is the key to reform the existing system and mechanism,to strengthen the top layer thinking,to hold up governmental and marketable characteristics,to set up a new public security prevention and control pattern with “party and government as leading,public security bureau as core, departments as linkage and social participation.

Public Security Prevention and Control;Socialization;Ziyang

D035.34

A

1674-5612（2014）05-0013-06

2014-07-26

周学东，（1968-），男，四川眉山人，四川警察学院警察管理系副主任、副教授，研究方向：治安学；陈泓君，（1986-），男，四川眉山人，资阳市公安局指挥中心。