论水污染防治行政合作理念及其模式构建

陈明义 吴晓凡

（福州大学法学院 福建 福州 350003）

水是国民经济发展的命脉，尽管我国在水污染防治方面投入了大量的人力、物力、财力等，然而我国近年来水污染的状况依旧不容乐观，水污染状况使我国本就缺乏的水资源形势更加的严峻。层出不穷的事故令生态环境利益遭受损害的同时，也对公众的生命财产造成极大损害，法律在面对公众的期许和信任时遭遇了危机，其正当性无疑正受到了削弱。基于此，本文在阐述权威型水污染治理模式的实践困境的基础上，提出水污染治理的新型治理理念，即行政合作理念，并提出其模式的构建。

一、传统水污染防治模式：威权管制模式的困境

我国的政治体制和权力格局在总体性安排上保持着一种权威治理体制[1]，以国家权力为中心的“权威型”治理模式贯穿于社会生活的的各个方面，处于“权威型”治理模式下的水污染治理也不例外[2]。然而这种权威式的水污染治理模式在实践中遭遇了多种困境。

1.政府的治水困局

随着经济社会的不断发展，我国水环境状况也在不断的恶化，水资源稀缺、水污染加剧已成为我国经济社会发展的重要制约因素。水污染治理效果不佳的事实令人堪忧，有人称“十年治淮，回到原点，600亿打水漂”，淮河治理投入人力、财力巨大，收效甚微，使人们不得不怀疑政府的治污能力。近年来水污染事件爆发的频率直线上升，水污染事件频发的背后是人们对政府治水能力以及决心的质疑[3]。事实上政府作为理性经济人角色，也意识到水对于国民经济发展的重要性，《中国统计年鉴》显示：2000年到2008年，环境污染治理投资总额从1010.3亿元上升到4490.3亿元，从一侧面也显示了政府治理污染的决心。但为何“年年治污，年年立法，污染的情况仍为得到有效遏制？”可以说，中国走的是一条昂贵的治污路线。政府主导的水污染治理模式下，水污染突发性事件正在逐年攀升，治理费用也在不断上升。单一的管理运作成本高昂，使得行政资源浪费严重，影响行政效率的发挥，使法治理念中的效率价值追求遭遇挑战。权威型的水污染治理模式正逐渐失灵，水污染治理急需探寻新的出路。

2.水污染防治的“不出事逻辑”和运动式的水行政管理

长期以来我国经济发展中注重经济责任，轻视环境责任，重政府经济责任的法律制度和问责制度，轻政府环境责任的法律制度和问责制度，中央政府将地方政府负责人履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官员奖惩、提拔的主要甚至唯一标准，在政府经济责任与政府环境责任发生冲突或矛盾时，不惜淡化甚至牺牲政府环境责任以保障和落实政府经济责任[4]。这必然导致地方政府对经济的追求，而对环境保护的消极冷落，不出事的环境治理逻辑便应运而生。不出事逻辑下的环境治理模式所产生的弊端众多，例如在水污染防治规划布局时忽视企业污染所带来的环境风险，导致“规划常常失灵”。不出事逻辑下的水污染治理模式演变的另一制度弊端便是运动式的水行政执法，当“经济发展”和“环境保护”发生冲突时，政府为追求经济利益便可能罔顾公众的环境利益，为回应公众的环境利益诉求，本身应为常态的水行政执法便演变出了运动式的行政执法活动，运动式的水行政执法表面上是对公众环境诉求的回应，实质上是对环境污染治理的消极冷落。

3.利益的合谋

如果说“不出事的逻辑”是政府对待环境治理的消极冷落，那么“利益合谋”便是政府对待环境治理积极寻租。政府和企业私人部门之间的利益合谋行为在当下的水污染治理模式中并不罕见。以紫金矿业的水污染事件为例，公开资料显示，一批退休官员与紫金矿业存在说不清的瓜葛。已有报道指出紫金矿业污染事件中，企业对待公众的质疑讨伐声时表现的“傲慢”其自信来源于对官场资源的赎买，缺乏公众的监督和参与使此类利益的合谋缺少有效的制约[5]。

二、水污染防治行政合作的内涵及其价值

20世纪80、90年代，在水污染防治、流域管理、环境规划等方面，西方国家已在传统的市场经济、政府管制等手段之外发展出了更多元化的环境治理手段，即合作型的环境治理。合作型的环境治理意在强调市场、政府、社会的合作治理，在传统的政府行政调整机制、市场经济调整机制的基础上融入社会的调整机制，三者的有机协调，达成水污染治理的最优帕累托。

1.行政合作的内涵厘定

合作，从字面上解释，就是“互相配合做某事或共同完成某项任务”。从政治学的角度来看，合作是人类社会生活中主体之间共同行动的高级理性活动，区别于互助行为和协作行为。从行政法学的角度而言，我国有学者认为：“行政合作是行政机关与公民、法人或其他组织之间共同行动的实践理性活动，是对传统公私法划分理论和管制行政法的超越，是一种新的行政法理念和模式。”[6]与行政合作相近的的表述有“公私合作”，“公私协力”，“公私伙伴关系”等[7]。但后三者表述，侧重的是国家与市场之间的合作，公部门与私部门之间共同处理事情。本文所指涉之行政合作，不仅包括行政机关和行政相对人的合作，同样也包括行政机关同非政府组织等第三部门的合作[8]。行政合作是行政机关与行政管理相对人、其他组织之间共同的实践理性活动，是传统管制行政向服务行政转化的新理念。水污染防治的行政合作是行政合作在水污染防治行政领域的具体实践。水污染的行政合作不仅是一种理念，而且也应当是一种模式。

2.水污染防治行政合作的价值

一是体现水行政的正义追求。水污染治理的行政合作模式强调社会公众、社会第三部门一种全程的参与，涉及立法、执法、司法、监督等多个环节。是从“预案参与”到“过程参与”，“末端参与”到“行为参与”的全方位的合作治理。这种合作治理模式最大程度的体现程序正义的要求，进而最大程度保障实质的正义[9]。二是提高水行政效率。我国传统的威权管制模式的水污染治理表现为“多龙治水”，在监管效能上，则表现为各部门沟通不畅，效能低下。这种制度的低效率已为我国水污染治理的高昂成本所暴露。而合作的治理模式，调动社会公众、社会第三部门的资金、技术、人力、所掌握的信息为治理所用，减少政府与社会的对抗摩擦，降低制度运行成本，进而提高了水行政的执行效率。

三、水污染防治行政合作的模式构建

水污染的行政合作不仅是一种理念，而且也应当是一种模式。这种模式是对传统水污染权威型治理模式的反思与超越。本文对水污染防治合作模式中核心要素界定如下：

1.合作的合法性问题

现代行政推崇“法无明文规定即禁止”理念，“无法律即无行政”成为普遍信条。行政合作治理模式必然会对我国公法的传统调整对象、规则体系、调整机制等产生冲击，此种社会治理的模式，要求我国公法领域的法律体系予以回应，在宪法、相关法律上应赋予行政机关行政合作的权力；调整机制上在传统的政府“命令、控制机制”、“市场机制”上融入“社会公众第三部门的调整机制”。因此，进一步的法律制度上的设计仍为必要。

2.多维度的合作关系

当代的水污染问题异常复杂，其属于典型的跨区域、跨部门的公共问题。仅靠政府单方面治理难以有效地解决水污染问题。需要在传统水污染政府管制模式的基础上发展多元的共同参与治理模式，建立多维度的合作关系。政府是治理核心主体之一，但不应是唯一的治理主体，建立多维度的合作关系，这包括政府与公众、政府与企业、政府与非政府组织、政府与媒体、企业与公众以及各个主体之间的多方关系等。但是应当值得注意的是在当下，我国水污染治理的行政合作机制尚待建立，而在建立过程中，政府无疑仍然应当扮演着主要角色。尤其在“政府+市场+社会”的治理模式中政府应当居于主要角色，其应当引导、监督社会组织的行为，且在与社会组织的合作中居于主导地位，而非是一种自由平等的合作。

3.合作的事项

合作的范围，也即合作的限度问题，应当清楚的是合作并不适用于所有领域。行政事项本身不允许纳入合作的范畴就不应适用合作治理，例如涉及人身限制与剥夺的事项。对于当下中国的水污染防治哪些可以进行行政合作，其范围事项界定大致可从以下几个方面进行：（1）政府与非政府组织的合作事项，例如：代替政府进行环境影响评价、利用非营利组织技术和专业知识上优势共同进行课题研究、水质检测等。（2）政府与企业的合作事项，例如，环境保护宣传上合作、企业清洁生产上合作、环境许可程序上合作等。（3）政府与社会公众的合作事项，例如：水源生态环境保护、环境保护宣传上合作、对企业生产排污监督以及水环境质量监督等。

4.合作中政府责任的重构

与主体多元化相对应，社会治理的责任也走向分散化，国家与社会、公共部门和私人部门之间的责任界限日益模糊。英国学者格里·斯托克指出，治理的重要特征在于责任的转移，“它表现为公私部门间的界限趋于模糊”，因此，潜在的困难是组织逃避责任或在出现问题时候寻找替罪羊[10]。在合作治理模式的责任承担中，因此格外应当注意“政府负责”这一要义，当然这里的政府负责并非单纯指代法律的政府承担责任。这里的“负责”是指政府主导、统筹、组织。行政合作不在于政府减免其应负之责任，而在于政府之角色功能、权责与义务重新调整[11]。此时水污染治理的责任不再全部由国家来承担，其由原来的公共任务完成者，转变为制度供给者、合作的引导者、合作的监督者、合作治理效果的担保者等。

5.合作的纠纷解决机制的建立

合作的思维是改变过去国家、社会二元对抗的局面，消解国家、社会二元对抗的内在张力。在传统水污染防治的国家管制模式下，更多地运用环境行政处罚、环境行政许可、环境环境标准的控制。而合作治理的模式，则更多地运用柔性行政的手段，如环境行政契约、环境行政指导、环境行政建议或咨询等。那么传统的纠纷解决机制必然有所不适，仅依靠行政诉讼、行政复议的事后解决方法无法回应合作治理中出现的各种问题，同样与快速回应公众需求不相符合。合作治理过程中纠纷解决可以尝试多种不同的方式，争议的解决可以通过各种柔性的解决手段，例如协商、调解、听证会、仲裁、复议的方式解决。这是因为合作治理的过程中，各方建立的是信任、利益相关的伙伴关系，应当通过减少对抗性的解决手段的运用，而更多采用柔性治理手段[12]。当然诉讼作为最后的纠纷解决方式，同样必不可少，但传统的诉讼制度在应对合作治理的模式时同样应相应的做出调整变化。如行政契约争议无行政法法律规则适用时可以适用民事法律规则，赋予行政部门的原告地位，确立行政诉讼调解制度，建立适合行政契约特性的举证责任制度等[13]。

［1］曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制［J］.社会科学研究，2011（1）.

［2］周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑［J］.开放时代，2011（10）.

［3］环保部发布2012环境公报［EB］.全国水质不容乐观，http://finance.sina.com.cn/china/bwdt.

［4］蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全［J］.河北法学，2008（3）.

［5］叶檀.紫金矿业的傲慢［EB］.ttp://www.ftchinese.com/story/0010 33644?page=1.

［6］张康之.论合作［J］.南京大学学报：哲学.人文科学.社会科学，2007（5）：114-125.

［7］贺乐民.高全：论行政法的合作理念［J］.法律科学(西北政法大学学报)，2008（4）.

［8］公私协力契约与行政合作法，程明修［J］.兴大法学，2010（6），又见程明修，行政行为形式选择自由——以公私协力行为为例［J］.月旦法学，2005（120）.

［9］李玄.从管制到治理———环境行政的法治转向［J］.社会科学战线，2012（8）.

［10］［英］格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点［J］.国际社会科学杂志（中文版），1999（2）.

［11］江必新，邵长茂.社会治理新模式与行政法的第三形态［J］.法学研究，2010（6）.

［12］操小娟.合作治理的法律困境和出路［J］.武汉大学学报(哲学社会科学版)，2008（2）.

［13］陈军.能动与重构：公私合作背景下行政诉讼制度路径抉择［J］.行政与法，2013（3）.