建立水电开发库区社区共同治理发展机制研究

张 佐，陈建成

建立水电开发库区社区共同治理发展机制研究

张 佐，陈建成①

水利水电开发库区和移民安置区如何破解 “资源诅咒”现象，是必须重视和解决好的一个重大课题。从水利水电开发库区和移民安置社区共同治理发展机制的内涵看，两者有达成共识的可能。如果能建立库区社区共同治理的发展机制，搭建一个水电开发投资者、工程建设区的移民、原住村民、地方政府等各方利益相关者的平台，通过协商和谈判，即可达成契约，实现水电开发库区与移民安置社区共建共享。

水电开发；库区移民；社区治理；体制机制

一、水电开发库区社区共同治理发展机制的内涵

在国家强有力的宏观政策调控下，目前西电东送、西煤东送、西油东进，有力地缓解了全国资源分布不均、资源供求失衡等问题。但不能忽视的是，西部资源富集地区非但没有将资源优势转化成为经济优势，反而出现 “资源诅咒”现象，当前水电开发区就是一个典型的例子。随着云南金沙江、澜沧江水电资源开发，世世代代生存在三江并流地区的各族人民，如何打破 “资源诅咒”，是一个亟待解决的重大课题。

社会资源的配置是中国社会变迁和社会转型、社会建设和社会发展的 “主线”，①郑杭生：《学界回眸：新中国60年的社会发展与建设 〈导论〉》，载 《郑杭生社会学学术历程之四·中国特色社会学理论的深化》上卷，北京：中国人民大学出版社，2010年，第105页。当然也是新型社区治理和创新社会管理的核心问题。水电站库区社区共同治理发展机制是一种刚性的协同治理机制，是搭建一个水电开发投资者、工程建设区的移民、村民、各级政府、企业、个体经营者，管辖工程建设区和接受移民安置区的省、州 （市）、县 （区）政府，为接受库区移民提供土地资源的社区及社区村民等不同利益群体之间进行对话、沟通、协调利益、解决矛盾和问题的平台。②康云海，保宏斌：《创建漫湾水电站库区社区共同发展机制做好后续扶持的方案研究》，载 《澜沧江中下游水电开发对地方经济社会发展的影响》子课题 《水电开发对社区发展影响的案例调研报告》，云南省社会科学院经济研究所，内部资料，2010年8月～2011年10月，第12页。

国家 《“十二五”规划纲要》明确提出，在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电，重点推进西南地区大型水电站建设。③张 平：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要辅导读本》，北京：人民出版社，2011年，第38页。据不完全统计，云南省库区和移民安置区已涉及全省16个州市的126个县 （市、区）、752个乡（镇）3 798个村委会和14 453个村民小组。④韩 梅：《关于创新水库移民社会管理的思考》，载中国水电工程顾问集团公司 《2012年水电移民政策技术管理论坛论文集》，北京：中国水利水电出版社，2013年，第447页。目前云南已建、在建、筹建及规划的大中型水电站共2 500多座，预计到2020年云南将开工建设100多座重点骨干水源工程，并将在 “三江一水系”（澜沧江、金沙江、怒江和红河水系）规划新建26座大巨型水电站，⑤夜礼斌：《肯定成绩认清形势再创辉煌——在全省移民工作座谈会上的讲话摘要》，《云南移民》2013年第4期。但水电站建成后，库区居民如何共享水电开发成果也就成为政策盲区，因此客观需要探索库区移民安置区社区共建机制，而解决问题的基本宗旨是形成社区服务和社区治理的 “复合型”机制，找到一条既能促进水电开发持续发展，又能促进水电站库区社区持续发展的路子。

二、建立水电开发库区社区共同治理发展机制的对策措施

（一）探索建立库区社区利益平衡协调机制

相对处于弱势的移民群体可以利用的政治、经济和社会资源往往弱化，这就容易形成社会发展进程中的 “马太效应”。因此需要探索建立利益平衡协调机制。

一是探索建立库区社会 “大党委”。在实施“政府主导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的水电项目移民安置管理体制的基础上，在水电开发所涉及的移民安置范围内，以乡（镇）为基本单元，探索建立库区社区 “大党委”，“大党委”吸纳辖区内相关单位党组织负责人，尤其是库区电站业主党组织负责人兼任社区党委委员 ，党委书记由库区社区内乡 （镇）党委书记兼任，统筹社区党建规划，建立党建联席会议、社区工作指导咨询委员会等，健全社区居民代表会议、社会议事协商会议等制度，做到党建共商、服务共做、难题共解、文明共创。

二是探索成立库区社区共同治理委员会，委员会成员由涉及所有的利益主体经民主推选方式产生，由水电开发涉及移民安置的村民委员会负责人及当地有影响的科技带头人组成。

三是探索建立利益相关者协商制度，改实物损失补偿为实物、经济、社会的全面损失补偿，实行等价加适度溢价的赔偿原则。建立移民在实物指标调查确认、规划设计、实施过程中的意愿表达机制；政府、移民部门、社区、业主的快速反应机制；利益相关者全过程参与和协商的参与协商机制；受益者与受损者、迁出区与迁人区不同群体利益均衡和共享机制；最低收人、养老保障、医疗保障、住房保障、就业、社会救助、社会优抚等保障机制；政府、业主、社区、社会、个人的责任机制；房屋、土地、树木等各类财产和停工停产损失财产评估和最终赔偿价格独立机构仲裁机制。

四是要进一步理清政府和市场的关系。移民问题不单纯是工程技术经济问题，也是人类发展过程中的社会和文化问题，涉及移民的社会影响、社会调整、社会适应和社会融合问题，需要实现中央政府、地方政府 （库区、坝区、安置区）、水电开发企业、移民、安置区居民多赢，发展 “可持续水利水电＋移民可持续生计＋地区可持续社会经济”。政府行政理念，强调履行社会管理与公共服务的职能。①王宏伟：《完善重大决策社会稳定风险评估机制的五大转变》，《云南社会科学》2013年第2期。

（二）探索建立水电开发库区社区发展基金

考虑到水电站运行周期长，由于对未来的效益和风险预测等存在不确定性因素，需要设立一个既能促进社区发展，又能促进库区维护的发展基金。

一是设立水电开发库区社区发展基金的资金来源；二是社区发展与库区维护发展基金的投资经营，可以成立由水电开发企业代表、地方政府代表、移民代表以及相关投资、金融专家共同组成的专门理事会，具体承担对发展风险基金进行投资与运营管理；三是库区社区发展基金的托管与使用，基金托管人应当是资本达到一定规模、具有行业信誉的商业银行，资金的使用应当主要用于扶持移民发展；四是完善移民安置的后期扶持投融资体制。主要是以水电站为基本单元，将国家规定用于库区维护的基金，按照现有的分配比例直接拨付给县级移民管理机构，再由县级移民管理机构，按照创建水电开发库区社区共同治理机制和库区社区共同发展规划的需要，直接将资金投人到乡镇级库区社区共同治理委员会，作为社区发展和库区维护基金的 “种子基金”。

（三）探索建立库区社区合理的利益保障机制

一是水电工程移民必须解决移民的生存发展问题。应该根据移民前期、移民中期和移民后期三个不同移民阶段的具体情况，有效地维护、保障和增进移民的合法权益。移民前期主要从移民补偿补助标准的调查研究确定，和移民安置规划编制方面维护和保障移民的合法权益；移民中期主要从移民补偿补助兑现和移民安置规划实施方面，维护和保障移民的合法权益；移民后期主要从改善投资就业环境、发展特色经济等方面，维护和保障移民的合法权益，因而国家在水利水电开发利益分配上，应当适当向移民和库区及移民安置区倾斜，上网电价收益在保证水电企业合法利润后，其余收益可用于水电建设利益相关方的利益共享，在每年缴纳的政府财政收人中，提出一定比例的费用额度，用于建设征地区和移民安置区的基础设施建设和生态环境改善。

二是建立长效补偿政策机制。可以探索实行与电价水价联动机制，由于土地的升值和物价上涨是各地难以控制和改变的，因此应当建立长效补偿标准调整与工程项目电价、水价联动保障机制，对于实行实物补偿的移民群众，可以考虑以长效补偿费用年度同比涨幅为依据，当其年度同比涨幅连续3年超过一定幅度时，适时启动联动机制。而对于采取年产值补偿的移民群众，由于产值基本是3年为一个周期进行调整，可考虑同比涨幅连续3个周期超过一定幅度时，适时启动联动机制。联动机制启动后，年产值或物价涨幅回落到启动条件以下时，即停止联动。建立健全长效补偿风险防范机制，实行长效补偿与社会保障相结合，建立长效补偿风险保证金制度，以保证电站在非正常运营年份的长效补偿能够顺利实施，避免补偿资金出现断接。

三是解决好 “同地不同价不同税”问题。对长效补偿的标准应当进行认真测算，采取“同一库区，同一政策”、“同地区、同流域相对平衡”的原则，确定长效补偿标准。现阶段大中型水利水电工程建设征地补偿标准要争取实行区片综合地价，并享受铁路、公路、机场的耕地占用税优惠政策，同时移民安置点基础设施和公益设施建设、集镇迁建和专项设施处理的补偿原则，由现行 “三原”原则提高到满足国家相关行业发展强制性最低标准补偿，建立兼顾国家、集体、个人的被征收土地的增值收益分配机制，合理提高移民个人收益，完善对移民的合理、规范、多元保障。

四是加大对迁出地和迁人地受影响村社的扶持力度。对迁出地未搬迁的居民发展至今没有纳人水电开发扶持政策的关注范围，对迁出地未搬迁的居民和迁人地受影响的居民不公平，会形成新的不和谐因素。为了给移民调整配置宅基地和少量生产用地，移民安置区被调整土地的群众。同样为水电工程建设做出了一定贡献，因而应当重视改善迁人地村社的基础设施和生产生活水平条件，尽力安排移民安置区基础设施和公益事业项目，重视支持当地优势产业培育发展，稳步提高迁出地未搬迁居民以及迁人地受影响居民的收人水平，逐渐缩小迁出地未搬迁居民和迁人地受影响居民内部收人差距。

（四）探索建立公正合理的利益分配机制

开发水能资源应当通过建立政府主导的合理利益分配机制来构建搬迁安置移民、迁出地或迁人地村民、电站开发业主、库区社区自治组织共建共享的四赢模式。

一是在税收分享方面。税收是国家获得水电站利益的主要途径，大型水电站的税收主要是包括销售额17%左右的增值税和10%左右的营业收人税。在税费共享机制下，地方政府可以将水力发电征收的税费中一定比例，二次分配给移民安置区，保证移民从中获益。另外也可以从地方政府所获得税费中，按照一定比例提取后建立专门的移民共享资金，由各级移民部门根据当地移民具体情况制定使用方案。

二是在征地补偿和移民安置方面。中共十八届三中全会 《决定》提出，要建立城乡统一的建设用地市场，并明确要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 （2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）》，新华网，http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2013－11／15／c＿118164235.htm。这些规定将对大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作产生重大影响，需要在征地补偿机制和移民安置方式等方面积极探索，建立和完善大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置制度体系和工作机制。针对长效补偿期限为电站运行期，电站终止运行后电站业主不再为移民提供长效补偿，当地政府可采取与电站业主签订协议，约定将来电站终止运行后，由电站业主将征占耕地进行复垦后交由当地政府，分配给移民管理耕种，或者由有实力的经济组织统一规划管理使用征占耕地，由该经济组织提供长效补偿资金，移民继续享受长效补偿，或者通过技术论证，若可以继续改建电站的，由新的电站业主继续提供长效补偿资金，移民继续享受长效补偿，以此解决移民补偿和安置方面的后续问题。

（五）创新库区社区移民安置模式

目前，移民搬迁安置模式需要进一步创新，需要借助流域或自然保护区社区共管的经验。

一是多样化组合安置模式。按照城乡发展一体化要求，因地制宜采取农业安置、货币补偿、养老保险安置、二三产业安置等 “多样化组合”安置方式，特别是要总结完善移民安置 “逐年补偿”试点经验，使移民长期分享工程效益，通过利益诱导机制实现非自愿移民向自愿移民的转变。可以积极探索长期补偿加发展第三产业模式，移民长期补偿安置与发展第三产业相结合，移民基本生计有了保障，避免了单纯物理空间或身份上的城镇化所带来的风险。

二是股份制合作制模式。探索人股分红安置、长期补偿、社会保障、退养，劳动力就业培训、商业保险、政府—银行—企业联动、电企—工企联姻等多样化移民安置模式。移民股份制合作模式的基本思路是，以移民项目投人作为股份，引进私营经济人股，创办适合当地特点的生产开发项目，专人负责经营管理，收益按人股协议分红。

三是城镇化安置模式。例如金沙江中游鲁地拉电站库区，打破原样、原规模、分散、原功能恢复重建等传统模式，新建永胜县涛源移民集镇，是一个值得推广的模式。移民集镇安置区可以大力发展特色农产业生产、加工、销售和避寒冬休闲、旅游等新型产业，同时鼓励具备一定条件、能够在小城镇生存的移民户进县城、建制镇安置，从事第二产业和第三产业。无地、少地农村移民，依托小城镇的发展及其区位优势谋生，逐步由农业向二三产业转移。

四是多途径建设新农村模式。以移民集中安置村为单位，集中连片，联村开发山林资源，大力改善村容村貌。打造升级版移民新村，对于后靠安置区移民，应当大力改善基础设施，大力建设小康库区。对于目前已大部分自主搬迁至县城、乡镇政府所在地等地居住，只有少数移民在原移民村的地区，应当在广泛征求移民意见的基础上，可以在移民集中居住区争取移民项目资金建设道路、广场、公厕等公共设施，改善移民生活、休闲条件。

（六）创新库区社区社会治理方式

开发一条流域，带动一地经济，保护一片环境，造福一方群众，构建一方和谐，需要创新库区社区社会治理方式。不再依赖传统的采取权力性、单方性、强制性的手段进行管理的办法，而是努力聚集群众智慧，集思广益，探求完善社会管理的多元化途径或方式。①高崇慧，朱 睿：《社会管理创新与藏区的和谐稳定——以云南迪庆藏区为例》，《云南社会科学》2013年第1期。

一是建立库区社区共建管理体制。各级人民政府应当从成立库区社区共同治理委员会过程、程序和社区村民参与程度等方面进行监督管理，并对其进行移民政策和项目设计等方面的指导。同时，要加强方案实施的调查研究、督促检查和阶段性评估工作，健全督查督办和信息交流制度。

二要构建移民社会融合机制。加强对移民的教育和引导，提高移民参与社会心理融合的主观能动性，加快移民心理调适进程；安置区当地政府要高度重视和关心移民的生产生活，积极创造条件让移民与当地居民平等参与当地政治经济社会生活；积极引导安置地群众关心和帮助移民解决生产生活困难问题，促进移民尽快融人当地社会。

三要构建移民社区治理体系。库区社区新型治理体系重构过程是一个复杂的系统，包括经济体系重构、社会体系重构、资源体系重构、生态体系重构、文化体系重构、空间体系重构等，应当通过这一体系的重构，进一步规范和完善移民社区治理模式，完善社区治理结构，建立社区协商共治机制，不断夯实社会建设基础，建设管理有序、服务完善、民主自治、文明祥和的移民新社区；要注意培育、发展、吸引更多的社会组织参与移民事务，使社会组织成为库区和移民安置区社会建设的重要力量。

四要构建预防化解矛盾机制。加快解决水库移民遗留问题，建立移民安置利益调解机制，建立健全移民安置和后期扶持工作社会稳定风险评估机制，畅通移民利益诉求表达渠道，加强库区和移民安置区矛盾排查化解工作，完善移民突发事件应急处理机制，切实维护社会和谐稳定。

三、结 论

自然资源并非必然是一种 “诅咒”，问题是如何在经济发展策略和生态伦理规划双重视域下，既满足目前的需要，又不危及子孙后代满足他们需要的能力。②韩欲立，温晓春：《生态文明论的生态马克思主义基础——基于欧洲、北美与中国的比较研究》，《西南大学学报》 （社会科学版）2013年第4期。水电资源富集的西部欠开发地区，通过建立水电开发库区社区共同治理发展机制，协调和平衡水电开发者和库区周边社区利益主体的不同利益和主张，从而形成水电开发生态补偿机制，实现移民妥善安置和长远生计保障，水电资源开发就成为移民搬迁安置区经济社会发展的 “福音”。

目前水利水电工程库区移民安置区，实现移民与安置区的社会融合需要一个较长的过程。这是水电开发投资者进行库区建设面对的亟待解决的现实问题。③康云海，保宏斌：《创建漫湾水电站库区社区共同发展机制做好后续扶持的方案研究》，载 《澜沧江中下游水电开发对地方经济社会发展的影响》子课题 《水电开发对社区发展影响的案例调研报告》，云南省社会科学院经济研究所，内部资料，2010年8月～2011年10月，第8页。通过建立水电开发库区社区共同发展机制，地方政府具有一定的水电资源开发话语权，水资源地人民因为生命对周围资源的本能利用和依赖，具有天赋人权的不可侵犯性，移民群众对当地水资源具有相应的自然法权。

通过建立水电开发库区社区共同治理发展机制，使水电开发所涉及的各个利益主体参与到后续扶持的全过程，并共享水电资源开发的成果，在信息完全对称的情况下，各个利益主体都忙着发展各自的生产，失地少地农民就没有时间去当地政府或者水电开发公司上访或静坐，从根本上解决了水电开发库区的移民安置问题。

辖区内有水电开发库区和移民安置区的社区，既存在 “小马拉大车”的现象，也存在重建不重管的情况，因而需要从社区主体 （移民和村民）地位角度，确立水电站建设涉及移民的权利主张要求，从而促进库区社区经济社会环境和水电开发持续发展。

（责任编辑 陈 斌）

张 佐，北京林业大学经济管理学院博士研究生；陈建成，北京林业大学经济管理学院教授、博士生导师 （北京，100083）。