民族地区农村土地流转问题与对策研究

——基于恩施州野三关镇的实证分析

汪小芳

（中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074）

民族地区农村土地流转问题与对策研究

——基于恩施州野三关镇的实证分析

汪小芳

（中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074）

以土地流转发展适度规模经营，是一种趋势，可为有条件的少数民族农村借鉴。民族乡镇野三关农村土地流转特点鲜明，有多样经营模式。该镇农村土地流转也存在其自身独特的问题，应从多方面规范农村土地流转，保障适度规模经营。

民族地区；农村土地流转；规模经营

一、引言

近期，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。我国所称农村土地流转，狭义概念是指农村土地承包经营权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织。简单地讲，就是农民保留农村土地的承包权，而转让其使用权①主力军：《我国土地流转问题研究》，上海：上海人民出版社，2012年，第34页。。随着我国经济的快速发展与工业化、城镇化快速推进，农业劳动力大量转移，家庭联产责任承包制与农业规模经营的矛盾逐渐凸显，农村土地流转行为日渐增加。

民族地区农业产业化的发展，促进了有条件农村地区的土地流转，也推动了符合本地区实情的土地适度规模经营。然而民族地区土地较为贫瘠，土地利用率低；农业基础设施差，相关配套服务设施落后，农业技术水平和机械化水平低；土地流转的法律、政策不全面，实施效果差。目前，专门针对民族地区农村土地流转现状的研究不多。李忠斌②李忠斌：《饶胤民族地区农村土地流转现状及对策——以贵州省黔南布依族苗族自治州为例》，《民族研究》2011年第2期。、肖文韬③③肖文韬：《交易封闭性、资产专用性与农村土地流转》，《学术月刊》2004年第4期。、王茹④王茹：《论当前西部欠发达地区农村土地流转的现实性——以陕西渭南市为例》，《新西部》2009年第20期。、王占霞⑤王占霞：《创新农村土地流转制度的思路与对策》，《哈尔滨大学学报》2009年第5期。、张富杰⑥张富杰：《欠发达地区农地流转：新特点、问题与对策——以贵州省平坝县为例》，《贵州大学学报》2009年第3期。等对欠发达地区、民族地区的农地流转的实施情况进行了研究，认为尽管通过土地流转完善了农村土地制度改革，但由于民族地区发展的特殊性和困难性，整体流转水平较不乐观。近年来，民族地区响应中央对加快农村地区土地流转、促进土地规模经营的号召，大力发展特色产业，以农地规模利用推动农业产业化，通过有限公司、农业合作社等模式进行农村土地流转。本文选取了恩施州野三关镇为实例，通过实地调研和实证研究，为民族地区发展适度规模经营提供借鉴的范例。

二、恩施州野三关镇农村土地流转的现状和问题

恩施土家族苗族自治州（简称恩施州）国土面积2.4万平方公里，总人口403万，于1983年8月19日建州。恩施州是多民族居住地，少数民族人口占总人口的54%①《恩施土家族苗族自治州基本概况》，恩施政府门户网站：http//www.enshi.gov.cn/esgk/20130709/82.html，2013-07-09.。作为恩施州的东大门，野三关镇以土家族人数居多，是湖北省小城镇综合改革试点镇。全镇面积530.9平方公里，耕地88199亩，山林61.9万亩，镇辖77个村居委会，735个村（居）民小组，24867户，总人口10万人，其中农业户17288户，农业人口61448人②李桂媛，余菲菲：《山地乡镇旅游发展研究——中国“达沃斯”野三关》，北京：中央民族大学出版社，2012年，第47页。。

随着恩施小城镇战略和沿江城镇带的发展，加剧了土地供需矛盾，不仅使得农村劳动力向城市转移，更推动了土地利用向集约规模化的转变，促进了土地流转的发展。野三关镇的土地规模流转，有转包、转让、出租、入股等多种形式，符合《农村土地承包法》第32条规定的合法流转方式。从该镇农村土地流转情况来看，以白岩子村的探索为开端，村民自愿按每亩每年350元的租金租赁土地，流转协议期为十年③内部资料：《土地流转模式规范有序烟叶规模产业成效明显》。，流转面积从2009年的863.65亩④内部资料：《现代农业形式土地流转能有效推进农村生产力发展》。到2012年的1210亩，预估到2013年达到1600亩左右；该镇流转规模最大的是堰塘湾村集体土地的流转，该村与农业公司签订为期50年的土地山林经营权流转协议，将1200亩的村级茶园改建为千亩核桃示范基地。目前在周边乡镇发展核桃种植村188个，种植农户5万余户，种植规模千亩以上的村14个，核桃面积5.8万亩⑤据堰塘湾村访谈整理。。

（一）民族乡镇土地流转主要特点

1.以发展现代农业为契机，树典型，搞试点。民族乡镇的土地流转，是随着国家扶贫开发政策的倾斜和当地农业产业化规划而展开，具有统筹全局的意义。受资金、技术、信息等限制，野三关镇传统农业作物收益低下，农业现代化程度低，土地生产率低，迫切需要合理规划发展适度规模经营，促进现代农业的发展。为此，2008年白岩子村成为巴东首个探索现代农业生产模式试点，种植大户郑远报通过租赁等形式流转土地，建立烟草农庄，并以专业合作社、农业公司化等模式经营。而作为扶贫村的堰塘湾村，也在2009年通过流转村委会集体土地孕育核桃产业。而该镇其他村以此为典型发展烟叶核桃产业，凸显辐射效应。

2.受山地限制，流转规模扩大，分布不均衡。民族乡镇多为山地，耕地呈闲置、低效、零散状态，土地耕作粗放低下，生产效率低，流转的限制因素多。在适度规模经营中，农业机械化水平的提高极大地推动了流转规模，而产业基地分布仍不均衡。野三关镇通过机械作业和管理，一定程度上将此前处于效率低下的耕地变得高效集中，而土地流转规模从2009年仅白岩子村流转的850亩，发展到2012年全镇农村土地流转面积近1万余亩，日益扩大⑥内部资料：《土地流转模式规范有序烟叶规模产业成效明显》。。但多个村庄分布很不均衡，尤以发展较早的白岩子村、规模最大的堰塘湾村为典型，大多数村并没有大规模流转的情况。

3.村民流转意愿由观望态度到积极性渐涨。民族乡镇的村民文化素质普遍较低，很难对土地流转有全面的了解和认识。在流转试点的初期，民族乡镇村民固守着自给自足的生产，普遍对土地流转缺乏积极性，大多持观望态度。而一旦土地流转形成规模效益，村民便会积极性大涨，参与热情大大提高。如2009年野三关镇白岩子村刚开始实行土地流转时比较困难，原因在于之前未有这样的模式，参与流转的土地面积都少，而当第一年试行的村民取得收益后，第二年更多的村民主动参与土地流转。其中，村民却未过多考虑价格等因素，如该镇堰塘湾村土地流转中50年流转期限过长，每年一万元承包费的流转价格过低。

4.因地制宜，凸显经济和环保效益的统一。民族乡镇的适度规模经营，不仅要遵循经济发展的规律，发挥民族的特色和优势，更要符合地理地势的特点，因地制宜，做到自然水土的和谐管理，实现经济和环保的统一。野三关镇位于武陵山区，山地面积大、坡陡沟深，水土流失严重、生态脆弱。在流转土地、规划农业基地时，该镇谋求经营效益和环保效益的统一，不仅考虑参照地理位置，优先选择连片成亩的优质肥沃土地，更是考虑到核桃的生态效益价值，通过土地规模流转建立核桃产业基地，体现该镇治理石漠化、荒漠化的长远眼光。

5.以自治规章为保障，流转服务有创新。为规范民族乡镇的土地流转，民族自治州除了出台指导性规章文件来规范流转秩序外，更发挥特色，有所创新。2010年出台的《恩施土家族苗族自治州人民政府关于推进全州农村土地流转工作的意见》，为野三关镇土地流转提供了指导和保障；村民集体组织参与流转的全程服务，体现村民间的自力更生、互助团结，这是民族乡镇土地流转的一大特色，如该镇政府开展以专业合作社等多主体的多样化适度规模经营；以科技特派员方式开展基层土地流转服务，这是该镇土地流转服务的创新点。如科技特派员服务模式之一为土地流转模式①根据恩施州政府办公室《转发州科技局关于开展科技特派员基层创业行动实施意见的通知》，科技特派员有领办创办经济实体、有偿技术服务、资金入股、无偿技术服务与土地流转五种服务模式。。

（二）农村土地流转中存在的问题

研究者认为，农村土地流转的进程将是十分缓慢的。而中西部少数民族地区由于受到山地的限制，土地流转的发生率和规模、速度均低于东部经济发达省区②洪增林：《我国集体土地流转系统研究》，北京：中国科学出版社,2008年。。而如野三关镇这样的民族地区，其农村土地流转存在以下几个问题。

1.遗留问题复杂，纠纷增多

民族乡镇土地承包经营权的流转，推动了城乡要素的合理流动，促进了农村劳动力的转移，却造成土地承包主体不明晰等问题。随着免征农业税政策的出台，村民随意将承包地撂荒或者转包给他人而外出务工。随着土地适度规模经营的效益提高，原先的承包人纷纷回乡要求重新利用这些撂荒地或转包地。由于无土地流转协议、流转合同期限方式不规范等原因，纠纷逐渐增多，流转双方利益无法得到保障，给调解仲裁也带来了难度。如野三关镇所辖的石桥坪村在2012年上半年就解决村民之间山界纠纷、林权纠纷、土地争议纠纷等各种类型纠纷十多件，对于维护乡镇社会的和谐与稳定起到了重要作用③宋仕平等：《非政府组织与乡镇社会治理研究——野三关的实践与探索》，北京：中央民族出版社，2012年，第117-118页。。

2.村集体缺乏监督损害农民利益

民族乡镇往往地处山区，信息闭塞，政治文化相对保守落后，尤其是民众参与村民自治的热情较低，监督意识淡薄，而对于村级组织的违规操作，农民也不懂得用法律手段来维护自身权益。土地流转和规模经营中，大量工商资本的进入，村集体可能会着眼于短期利益，在缺乏监督情况下，损害了农民的根本利益。从野三关实践看，村集体在对外租赁土地中，未考虑到价格因素给收益带来的影响，利用其乡村权威的自治、权威作用，在大多数同意的情况下，很可能强制个别不合作者，使土地流转得到100%的签字率。如堰塘湾村出租集体林地时，曾召开村民代表大会进行“一事一议”，公开表决，但实质上是否完全合法，村民是否有异议，没有具体文件对外公开，很难追究。

3.缺乏有效的激励机制

民族乡镇由于本身经济发展相对落后，机会小，发展前景不高，因此很难吸引、留住人才。而城镇化中一些青壮年劳动力的外出务工，高素质的高校毕业生回乡人数少，使野三关镇输出多、引进少，政府在人才引进上投入少，缺乏强有力的有效政策，难以为流转经营模式提供智力支持。而民族乡村企业发展中经济实力较弱，低端粗放，政府扶持力度有限，缺乏有力的资金技术多重激励机制。如白岩子烟草合作社集烟叶种植和粗加工为主，生产设施较为落后，包括十多个年久失修的育苗大棚，由几间低矮民房改建而成的烤烟工厂，人工制成的烟草“编织木棒”，还有较少的“打包机”和“烤烟机”，用于对烟叶的粗加工。

4.缺乏配套的流转服务机制

民族地区土地流转中介组织较少，土地流转市场发育不完善。其一，尽管在经济比较发达的个别地方，土地承包经营权的市场流转呈现出了加速发展的趋势，但在经济落后的民族地区，基本上是由村集体经济组织在代位，而野三关镇的典型的中介组织之一就是专业合作社，它的辐射面窄，往往行业间相对封闭，交流较少，从而影响了土地流转的有效运作，不利于土地流转市场的发育。其二，根据《州政府关于推进全州农村土地流转工作的意见》，应设立关于土地流转的县市级指导服务中心、乡镇级服务站、村级信息联络员三级流转服务机构，但野三关镇的土地流转主要由乡财管所负责，民间中介组织还相当少，管理不到位。

5.缺乏良好的法律法规适用机制

在民族乡镇，民族习惯法以特有的表现方式来展示其解决社会纠纷的强大作用。尽管当前民族乡镇推行着大量的法律法规，然而这些法律规定不能应用于解决土地流转的新问题，如对农村土地流转的监管主体未作明确规定。在实际操作中，表现为国家法律法规在该地区运用时与民族习惯法产生冲突时，该如何选择适用。在野三关镇，尤其是该地区的人们对本民族习惯法的熟悉、信仰和可预期性，使得土家族习惯法在野三关地区仍顽强地生存着，并一直被人们作为主要的纠纷解决机制来解决纠纷。从当地的司法实践中可以总结为，村级调解委员会在利用土家族习惯法来调解纠纷时，可以自由选择是运用法律、法规和国家政策，或者土家族习惯法，政府不干涉过程也不追究调解结果的正确性①宋仕平等：《非政府组织与乡镇社会治理研究——野三关的实践与探索》，北京：中央民族出版社，2012年，第128页。。

三、影响民族地区乡镇农村土地流转中的因素分析

（一）土地供需矛盾

民族乡镇往往多山地，土地流转特殊性体现在流转的分散无序性和农地规模经营土地需求间的矛盾，严重制约着农村劳动生产率、土地生产率的提高。一方面，民族地区农业产业发展相对落后，实力不强，资金匮乏，耕地面积呈分散化、零碎化，难以流转。据统计，该镇耕地近9万亩，山林近62万亩，2012年农村土地流转面积近1万余亩，发展不同品名的规模产业②内部资料：《土地流转模式规范有序烟叶规模产业成效明显》。，流转比例较低。而土地规模经营本着互惠互利的原则，要求出租的土地必须是大冲大淌、相对连片集中，便于规模化机械作业。另一方面，长期以来，农村土地的“农业生产和社会保障”功能，使农民对土地有很深的依恋情结，加上农村会保障层次低、水平低，农民有后顾之忧，也加剧了土地供需矛盾。

（二）人才供需矛盾

民族乡镇由于缺乏吸引力，高层次的农业技术人员和管理人才引进成本高，实施效果有限，难以满足土地规模经营产业发展所需的人才需求。一方面，种植大户、农民企业家的出现毕竟是少数，大多数都是文化素质水平不高的农民，意识不到规模经营的长期效益，其流转的积极性有限。另一方面，在引进大量的农业技术员和高学历人才中，成本高，流于形式，发挥作用小。如聘来的专业出身、技术可靠的技术员成本较高，且参与到指导农业生产中并不广泛。恩施州实施的科技特派员基层创业活动，有专项服务为土地流转，部分科技特派员只是挂着虚职，在企业、基地服务时间短，并不能真正为专业合作社提供实质服务。

（三）村集体角色定位不清

相比较“多由地方政府推动和乡村经济精英参与……往往很少顾及农民利益”、体现“利益分配问题”较为突出③华彦玲：《苏南乡村土地流转中的地权及利益研究——以H村为例》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第6页。的苏南乡村土地流转，民族乡镇的土地流转多由强权的村集体推动。村集体在流转中角色混淆不清，有悖于现代土地流转经营管理模式。野三关镇大多数村两委主职干部牵头既组建专业合作社，又成立龙头企业，导致利益分配不透明，经营管理模式不科学。如白岩子村郑远报在2005-2010年期间担任该村村委会主任、合作社担任理事和龙头企业的总经理，在该村的土地流转中他是村主任，又是农庄主，很难保证其平衡各中利益，做到公正决策、不偏不倚，如出现流转纠纷，其调解处理也大部分是由村委会来解决，很不科学。

四、民族地区农村土地流转完善对策

（一）增强法律意识，减少流转纠纷

针对民族乡镇流转中的现实遗留问题，应通过法制宣传和普法教育，从根本上提高农民的法律意识，提高其维权能力。在土地流转中，民族乡镇政府应做好法律服务工作，派专门人员做好法律宣传工作，指导流转的全过程，使流转合同形式、流转期限符合法律规定。另一方面，应进一步完善土地确权工作，规范流转合同，解决土地流转纠纷。要严格使用全省统一制订的土地流转合同文本，完善土地承包经营权流转纠纷调解机制，通过加快农村土地承包经营权仲裁机构建设，建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度。

（二）加大监督力度，维护农民利益

针对村集体缺乏监督的问题，应明确村集体角色，对于专业合作社、村委会和龙头企业中领导人员混杂不清的问题，应在土地流转中进行区分，重组机构、重新分配人员，避免利益冲突；应加大对民族乡镇村级管理组织的监督，要在发包方将农村土地发包给特定主体时，发挥村民大会或村代会表决权的作用。另一方面，应加强乡镇政府、村集体组织、土地管理部门对流转合同的监督。应根据合同履行情况，对于投资周期长的产业5～10年进行一次续约，根据经营收益适当提升流转价格并及时收费；对于期限较长的流转合同（15年以上的），要对其实行定期的跟踪检查，防止土地的随意倒手转包和转让，从而维护农民利益。

（三）壮大农业产业，构建有效激励机制

针对土地供需矛盾问题，民族乡镇不仅应坚持农业产业项目带动，通过科学的土地利用规划、机械化作业来发展优势产业，壮大农业产业；更要建立多层次的农村社会保障体系，逐步弱化土地的福利性和社会保险功能，为土地出让者解决后顾之忧①宋陈成文等：《农村土地流转：一个阶层分析的视角》，北京：人民出版社，2012年，第249页。。另一方面，民族乡镇政府应从资金、人才、技术、管理模式方面构建土地流转的有效激励机制。应真正发挥科技特派员的作用，重点培养本土的农民农业技术员，重视农民的主人翁地位，积极创造条件培训农民，使农村社会阶层根据自己的实际情况各取所需，提升自己的人力资本，发挥他们对农村土地流转的推动作用。

（四）完善市场，配套相关服务机制

针对土地流转市场发展中的问题，应大力加强民族乡镇土地市场的建设，鼓励流转中介组织的发展壮大，建立专业独立的委托代理机构。要促进村级管理组织的职能向中介、管理的转变，鼓励不同行业专业合作社等集体组织间的交流，分享管理经验，并逐步提供必要的技术、信息、法律咨询等服务；要加强村干部间的组织协调，收集土地流转信息，做好监督管理工作。另一方面，要真正发挥村级信息联络员在土地流转“三级”服务机制中的作用，从土地承包流转登记制度、合同管理制度、纠纷调解制度、档案管理制度等方面，充分发挥管理和服务职能。

（五）明确法律法规与习惯法的适用顺序问题

针对土地流转出现的新问题，民族地区应该根据实际情况，明确农村土地流转的监管主体，制订相应的流转管理办法。应正确处理好国家立法、地方规章与少数民族习惯法间的冲突问题。一方面，应完善自治州的自治条例和单行条例中的相关规定，应进一步明确规定土地流转的原则、形式、期限、程序、管理机构、流转双方的权利义务、纠纷处理及法律责任。另一方面，对于民族习惯法，应看到其在协调民间土地流转中的积极作用，对于不涉及犯罪可私力救济的土地流转纠纷案，可以先按照民族习惯法进行调解解决，但是一旦这种调解与国家地方立法产生冲突时，由于其缺乏国家强制力，就必须让位与国家地方立法由其进行裁决，维护宪法和法律的尊严。

结语

本文分析了民族乡镇野三关土地流转的基本现状，总结了民族地区农村土地流转中存在的问题，并提出相应对策，有利于进一步落实以农民土地承包经营权为突破口，推动土地流转、转变农业生产方式，缓和农村农业生产关系和市场经济的矛盾，促进农业结构的调整。亟需进一步实证研究，提炼出如何处理好民族地区土地承包权的稳定和使用权的流转规律，从而实现农地经营中的公平与效率，为建立规范农村土地流转行为的保障机制提供范例。

[1]主力军.我国土地流转问题研究[M].上海：上海人民出版社，2012：34

[2]李桂媛，余菲菲.山地乡镇旅游发展研究——中国“达沃斯”野三关[M].北京：中央民族大学出版社，2012：47

[3]宋仕平等.非政府组织与乡镇社会治理研究——野三关的实践与探索[M].北京：中央民族大学出版社，2012：133

[4]洪增林.我国集体土地流转系统研究[M].北京:中国科学出版社,2008

[5]华彦玲.苏南乡村土地流转中的地权及利益研究——以H村为例[M].北京：中国社会科学出版社，2012：6

[6]陈成文等.农村土地流转：一个阶层分析的视角[M].北京：人民出版社，2012：249

A study of land transfer in ethnic rural areas:problems and countermeasures——An empirical analysis of YE San-guan Town in Enshi

WANG Xiaofang

Management at a moderate level by means of land transfer as a trend can provide some reference for some ethnic rural areas.YE San-guan Town is an ethnic one distinctive in rural land transfer and has various modes of management.Unfortunately,land transfer in this town also results in some problems to be solved for safeguarding management at a moderate level.

ethnic area;rural land transfer;management at a moderate level

F321.1

A

1009-9530（2014）04-0042-05

2014-02-21

中南民族大学研究生科研创新基金项目（2013sycxjj061）

汪小芳（1989-），女，中南民族大学法学院硕士研究生，专业为法律硕士（非法学）。