地方政府投融资平台可持续发展策略研究

作者简介：李波（1989-），男，贵州大学经济学院2012级西方经济专业硕士研究生。

摘要：2008年全球金融危机爆发，中国政府为了保持经济增长，稳定就业水平，实施了积极的财政政策和稳定的货币政策。地方政府投融资平台成为刺激经济增长、拉动投资最为活跃、最为引人注目的投资主体。经过几年的发展，地方政府投融资平台从数量到规模均迅速扩张。截止2013年6月底数据，全国各级政府投融资平台超过万家，债务余额超过20万亿元。本文介绍了中国地方政府投融资平台现状及存在的问题，并基于宏观、中观、微观的视角对地方政府投融资平台可持续发展提供政策建议。

关键词：地方政府；投融资平台；可持续发展

1、基本概念

1.1地方政府投融资平台

地方政府投融资平台是指地方政府为了城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的融资公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目中。

1.2地方政府投融资平台存在的理论背景

1994实现分税制改革，地方政府和中央政府出现了财力上移，事权下放的情形。《预算法》第3条规定“各级政府预算应当做到收支平衡”；第28条规定“地方政府各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。《担保法》第8条规定：“国家机关不得为担保人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。由于在现行的税收制度下，中国地方政府的财权小，事权大，地方政府不可以发行地方政府债卷，于是地方政府融资平台应运而生。

2、地方政府投融资平台现状

目前地方政府投融资平台融资渠道单一，银行贷款占到78.7﹪，以城投债为主的企业债券占到10.2﹪。投融资平台从银行获取贷款的抵押品多为土地出让金。投融资平台公司经营多以政府行政配置资源，缺划一个市场化企业所具有的管理和经营能力。多投资于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目。

3、地方政府投融资平台存在问题

地方政府投融资平台在得到了急速的发展之后，其自身暴露出来的问题也逐渐显现出来。一是地方政府投融资平台的融资多来自商业银行的贷款，其还款期限多为3至5年，而平台所投资的项目是地方投融资平台资金主要用于建设周期长达10年以上的城市基础设施上，存在短贷长投的现象。根据财务理论，企业经营平衡的前提是资产负债表的平衡，而资产负债表的平衡的一个基本要求是资产与负债的期限搭配合理。二是平台融资是建立在以土地价格上涨预期为基础的土地财政抵押贷款，因而推动了土地价格上涨和房地产泡沫。三是平台大量投资建设，会对私人投资产生挤出效应，并会使乘数效应打折扣。还可能因企业和居民的理性预期而产生不到效果，导致李嘉图等价效应。四是仅出于政绩考核目的，而缺乏一个系统的未来规划的盲目投融资决策，必然造成资源浪费的重复投资和产能过剩。五是平台经营决策上仍属于行政配置资源，因此平台监督机制、操作规程、激励和问责机制缺乏一个市场化企业所具有的管理和独立经营能力。六是由于地方政府的信用和存在作为最后担保人的中央政府，金融机构推波助澜，在对平台资产负债不明晰的情况下，主动加大贷款额度。

4、地方政府投融资平台可持续发展策略建议

4.1从宏观层面视角分析

一是《预算法》规定除法规和国务院规定的情形外，地方政府不得发行地方政府债券。由于法律规定，导致地方政府不能有效的直接融资渠道，进而提高了融资的成本。市政债有助于公开地方政府资产负债信息，对地方政府经济行为存在硬约束，并起到金融资源合理配置的效果，所以应允许有条件的地方政府自行发债。二是1994年实施的分税制改革削弱了地方政府的财力，却未改变地方政府的事权，目前地方政府的财政收入仅是“吃饭财政”。然而，地方政府所从事的公共基础设施多为公益性。因此，在原有的财税制改革的基础上，应多赋予地方政府更多的财力。三是应该改变过于追求GDP从而导致重复浪费的盲目投资的政绩考核制度，而应该同时也将地方政府债务率和还债水平列入地方政府官员政绩考核。

4.2从中观层面视角分析

一是地方政府应该规范投融资平台，并公开投融资平台资产负债表，使其透明化。资产负债的公布有助于银行和金融机构加强信贷风险监管，便于投资者的投资决策。二是地方政府应对投融资平台分类管理，通过资产剥离和重组，逐渐形成专门承建公益性项目和混合经营两大类平台。对于只负责公益性的投融资平台，地方政府应进行全面扶持，以财力资金作相关项目的还款来源。而对于混合型的投融资平台，政府应在一定的财力支持的基础上，加强鼓励走向市场化的运营道路，借助金融和资本市场的力量，鼓励和培养一些有条件的投融资平台做大做强。三是由于大部分投融资平台分散在县级水平，投融资平台资产规模小，资本金不充足。地方政府应按照项目统一整合不同类型的投融资平台，统一管理，分项目运作，壮大资本水平。对于不符合规定和无投融资业务的平台进行裁并，尽快清理整合，形成法人清晰、结构完善、资本雄厚的统一投融资平台。

4.3从微观层面视角分析

一是企业应完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，建立责任和考评体系。同时应该改变投融资平台的高官人员大多由缺乏必要的专业投融资知识的政府官员担任，而应引进市场化管理人才。二是企业应改变单一的间接融资渠道，注重开拓多元化的融資模式，加大向市场直接融资力度，走出主要依靠债务性融资的单一路径。充分利用资本和金融市场进行期权融资，通过股票市场融资，公司合营模式，建立股权投资基金，鼓励民营资本进入公共事业领域。（作者单位：贵州大学经济学院）

参考文献：

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