食品安全责任保险制度研究

陈佳维，吴 鹏

（1.山西大学法学院，山西 太原 030000；2.中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

食品安全是关系到人民生命健康、经济发展和社会稳定的根本民生问题。近年来食品安全问题频发，不仅挫伤了消费者对我国食品安全的信任，而且对食品行业的发展造成不利影响，甚至损害了政府食品监管部门的公信力和权威性[1]。为了加强食品安全的监管，我国当前正在对《食品安全法》进行修改完善，确认企业对食品安全的主体责任，明确监管部门职责，调动各方力量，共建社会共治格局。2013年6月，在全国食品安全宣传周上，汪洋副总理提出探索建立食品安全责任强制保险制度。2013年10月，国务院法制办公开征求意见的《食品安全法（修订草案送审稿）》提出，国家建立食品安全责任保险制度。该制度的建立对食品安全监管具有积极意义：一方面可以保障受害者得到及时赔偿；另一方面也有助于企业防范风险、稳健经营[2]。本文将从食品安全风险特点的分析出发，详细解析食品安全责任保险制度的内涵和必要性，并提出完善食品安全责任保险制度的构想。

1 食品安全风险的特点

1.1 食品安全风险具有不确定性、复杂性和不可预知性

在一定历史阶段，人类对于客观世界的认识是有限的，对化学物质对健康危害的认识存在一个较长的认知过程，例如人们对双酚A、瘦肉精、富马酸二甲酯、链霉素等的危害性的认识都经历了较长时间。双酚A在1891年被成功合成，从20世纪40年代开始被广泛使用在塑料中，但双酚A是一种人造雌激素，塑料中的双酚A会被释放出来通过食物和饮料进入人体。1998年，美国华盛顿州立大学的基因生物学家帕翠卡·亨特发现雌性小白鼠摄入过量双酚A后出现严重生殖系统问题，接触过双酚A的小白鼠后代也出现不同程度的生殖畸形[3]。目前，我国登记的化学物质名录有45 000多种[4]，美国有83 000多种，欧盟有10万多种。我国生产和销售的化学物质中，有结构信息的物质32 557种，暂无结构式物质12 798种，其中只有100多种受到监测，未监测的化学物质中包含危险化学品约有3 700种、剧毒化学品有300多种[5]。大量的化学物质对人体健康可能造成的危害还缺少系统的科学评估，向环境排放了多少、在环境中的迁移转化以及进入人体的途径、人体的暴露量等都不清楚，导致人们不能及时发现和控制对通过合法或者非法途径进入食物链的物质。例如，2010年，美国疾病预防和控制中心进行了一项生物监控调查，发现在美国人体内有212种有害化学物质，其中包括致命的重金属如砷和镉、杀虫剂、阻燃剂，甚至还有高氯酸盐（火箭燃料的一种成分）。辛辛纳提儿童环境健康中心的总监布鲁斯·兰普希尔博士说：“受污染最严重的不是环境，而是我们。”[6]

1.2 食品安全风险具有广泛性、复杂性

食品安全风险无处不在。工业农业生产、环境污染、动物疫病、农药兽药、食品生产加工操作、运输储存、消费等都存在食品安全风险，法治秩序、诚信道德水平、食品安全科技知识水平同样会对食品安全风险产生影响，再加上食品安全风险会随着食品生产经营消费的链条流动和蔓延，监测和控制难度非常大。截至2013年底，我国食品生产经营者约有850万户。这还不包括大量的难以计数的农业种养殖户、食品生产加工小作坊、食品摊贩、小餐饮等[7]。由于现代社会是一个消费社会和流通社会，每个食品生产经营者销售的食品都会随着消费渠道散播到全国甚至世界各地，如果食品存在风险，销售的范围往往就成为损害发生的范围，对健康的损害程度往往超乎意料。例如2008年的三聚氰胺婴幼儿奶粉事件，致使2 238万多名婴幼儿进行筛查，29万多名婴幼儿泌尿系统出现异常[8]。

1.3 食品安全事故的危害严重

就消费者来讲，一些食品安全事故往往造成人员伤亡和健康损害等危害后果，给他们带来巨大痛苦，其所应得的物质赔偿和精神赔偿的数额都是巨大的。就企业来讲，食品安全事故往往伴随着长期复杂的诉讼过程，高昂的证据调查和律师费用，给企业的生产经营和信誉带来巨大损失。就政府来讲，在生产经营者破产、受害者无法得到赔偿治疗的情形下，受害者往往迁怒政府，引发社会稳定问题，成为严重的社会问题[9]。

1.4 食品安全赔偿的责任巨大

根据《食品安全法》第九十六条的规定，生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。因此，如果食品生产经营者违反此项规定，并向所有消费者赔偿的话，以该企业生产的不符合食品安全标准的数量来计算，赔偿数额将特别巨大。

2 食品安全责任保险制度的内涵

为预防和控制食品安全风险，对消费者进行救济补偿，对食品生产经营者提供安全保障，稳定社会秩序，减轻政府财政压力，需要引入保险机构这一第三方社会力量参与食品安全治理，需要健全食品安全责任保险制度。

2.1 产品责任与产品质量责任的关系

阐明食品安全责任保险的含义，首先要阐明责任保险的涵义。深刻理解责任保险的涵义，就必须区分产品责任和产品质量责任两个概念。

2.1.1 概念

从概念来看，产品责任是指因产品有缺陷造成他人财产、人身损害，产品的生产者和销售者应承担的民事责任。产品质量责任则是指生产者、销售者因产品质量不符合国家有关法规、质量标准以及合同规定的对产品适用、安全和其他特性的要求，给用户造成损失应承担的民事责任、行政责任和刑事责任[10]。“产品质量责任”主要包括3种情况：一是违反明示担保义务，即生产者、销售者公开以合同约定、产品标识、实物样品以及广告宣传等就产品质量所作的说明。二是违反默示担保义务，即法律和强制性标准对产品质量所作的要求，当事人签订的合同即使未涉及这些强制性义务，生产者、销售者也不能免除违法义务的责任。三是因产品缺陷承担的责任。根据《产品质量法》的规定：“缺陷”是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。因产品存在缺陷，无论是否造成消费者的损害，均应承担产品质量责任[11]。

2.1.2 性质

从性质上讲，产品责任是一种特殊的侵权责任，只有在对他人造成损害时才承担责任。产品质量责任是违约责任，也是一种综合责任，既包括产品质量违约和侵权的民事责任，也包括产品质量的行政和刑事责任，只要违反质量义务，不管是否造成损害，均应承担责任。

2.1.3 赔偿范围

从赔偿范围来讲，产品责任的赔偿范围为因产品存在缺陷而造成的人身损害和缺陷产品以外的其他财产损失，也包括精神损害赔偿。产品质量责任的赔偿范围限于因产品质量问题而造成产品本身的损失以及消费者因此而产生的运输费、交通费等经济损失，不包括精神损害。

2.1.4 归责原则

从归责原则和举证责任制度来讲，我国民法通则与侵权责任法对产品责任均确立了无过错责任原则和举证责任倒置原则。无过错责任原则，英美法系称之为“严格责任”，指依照法律规定不以当事人的主观过错为构成侵权行为的必备要件的归责原则，即不论当事人在主观上有没有过错，都应当承担民事责任。《民法通则》第122条规定，因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的，产品制造者、销售者应当依法承担民事责任[12]。侵权责任法第41条规定，因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者应当承担侵权责任[13]。举证责任倒置是依据法律的规定，原告提出自己受到原告某种产品或行为损害的基本事实， 而被告则必须提出自己未从事该活动，或者该活动不可能给原告造成损害，或者不可抗力、受害人过错、第三人过错等免责或者减轻责任的情况，如果被告不能就此举证证明，则推定原 告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2001〕33号）规定，因缺陷产品致人损害的侵权诉讼，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任。产品质量责任为违约责任，以合同关系为前提的，依照双方订立的合同承担法律责任，实行“谁主张，谁举证”的原则。

2.1.5 免责原则

从免责事由来看，根据产品质量法第41条，有下列情形之一的，生产者不承担产品责任：1）未将产品投入流通的；2）产品投入流通时，引起损害的缺陷尚不存在的；3）将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的。产品质量责任适用一般归责原则，根据《合同法》的规定，不可抗力为违约责任的法定免责事由。

2.1.6 诉讼时效

从诉讼时效期间来看，《产品质量法》规定，因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的诉讼时效期间为两年，自当事人知道或者应当知道其权益受到损害时起计算。因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的请求权，在造成损害的缺陷产品交付最初消费者满十年丧失；但是，尚未超过明示的安全使用期的除外。依据该规定，产品责任纠纷的诉讼时效期间一般为两年。《民法通则》规定，出售质量不合格的商品未声明的诉讼时效期间为一年，据此，因质量不合格而产生的产品质量责任纠纷的诉讼时效期间为一年。

2.2 产品责任保险与产品质量保险的区别

产品责任保险距今已有80多年的历史，最早始于1910年前后的英美等国保险市场上的毒品责任保险[14]。起初，产品责任保险主要承保与人体健康直接有关的产品，如食品、药品等。其后逐渐扩展到轻纺、机械、石油、化工、电子等各个行业的产品，成为重要险种。在美国，责任保险保费收入占非寿险保费收入的50%左右，在欧洲发达国家占35%左右[15]。我国《保险法》第50条第2款规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的保险”[16]。一般而言，责任保险被归入广义的财产保险范畴，实质上，责任保险在性质上既不同于人身保险，亦与财产损失保险有所差异[17]。责任保险具有3个特点：1）责任保险的标的是以被保险人对第三者依法应负的民事赔偿责任。与有形财产为标的的为被保险人本人利益投保的保险不同，责任保险是为第三人利益而订立的保险合同。第三人对被保险人的赔偿请求，是责任保险得以成立和存在的基础。通过责任保险，致害人的民事赔偿责任转化为责任保险的保险标的。2）责任保险为限额保险。责任风险比财产风险、人身风险具有更大的不确定性，不像其他财产保险或者人身保险那样规定保险金额。责任保险承保被保险人对第三人的赔偿责任，被保险人的赔偿责任的发生与否以及赔付责任的大小均取决于多种偶然因素，所以投保人（被保险人）和保险人所约定的保险金额实际为保险人承担赔偿责任的最高限额。3）保险偿付具有替代性。责任保险为被保险人分散和转移其赔偿责任的一种方式，亦为受害人取得实际的赔偿创造了条件。在这个意义上，责任保险的保险人承担了被保险人的赔偿责任，其居于代被保险人向受害人赔偿的地位，这就是责任保险赔付功能的替代性[18]。

产品质量保险，也称产品保证保险、产品质量保证保险或者产品信誉保险，是以被保险人因制造或销售的产品丧失或不能达到合同规定的效能而应对买主承担赔偿责任为保险标的的保险[19]。产品质量保险的保险金额一般是按保险标的的购货发票或修理费收据金额来确定。保险期限因产品的性能、用途不同而异，一般是以产品质量保证期来确定。产品质量保险的保险责任范围是：1）使用者因缺陷的产品所蒙受的损失和费用；2）赔偿使用者因产品质量不符合使用标准而丧失使用价值的损失和由此引起的额外费用；3）被保险人根据法院的判决或有关政府当局的命令，收回、更换或修理已投放市场的存有缺陷产品所承受的损失和费用[20]。

通过比较产品责任保险和产品质量保险的内涵和外延，可以看到两者存在以下区别：

2.2.1 风险性质和法律依据不同

产品责任保险以各国的侵权责任法律制度为法律依据，承保的是被保险人的侵权行为所造成的民事赔偿责任，不以被保险人与受害人之间存在合同为条件。产品质量保险以合同法律制度为法律依据，承保的是被保险人的违约行为所造成的损失，以合同供给方和产品的消费方签订合同为必要条件[21]。

2.2.2 法律原则不同

产品责任在许多国家适用严格责任原则，只要不是受害人处于故意或自伤所致，便能够从产品的制造者或销售者等处获得经济赔偿，并受到法律的保护。产品质量保险以违约责任承担原则为基础，针对不同的问题适用过错责任原则、过错推定原则和无过错责任原则等[22]。

2.2.3 责任承担方和受损方不同

在产品责任保险中，投保方主要是产品的制造者和销售者。产品责任保险的受损方可以是产品的直接消费者或用户，也可以是与产品没有任何关系的其他法人或者自然人，即只要因产品造成了财产或人身损害，就有向责任承担者取得经济赔偿的法定权益[23]。在产品质量保证保险中，受损方只能是产品的消费者，责任承担者仅限于提供不合格产品的一方，受损人只能向他提出请求。

2.2.4 承担责任的方式与标准不同

产品责任的承担方式，通常只能采取赔偿损失的方式，即在产品责任保险中，保险人承担的是经济赔偿责任，赔偿标准不受产品本身的实际价值的制约。而在产品质量保险中，保险公司承担的责任一般不会超过产品本身的实际价值[24]。

2.2.5 诉讼的管辖权不同

产品责任保险所承保的是产品责任事故，因产品责任提起诉讼案件应由被告所在地或侵权行为发生地法院管辖。产品质量保险违约责任的案件有合同签订地和履行地的法院管辖。

2.2.6 保险的内容性质不同

产品责任保险提供的是代替责任方承担的经济赔偿责任，是属于责任保险。产品质量保险提供的是带有担保性质的保险，属于保证保险的范畴。

2.3 食品安全责任保险的含义

食品安全责任保险是指 因被保险人生产或销售的食品存在缺陷，导致使用者或第三者人身伤害及财产损失，依法应由被保险人承担赔偿责任时，保险人在约定的保险责任及赔偿限额内予以赔偿的一种保险[25]。食品安全责任保险从原理上是产品责任保险的一种，但也存在不同。在我国，根据《产品质量法》的规定：“产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。”由于产品必须具备的条件之一是经过加工、制作，这就排除了未经过加工的天然品（如原煤、原油等）。在国外，多数国家的立法也未将初级农产品列入产品责任法范围，原因就在于食用农产品易受自然环境因素影响，其产生的潜在缺陷难以确定缺陷来源[26]。但是在我国一直以来食用农产品都没有一个特别明确的定义，食用农产品的范围和监管界限都特别模糊，并且汪洋副总理明确提出要将食用农产品的监管纳入食品监管的轨道[27]。因此在实际监管的过程中，为了保证食用农产品的安全，食品安全责任保险应该把食用农产品纳入范围之内。

根据上述分析，食品安全责任保险是种植养殖、生产加工、运输贮藏、陈列销售、餐饮服务等各环节的食品生产经营者在保险公司购买限额保险，当生产经营的食用农产品、生产加工食品等存在缺陷导致消费者受到损害应当承担损害赔偿责任时，由保险人承担赔偿责任的保险。

3 设立食品安全责任保险制度的必要性

食品安全责任保险制度对消费者、食品生产经营者和政府等都具有重要的作用和功能，构建科学的食品安全责任保险制度具有重要意义。

3.1 食品安全责任保险制度对消费具有较强的补偿功能

食品安全风险种类多，既包括营养成分不合格、食源性疾病、也包括重金属、农药售药残留，还包括非法添加物等造成的危害，其对健康损害的范围往往蔓延到食品销售和消费的范围，而且危害程度往往难以预测。这就导致一些高风险食品生产经营者，以及中小食品生产经营者，一旦发生食品安全事故，往往会破产倒闭，没有能力救济和补偿消费者受到的损害。如果没有责任保险制度，即使法律判定致害人应当对受害人进行赔偿，但由于较大的责任赔偿数额，致害人经济实力不足时，受害人应当获得的赔偿也难以真正实现。例如，2003年辽宁海城发生大面积“学生奶”中毒事件，该豆奶生产企业因投保了食品责任险，从保险公司获得了300多万元的赔款，转赔给了中毒学生的家长，从而保障了受害者的权益[28]。责任保险还可直接由保险人承担对受害人的经济赔偿责任，受害人可以很快得到经济赔偿，且不必诉诸于法律，省时省力又省钱。因此，责任保险能很好地保障受害者的合法权益，使其及时得到充分赔偿，化解索赔矛盾[29]。

3.2 食品安全责任保险制度可以分摊食品生产经营者的损失

严格责任之下的产品责任给企业主很大的经济压力，有时甚至是致命的，中小企业往往会因承担产品责任而倒闭。食品安全责任保险制度具有分摊损失的功能，有助于分散行为人的意外责任风险，提高被保险人承担经济赔偿的能力，帮助被保险人尽快恢复生产和生活秩序，免除其后顾之忧。同时，产品责任险由信誉好的保险公司来提供质量事故理赔承诺，保险公司的公信力无疑给消费者提供了更多的心理保障和实质维护，有助于提高企业信誉和产品的竞争力[30]。

3.3 食品安全责任保险制度有助于分担政府责任、降低社 会成本

一段时间以来，由于缺乏商业保险的介入，当事人财产又远不能足以承担其中的民事赔偿责任，为了保持社会稳定大局，政府无奈承担相关损失，以至于出现了“厂家肇事、政府买单、纳税人出钱”的尴尬局面[31]。而且由于政府财力有限，受害者往往对赔偿数额不满意。通过食品安全责任保险，是将社会力量引入食品安全治理，减轻政府财政负担的有效举措。保险制度是社会运行的润滑剂，通过责任保险手段来解决责任赔偿等方面的法律纠纷，不仅可以使政府相关部门从繁杂的事故处理工作中解脱出来，减轻其工作压力，而且能大大降低社会成本，提高解决纠纷的效率[32]。因此，责任保险制度有助于妥善处理各类社会矛盾和纠纷，是政府运用市场手段管理社会风险的重要途径，具有重要意义。

3.4 食品安全责任保险制度具有专业防控食品安全风险的功能

食品生产经营者投保产品责任保险后，把相关的风险转移给了保险公司，保险公司出于自身利益的考虑，为防范和降低自身的风险，往往会对被保险人的安全管理、质量管理等进行检查，督促厂商不断提高食品安全管理水平，及时采取措施消除隐患，客观上能够减少并防范食品安全事故的发生，对中小企业来说，监督效果更为明显。而且，保险公司掌握着食品安全事故的统计数据，并对食品安全事故的原因进行长期跟踪分析和研究，具有风险控制的专业知识，可以通过数据交换培养投保人的风险防范意识，可以帮助投保人识别和控制风险，指导其加强风险管理。

食品安全责任保险制度的上述功能不断获得社会的认可，通过食品安全责任保险制度强化食品安全社会治理已经成为广泛共识。《国家重大食品安全事故应急预案》中规定，重大食品安全事故发生后，保险机构及时开展应急救援人员保险受理和受灾人员保险理赔工作。《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号），要求积极开展食品安全责任强制保险制度试点。国务院办公厅印发的《2013年食品安全重点工作安排》也明确要求推进食品安全责任强制保险制度试点。

4 完善食品安全责任保险制度的构想

商业保险一般都实行自愿原则，但是对少数危险范围较广、影响人民利益较大的保险标的，则应实行强制保险。不少国家和地区都特别注重通过强制责任保险来促进公共安全。在德国，有120多种活动要进行强制保险[33]；我国台湾地区的强制保险也比较发达，其强制公共意外责任险，几乎覆盖了绝大多数涉及公众安全的领域。根据我国《保险法》规定，只有法律和行政法规才能设立强制责任保险制度。交强险是典型的强制保险，世界各国一般都将机动车第三者责任保险规定为强制保险的险种。我国《道路交通安全法》规定，国家实行机动车第三者责任强制保险制度；《机动车交通事故责任强制保险条例》规定，交强险是由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。我国台湾地区实行食品安全责任保险制度，《食品卫生管理法》第21条规定，经中央主管机关公告指定一定种类、规模之食品业者，应投保产品责任保险；其保险金额及契约内容，由中央主管机关会商有关机关后定之[34]。

当前，有必要在食品安全风险较高的品种和环节实行强制食品安全责任保险制度。考虑到目前食品生产经营者不积极投保食品安全责任保险的现状，要发挥保险机构以第三方在食品安全工作中的治理功能，同时借鉴我国台湾地区相关立法经验，建议实行食品安全强制责任保险制度[35]。具体来讲，在《食品安全法》设立的食品安全责任保险制度，具体实施步骤和管理办法由食品安全监管部门会同国务院保险监管机构制定具体办法。

具体设想是，在婴幼儿食品、学校等集体食堂、特殊人群食品、保健食品等领域推行食品安全责任保险；在消费范围广，风险较高的乳制品、肉制品、水产品等产品实行食品安全强制责任保险；在其他领域实行自愿型食品安全责任保险。食品安全监督管理部门、国务院保险监管机构可以根据风险监测、监督抽检、案件办理、消费者投诉举报等情况，来调整纳入食品安全强制责任保险的品种和范围。同时，实行食品安全责任强制保险的品种和环节可以先在一些省市进行试点，待积累经验成熟以后再纳入强制责任保险品种名单，再全面推广。保险费率建议按照总体不盈利不亏损的原则，结合食品行业各领域的具体特点确定。

5 结 语

食品安全责任保险制度能够适应当前的食品安全监管形势，有效回应民众对食品安全诉求，保障食品消费者利益。无论从现实还是理论角度出发，食品安全责任保险都将成为当前我国食品安全领域制度建设的必然选择。从理论和实践上，国家都有必要建构食品安全责任保险制度。因此我国应尽快将食品安全责任保险条款写入食品安全法，并在此基础上将条款具体化和操作化，制定《食品安全责任保险条例》，并参照交强险完善相关具体制度设计[36]，结合食品信用分级分类管理制度，加快推行食品安全责任保险，以便更好地发挥该制度的作用，使之成为提升我国食品安全状况的一种新的有效路径。

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