网络舆情下我国地方政府的“三种不适应”症状——基于政府公信力建设角度

杨美勤，吕培亮，赵杨阳

(1.华中师范大学 政治传播学院，湖北 武汉430079； 2.华中师范大学 继续教育学院，湖北 武汉430079)

网络舆情下我国地方政府的“三种不适应”症状
——基于政府公信力建设角度

杨美勤1，吕培亮1，赵杨阳2

(1.华中师范大学 政治传播学院，湖北 武汉430079； 2.华中师范大学 继续教育学院，湖北 武汉430079)

伴随网络时代的来临，中国进入了一个“网络舆情”的飙升期，在网络舆情迅速渗入到社会各个领域和波及各个主体的今天，地方政府在面对网络舆情暴雨般袭击时，出现了“三种不适应”的症状：不适应老百姓、不适应网络媒体、不适应社会组织，从而造成地方政府公信力下降，陷入一个“缺失-弥补-提升”再到“缺失-弥补-提升”的恶性循环之中。“三种不适应”症状的“医治”作为地方政府公信力建设的基础和前提，应当引起地方政府的高度重视，只有彻底“根治”其自身的这“三种症状”，政府公信力建设才会打破当前恶性循环的困局，进入良性循环发展的轨道。

网络舆情；政府公信力；地方政府；“三种不适应”

“政府公信力”第一次被写入中央正式文件是温家宝总理在2006年3月十届人大四次会议上所作的《政府工作报告》中，报告明确指出“要加快推进行政管理体制改革，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，这标志着“政府公信力”建设正式被纳入国家综合治理的范畴。“政府公信力”一经提出就得到党内外的一致认可，不久，党的十六届六中全会首次阐述了“政府公信力”的概念，并明确要求“加强政府公信力建设”。胡锦涛总书记在党的十七大报告中进一步明确，要“确保权力正确行使，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。随后，党的十七届六中全会再次强调要将“政务诚信”与商务诚信、社会诚信、司法公信作为诚信建设的四项举措大力推广，并把“政务诚信”建设置于首位。党的十八大报告，进一步重申要通过创新行政管理方式提高政府公信力和执行力。这些论述表明，中国共产党在改革开放的新时期，尤其是在网络舆情日益成为民意“晴雨表”的今天，高度重视自身建设并紧紧抓住“公信力”来做文章，代表了人民的呼声、顺应了时代的潮流。

一、网络舆情内涵及其影响

当前，针对“网络舆情”的定义，学术界尚未达成一致意见，但是从网民与政府、社会互动的角度来看，网络舆情形成呈现“三部曲”：一是参与主体受到社会影响而借助网络等媒体工具表达自己的看法或态度，带有目的性和主观倾向性；二是在社会各种力量和因素综合作用下，某些观点得到支持和认可，从而得以扩散形成“网络舆论”(它是网络舆情最集中、最强烈、最显性体现)；三是经过媒体工具(例如QQ、短信、微博等)进一步发酵和汇聚，从而实现虚拟社会舆论转化为现实社会的影响。可见，网络舆情是包括个人、群体和相关组织在内的参与主体，就社会生活中新近发生的关涉自身或社会利益的热点和焦点问题借助互联网媒介公开表达各种信念、态度、意见和情绪的总和，是个体集合意识在网络媒体中的反映。从某种程度说，网络舆情是社会舆情在互联网上的一种特殊反映，是干部群众对国家经济、政治、文化和社会发展趋势以及人们普遍关注的社会热点难点问题在网上的集中反映。[1]从“网络舆情”形成的影响来看，分为三个层次：其一，一个比较长时期内，在网络媒体舆论中都体现出来的各个方面的意见、情绪和行为倾向，即为“整体舆情”；其二，一定时期内，某一个领域、部门、行业存在的问题和情况，作用在网络媒体所呈现出来的意见、情绪和行为倾向，即“局部舆情”；其三，就某一个具体的问题、具体的人、具体事件所表现出来的情绪、意见和行为倾向，即“个别舆情”。当前，我国网络舆情呈现出一种趋势，即当基层组织尤其是地方政府解决不了相关问题或解决失当时，网民就会通过网络把它闹大，让个别舆情升级进而借助虚拟社会的影响来传达给上层，基层政府在应对网络舆论时，如果反映迟滞或不得法就会起到推波助澜的作用。实际上，在危机处置上，最好是事件发生12个小时内做出反应和启动应急预案，但是地方政府往往是“千呼万唤始出来”，[2]从而造成了地方舆情危机的升级，最终波及到地方政府的公信力和公共权威。

从哲学角度看，任何事物的存在都具有两面性，即积极一面和消极一面。网络舆情也不例外，是把“双刃剑”在影响着社会各个主体。对地方政府而言，从其公信力建设角度来看，积极影响大于消极作用，是一种挑战更是一种机遇。表面上看，网络舆情在改变着中国民主政治和传统“话语权”，对地方政府的不作为、乱作为、作为失当是一种批评和冲击，对地方政府的权威和信用是一种挑战和危机；实际上，网络平台正起着“以民制权”的作用，潜移默化地影响着地方政府与民众的关系，推动和引导着地方政府重构地方权威和人民信任。具体来讲，公众作为公共权力的初始委托人，是国家真正的主人，理所当然拥有公众事务的“知情权”以及对“政府代理人”实行监督的基本权利，而网络媒介则为中国的民众提供了这种权利实现的机会和平台，进而对地方政府的公信力建设和政治合法性起着转“危”为“机”的作用，关键在于地方政府如何把握和应对网络舆情。总之，互联网正通过网络舆情聚集起来的能量在改变着中国社会，大到激发整个公民社会参政议政的活力进而营造出生机勃勃的参政、论政、评政、督政氛围，小到影响着社会关注点的变化和一些具体事件的发展动向，尤其是在促使地方政府转变作风、勤政为民、树立法制思维、依法行政执政等方面起着一种特殊的制衡和监督作用。可以说，网络舆情正在影响着中国，改变着中国人的思维，不论是当前还是长远，对地方政府的公信力建设都起着不可忽视、日显重要的作用。当然，网络舆情也暴露出其不足、消极的一面，比如事关民族、宗教、腐败等敏感问题，一经网络的转载和发酵，容易使局部问题扩大化、对立化、严重化，使一般问题升级为政治问题，部分偏激言论扩展为非理性的社会情绪，从而影响到国家安全和社会稳定；当然也存在不少人借机发泄情绪、聚众闹事、抨击政府等不良企图。对此，地方政府宜从宏观把握，一分为二地去看待网络舆情，在把握舆情演变规律和动因的基础上，克服网络舆情下三种“不适应症状”，才能做到“看得清、把得准、适应它、主导之”。

二、我国地方政府对网络时代下的老百姓不适应

网络时代的来临，中国老百姓正在日益娴熟地运用网络这种“问政平台”，参与国家的治理和对政府满意度的评判，并通过互联网，随时随地向外界发布自己的所见所闻和观点意见。加上互联网媒介即时传播、天然落地等优势，很容易把个人意见放大成网络舆论，使虚拟社会的大讨论演变到现实社会。随着网民的不断成熟，网络舆情也日渐表现出其进步的力量。说到底，舆情就是一段时期内较为集中的民意。地方政府对待舆情的态度，实际上也就是对待民意的态度。重视网络舆情，不但是地方政府不能不做的功课，还是检验领导干部执政能力的试金石。但是，地方政府还没有做好适应政府职能转变和“大社会、小政府”社会来临的心理准备，即还没有从传统的以“政府为本”的管制型思维模式转变到以“公民为本”“社会为本”的现代思维模式上来，从而造成地方政府在突发事件和敏感问题上缺席、失语、妄语、诳语, 甚至想遏制网上的“众声喧哗”，结果是既不能缓和事态、化解矛盾，又错失了处理问题的良机，导致地方政府公信力受损。更重要的是，伴随着我国民主化进程的推进，民众自我权利意识的增强，他们要求了解真相、维护权利的意识正在勃兴，希望能参与决策，但不少地方政府还习惯于“为民做主”，习惯于替民众作判断和选择，[3]从而造成我国地方政府对网络时代下的老百姓不适应。社会一出现“风吹草动”，地方政府稍微处理不慎或处理不及时，就有可能被传到网络上，一旦引发虚拟社会的大讨论就会形成声势浩大的网络舆论，这势必传导到现实社会，也必然会惊动上级政府甚至是中央政府。此时，包括上级政府在内的各级政府不得不顾及民意，处于被动下的社会压力就会上下传导，最终都集中在处理事件的直接责任人的地方政府身上。此时，处理再稍微不甚就必然会引发舆论反弹，地方政府就可能被问责而“下课”。当然，这种压力保持在一定程度是积极的，对地方政府是有益的，但是一个事件调查和处理需要一个过程，而虚拟社会汹汹舆论往往会迫使地方政府求“速度”而失去原则，甚至会为平息舆情而“枉法”，这应当引起我们的警惕和思考。

针对“这种不适应”，作者认为：应从源头上和过程中进行综合治理，做到“正”、“准”和“快”，才能维护地方政府的权威和人民的信任。当前，网络舆情在我国具有特殊性、全民性和猛烈性。特殊性是指网络舆情是我国民主法治进步和国民权利意识提高的征兆，具有特殊意义和进步性。因此，面对网络舆情下的老百姓，地方政府应该“正”眼看待，积极应对。具体地说：地方政府要改变传统“管制”思维，树立“服务意识”；改变过去“为民做主”习惯，树立“与民共治”思想；改变“一把手”遥控危机做法，建立主要领导与民对话机制等等；总之，网络时代下老百姓不是洪水猛兽，政府部门与老百姓之间的“平等感”和“协商思维”才是改变这种不适应症状的根本前提。全民性是指中国进入网络时代，由于传统政治沟通渠道受限，网民有把网络平台作为参与社会、沟通政府渠道的趋向意愿和实践可能。因此，地方政府在认清形势下，要把“准”老百姓的脉，即思想上树立民本和服务意识，根除“官僚主义”和“官本位”遗毒(例如一些地方政府依然顽固地将公共危机与政绩抹黑相联系)；实际工作中要“急老百姓之所急”，把权力和精力放在“老百姓最希望的地方”，而不是为一己之私搞“面子工程”、“政绩工程”和“形象工程”，这才是根治不适应老百姓症状的根本所在。猛烈性是指由于网络媒介的草根性、交互性、即时性和海量信息等特点，使网络赋予个人强大的威力能够赢得全世界的观众，能够获取关于任何东西的信息，[4]从而给地方政府一个“措手不及”和“意想不到”。因此，面对网络舆情来袭时，地方政府要把握一个“快”字诀，即快速反应、快速调查、快速回应、快速道歉。地方政府作为社会服务和国家治理的实体，在工作中出现失误在所难免，这就决定了网络舆情存在的现实性和必然性。关键在于如何应对，及时的应对不仅可以化被动为主动，还能密切干群、党群关系，增进老百姓对政府的信任。“快”代表了一种态度、思维、理念。网民反映问题或表达看法，归根到底是希望得到政府重视，渴望政府尽快解决，期待政府给以满意结果。此时的地方政府，一个“快”字，作为一种信号就为舆情的化解奠定了基础。在我国，大多网络舆情蔓延甚至酿成群体性事件，根源就出在地方政府“慢”上。如果事情复杂或事关重大，地方政府更需快速反应、迅速研判、及时发布信息和处理结果，还不失为“亡羊补牢，为时未晚”之举。

三、我国地方政府对“网络媒体问政”不适应

网络媒体在中国的出现，为公众参与社会管理和监督政府提供了前所未有的便利，甚至有成为沟通基层社会和中央政府之间互动和交流的桥梁的可能。但是，就目前发挥作用来看，集中体现在互联网日益成为中国公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道上，即“网络媒体问政”上。从社会影响来看，不少有广泛社会影响的案件或事件，都是通过网络曝光而为公众所了解，从而引发议论与批评，最终推动了问题的较好解决。但是，从另一方面来看，地方政府与网络媒体两者关系“不甚融洽”，甚至在一些地方上已发展到“水火不容”的程度，究其根源在于地方政府对“网络媒体问政”不适应。这种不适应具体表现在：随着互联网技术的升级和市民社会的成熟，使得重大社会事件“捂不住”，但是地方政府出于多方面的“顾虑”而不愿网络媒体介入。出事后，地方政府不是借助媒体还原事实真相或倚重媒体澄清事实消除影响，而是采取一“捂”二“堵”三“不出声”做法(地方权威媒体不发声的同时，对网络媒体采取多种手段“封杀”)，企图大事化小、小事化了，从而造成虚拟社会谣言四起，现实社会议论纷纷。事件过后，地方政府不是对媒体所报道的问题以及处理事态过程中的经验和教训进行总结和反思，而是往往采取处理部分官员了事，忽视了事件过后对政府信任危机的公关，即公信力的重构。究其原因，作者认为：其一，地方政府出于多方利益考量，尤其受“捂盖子”和“家丑不可外扬”思想影响，造成地方政府面对“网络媒体问政”时往往慢半拍，甚至有意无意地答非所问、含糊其辞以图蒙混过关，其结果往往事与愿违。其二，在网络舆情来袭时，地方政府潜意识地把注意力放在“危机公关”或“作秀上”，意图尽快转移网络媒体注意力，而缺乏正视问题的勇气和解决事件的决心，并习惯于“就事论事”，不愿对曝光事情再认识和再研究，从而酿成网络事件重复上演，丧失了网络媒体“问政”的目的，即类似事件不再发生。其三，“网络媒体问政”实质是让公权力公开透明运行，即网民通过虚拟社会对公共权力的分享和监督。由于当前我国相关“舆情表达和回应制度”“舆情反馈和处置责任人制度”“舆情延误或失当惩戒制度”等制度程序不健全，使得“网络媒体问政”对公权力的问责，止步于处理几个责任人或官员了事，尚未对有关部门的反应速度、处理能力、问责力度、公信力恢复等深入追问和质询，从而抑制了“问政”效用的发挥。

针对“这种不适应”，作者认为，“网络媒体问政”拷问着政府公权力的使用能力、拷问着政府的资源配置能力、拷问着政府的公信力塑造。因此，地方政府应从思想认识、行为方式和事后总结方面入手，坚持人、事、制度三位一体建设，才能从根本上扭转这种“不适应”。首先，在认识上，地方政府作为公权力的“法人”：针对网络问政新生事物，地方主要党政领导人要转变观念，认清形势，全面衡量，应把“网络媒体问政”作为“一面镜子”，转变“捂盖子“和“冷处理”的思维，改变不愿和害怕与媒体打交道的想法，消除不重视和过于重视的两极倾向。总之，网络问政背后实质是地方政府处置乏力，常规渠道不畅，更有怕、拖、堵、封、压思想作祟，从一定意义上讲，网络已经成为一种信念和意志、民主和民意表达的出口，假如长期处于堵塞和压制状态，就会产生社会心理压抑，到一定程度就会引发社会动荡。其次，在行动上，地方政府要运用“快”字诀：首要是快速回应，对曝光的人和事，不管真伪，应迅速调查而不宜急于撇清、更不应予以封杀，其次，认清网络舆情衍变规律即混沌学所言的“蝴蝶效应”，调查不是慢查、不查甚至是走过场，这样只会“一石激起千层浪”误了还原事实真相、平息网络舆情、解决舆论焦点最佳时机；再次，在网络时代，信息传播呈现出多渠道化、迅疾性和互动式特点，任何一个普通网民都可能做到“一呼百应”，任何隐瞒事实，拖延信息传播的努力都是徒劳、不明智的。因此，地方政府要主动把握时机，运用广播、党报等传统媒介和新媒体(如群发短信、地方网站、政府微博等)及时发布权威信息，防止网络问政偏离解决问题的初衷，衍变为攻击政府或发泄不满情绪上来，从而丧失舆论的主导权，波及自身的公信力。最后也是要反对的是，在与网络媒体长期博弈中，地方政府总结出一条规律：官方越沉默，媒体就越追问，问题也会越大，政府部门也会越被动，而一开始高调回应处理，网络舆论就容易鸣金收兵欢庆胜利，而媒体视线一转移，一切又回到“权力掌控之中”。因此，地方政府真正用好“网络媒体问政”的这面镜子，从中发现和反省自己的不足，以虚拟社会期待的“五型政府”(平民型政府、服务型政府、透明型政府、专业型政府、廉洁型政府)为建设方向，以拓宽网民民意表达和矛盾调处渠道为立足点，坚持以实际行动解决网络问政所反映出的问题为基础，而不仅仅是为“应景”，这才是最大程度发挥“网络媒体问政”效能关键所在。

四、我国地方政府对非政府组织的不适应

党的十七大报告提出，要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2011年2月19日，在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，胡锦涛同志强调，要“进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务意识，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用”。这意味着，我党经过六十多年的探索和总结，已形成了党、政府、社会组织、公众“四位一体”社会管理格局，这也构成了我党构建社会主义和谐社会的核心内容。但是，当前网络舆情暴露出的问题显示，社会治理体系中“社会协同”环节出了问题。究其原因：地方政府过于强势，社会组织和公众参与度比较低，尤其是在市场经济条件下，地方政府应加强与社会组织的分工、协作、配合以及与“无形的手”市场形成合力共同服务于公民社会，然而在一些地方政府思维中，计划经济时代“大政府-小社会”政府主导一切的管制思维尚未清除，不仅混淆了政府、企业、社会的角色和责任，更忽视了市场这一无形的“第三方”的作用和影响，从而出现了“该管的没管好、不该管的插了手”，反映在虚拟社会就形成了我国网络舆情的高发期，作用在现实社会就是地方政府信用受损。而且，“网络舆情”飙升的背后，也说明传统的一元主导型的政府治理模式已与现代社会和民众要求格格不入。虽然政府正在从过去“不该管、管不了、管不好”等领域退出，把该市场做的事情还给市场，把该社会做的事情还给社会，把该民众参与的事情还给民众，正向“有限政府”方向转变，但是，事实上，在当前中国社会，尤其是地方上，社会治理的主体似乎还仅限于政府和企业两级，缺乏其他社会组织和公共民众的露面，更不要谈发挥市场的作用。可以说，我国地方政府对非政府组织或者“第三方”的不适应，根源在于地方政府不能摆正自己的位置。

针对“这种不适应”，作者认为：地方政府要从根本上转变政府职能及其职能实现的模式和价值取向，重视社会协同在治理体系中的地位和作用，还权于市场和社会，从而形成社会治理由政府、市场和社会组织三驾马车共同驱动，民众积极参与的共治局面。具体地讲，改革开放以来，我国社会结构由农业社会逐渐转向工业社会，经济体制由计划经济逐渐向市场经济转轨，社会结构转型和经济体制转轨的叠加，大大增加了社会信用建设和社会治理的难度，也就是说，市场经济下，现代社会治理已不能仅依靠政府来主导，还需借力于市场，通过还权于市场，让市场“无形的手”和政府“有形的手”共同发挥作用，以适应社会转型的要求。还权于市场是指地方政府职能向市场分化，实现政企分开。具体来说，就是将政府职能中应该由市场运作和解决的事项还给市场，以及政府主管的事宜尽可能地引入市场竞争机制，防止行业垄断和政府自利性行为发生。政府自利性行为决定了地方政府热衷于追求地方经济发展和出于自身利益考虑，运用行政手段干预市场运作，造成了形形色色的市场封锁，产生了“诸侯经济”问题。[5]这种争夺如果在权力监督机制缺失下，就会形成与民争利的现象，当前网络舆情的焦点集中在一点就是政府与民争利。其次，随着改革的深入和经济水平的发展，新的社会成分和职业群体不断涌现，使得非政府组织如大到行业协会、社会团体，小到企业、学校等第三方力量迅速成长，并随着人们对生活质量、社会治理等要求的提高，在整合阶层民意、协调分歧、平息民怨、出具调查报告等方面日益发挥着积极作用，但长期以来深受官是统治者、民是被统治者的“官本位”思想影响，地方政府始终以居于上位的姿态，更多地从有利于自身管理的角度来寻找实现其职能的手段、方式和方法，不愿与社会组织分享权力，更不愿还权社会，从而造成地方政府陷入“办事不落好反被骂”的尴尬境地。还权社会是指政府职能向社会分化，以实现政社分离。具体来说，地方政府应把属于社会的事务还给社会或社会组织，让社会来解决，以发挥社会组织代表阶层民意、反映诉求、规范行为等作用。例如地方政府可借助社会组织来调查网络事件、出具相关报告，在群体性事件中，可通过“第三方”来协调解决等。最后，就是弥补公共参与环节，让公众参与到社会治理的各个环节和程序当中。社会治理真正主体是人民群众，人民群众参与的社会治理才是真正的、有效的社会治理，才能最大限度地调动一切可以利用的力量，为破解现代社会治理难题奠定民意基础。但是，也应看到，当前我国民众的社会自治和自我管理能力还不成熟，还起不到监督政府和推动社会治理的作用。以社区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治和自我管理是现代社会管理体制的两大组成部分之一，培育和发展民众社会自治和自我管理不仅可以扩大社会自治和自我管理的社会空间，更是推动社会管理体制现代化的重要环节。[6]因此，大力培育公民自治和自我管理能力，完善公民参与路径、引导网民理性互动等理应成为我国地方政府未来关注的重要方向。

[1] 中宣部舆情信息局.网络舆情信息工作理论与实务[M].北京：学习出版社，2009：6.

[2] 单传海.县级政府执行力[M].北京：新华出版社，2011：22.

[3] 郑娟，邢孟军.从群体性事件看地方政府公信力建设[J].三江论坛，2013(4)：36-38.

[4] 李志平.地方政府责任伦理研究[M].长沙：湖南大学出版社，2010：26-27.

[5] 张颖.地方政府公信力流失原因探析[J].贵州市委党校学报，2009(4)：54-56.

[6] 本书编写组.加强和创新社会管理：党政干部读本[M].北京：红旗出版社,2011：29.

(责任编辑：张晓军)

2014-06-03

杨美勤(1989- )，女，河南确山人，华中师范大学政治传播学院硕士研究生。

吕培亮(1987- )，男，河南新郑人，华中师范大学政治传播学院硕士研究生。

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2095-4824(2014)05-0080-05