中国多边外交60年：成就与挑战

□ 韦宗友／文

自 1954年中国参加关于朝鲜问题和印度支那问题的日内瓦国际会议以来，新中国的多边外交已经走过了整整60个年头。60年来，中国通过多边外交，传播了中国对国际关系及国际事务的理念与诉求，维护了广大发展中国家的权益，有力推动了国际关系的民主化。通过多边外交，中国还有力促进了本国及地区经济发展，维护了地区及全球安全与稳定。可以说，中国的多边外交取得了巨大成就。但不可否认，近年来，随着中国国力的快速发展，中国周边安全环境的变化，以及国际社会对中国期望的提升，中国的多边外交也面临诸多挑战，亟需转型升级。

中国多边外交的主要成就

60年来，中国从多边外交的“局外人”及“有限参与者”，逐渐成为多边外交的“积极拥护者、参与者和建设者”，取得了有目共睹的成就。

第一，传播了中国的国际秩序观及国际规范理念。中国是国际体系的后来者，在相当长一段历史时期内，还曾是国际体系的受害者。这使新中国自成立以来，在国家间关系中特别珍视主权、独立及平等，坚决反对霸权主义、强权政治和对他国内政的粗暴干涉，寻求国家间关系的和平、平等与和谐。中国不仅在双边关系场合，还积极利用多边外交宣扬和传播中国关于国际关系的理念与主张，先后提出了“和平共处五项原则”、“反帝反霸”、“建立国际政治经济新秩序”、“和平发展”、“和谐世界”、“亚洲新安全观”等原则与主张。

早在1954年4月中国首次以“五大国身份”参加解决朝鲜问题及印度支那问题的日内瓦国际会议期间，中国代表团团长周恩来就向世人庄严宣示，“我们尊重各国人民的选择和维护他们自己生活方式和国家制度不受外来干涉的权利；同时，我们也要求其他国家用同样的态度对待我们。只要世界各国都遵守这些原则，并抱有互信合作的愿望，我们认为，在不同的社会制度下的世界各国是可以和平共处的。”[1]这是中国首次在多边国际场合阐述新中国关于和平共处的外交原则及国家间关系的原则诉求。在次年举行的首届亚非国家万隆会议上，周恩来总理不仅为大会的成功举行做出了巨大贡献，还努力使万隆会议通过的十项原则充分吸收了中国的和平共处五项原则，是中国多边外交的一次巨大成功。20世纪70年代，中国恢复了联合国安理会常任理事国席位后，中国政府充分利用联合国舞台，积极宣扬中国的国际秩序观和国际规范观，成为反对霸权主义、强权政治，维护广大发展中国家权益及推动建立“国际政治经济新秩序”的一支重要国际力量。

新世纪以来，随着中国国力的大幅提升及国际上“中国威胁论”、“中国傲慢论”等言论的出现，中国政府适时提出了“和平发展”、“和谐世界”及“新安全观”的理念，利用联合国、金砖国家峰会、上海合作组织、亚信峰会等多边外交舞台，阐释中国的“和平发展观”，倡导“互信、互利、平等、协作”的“新安全观”和“共同、综合、合作、可持续”的“亚洲安全观”，以及构建一个政治上相互尊重、经济上相互促进、文化上相互借鉴、安全上相互信任的“和谐世界”国际秩序诉求，向世界传播了谋发展、求和平、促和谐的负责任大国形象。

自1954年参加关于朝鲜问题和印度支那问题的日内瓦国际会议以来，中国从多边外交的“局外人”及“有限参与者”，逐渐成为多边外交的“积极拥护者、参与者和建设者”。图为2014年8月29日，在内蒙古朱日和训练基地，接受检阅的中外方参演战机编队在“和平使命—2014”上合组织联演闭幕仪式上飞过。

第二，维护了地区及全球和平与稳定。新中国一直是地区和平与稳定的秩序维护者。新中国参加的首次国际会议——日内瓦国际会议，就是关于解决朝鲜问题及印度支那问题的多边国际安全会议。在会上，中国代表团克服了美国对印度支那会议的重重阻拦，使会议最终通过了在印度支那停止敌对行动的《日内瓦会议最后宣言》，为印度支那的和平迎来了一线曙光。新世纪以来，中国奉行积极安全政策，通过创建上海合作组织打击“三股势力”，维护中亚地区的和平与稳定；通过创建六方会谈，探索以和平的多边方式解决朝核问题，维护朝鲜半岛的稳定及东北亚地区的和平。中国成为地区和平与稳定的一支积极力量。此外，中国还通过参与东盟地区论坛、东盟防长扩大会议、香格里拉对话、亚信峰会等地区安全机制，寻求促进地区安全、化解海洋纠纷、构建地区安全互信的机制和措施。

在全球层面，中国一贯支持联合国在解决全球安全问题上的核心作用，并在冷战结束后积极参与联合国的各类维和行动。自1992年中国首次向柬埔寨派遣蓝盔部队执行联合国的维和任务以来，到2013年5月已经累计向联合国三十多项维和行动派出各类人员约2.1万人次，成为联合国安理会常任理事国中派遣维和人员最多的国家。同时，中国还积极参与反恐、防扩散及重大自然灾害等领域的国际合作，参加了一百多个政府间国际组织，签署了三百多个国际公约，成为地区和平及全球安全的重要参与者、建设者和贡献者。[2]

第三，促进了本国经济发展及地区乃至全球经济增长。中国是世界银行及国际货币基金组织等全球性国际经济组织的创始会员国。自1980年中国恢复在世界银行及国际货币基金组织的成员地位后，充分利用世界银行及国际货币基金组织提供的贷款及融资便利，促进本国经济发展，在减贫和经济增长方面取得了举世瞩目的巨大成就。2001年，中国加入世界贸易组织后，积极利用世界贸易组织这一全球最大的贸易多边机制的便利条件，进一步密切了与全球的经贸联系，中国经济发展迎来了又一个黄金时期。

中国还通过多边经济外交，积极推动地区经济一体化进程，促进地区经济发展。2000年11月，在中国—东盟第四次领导人会议上，中国首次提出成立中国—东盟自由贸易区设想，得到东盟与会领导人的积极回应。次年11月，中国—东盟自贸区正式启动。2010年1月，中国—东盟自贸区全面建成。据统计，2002—2012年间，中国—东盟双边贸易额从548亿美元上升到4000亿美元，年均增长23.6%，相互投资累计超过1000亿美元，增长3.4倍。中国已经成为东盟最大的贸易伙伴，东盟则是中国第三大贸易伙伴。[3]中国成为推动地区经济增长的引擎。2012年12月，东亚峰会宣布启动涵盖东盟成员国及中、日、韩、印、澳、新（即10+6）六国的“区域全面经济伙伴关系（RCEP）”，致力于建立一个涵盖东亚16国的地区多边经济合作机制，促进地区经济发展及经济一体化。

通过多边经济外交，中国不仅带动了东亚地区的经济一体化，还拉动了其他地区的经济增长。2000年10月，首届“中非合作论坛”部长级会议在北京召开，来自45个非洲国家的外交部长及相关官员参加了会议，揭开了中非经济合作的新篇章。论坛的创立有力推动了中非在贸易、投资和援助等领域的深入合作，取得了举世瞩目的成就。中国不仅跃升为非洲最大的贸易伙伴，而且中国对非投资的规模不断提高，投资领域不断拓展，除石油和矿产领域的投资外，还覆盖了食品加工、皮鞋生产等制造业领域，为非洲经济发展提供了急需的资金、技术和基础设施便利。此外，中国还通过中阿合作论坛及筹办中拉论坛，促进中国与阿拉伯世界及拉美地区的经贸合作，共同推动跨地区经贸关系和促进经济增长；通过建立金砖国家开发银行，筹建亚洲基础设施投资银行，促进南南合作和发展中国家的经济增长。

在全球层面，为应对2008年全球金融危机及其后的欧债危机挑战，中国与国际社会一道，通过二十国集团及其他全球经济治理平台，加强宏观经济政策协调，采取一系列扩张性货币及财政金融政策，积极应对危机。中国通过财政及货币政策，刺激内需，确保中国经济平稳发展，成为推动地区及全球经济增长的重要引擎。与此同时，中国通过向国际货币基金组织注入资金，向陷入欧债危机的国家提供融资，加强与世界主要经济体的宏观经济政策协调，加强金融风险管控，避免了世界经济的进一步下滑，为全球经济复苏和增长提供了重要推力。

第四，推动了国际关系的民主化。作为一个曾饱受列强欺凌的发展中大国，中国的多边外交十分注重维护广大发展中国家的权益，在国际关系中反对以大欺小、恃强凌弱，反对霸权主义和强权政治，反对一言堂，主张国家不分大小、贫富、强弱，都是国际社会平等的一员，都有平等参与世界事务的权利。“各国主权范围内的事情应由各国自己去办，世界事务应由各国平等协商来解决。”[4]中国不仅利用多边场合向世界宣示中国的“国际关系民主化”思想，还在联合国、二十国集团及诸多地区多边机制中身体力行，以实际行动推动国际关系的民主化进程。冷战结束后，面对愈演愈烈的人道主义危机以及美国等西方国家试图削弱联合国地位的做法，中国积极捍卫《联合国宪章》的宗旨与原则，维护联合国在维护和平与稳定中的权威与核心作用，以实际行动支持联合国的维和行动。中国还利用二十国集团积极推动全球经济治理体系改革，提升广大发展中国家和新兴经济体在世界银行及国际货币基金组织中的代表性和发言权。不仅如此，中国还通过参与创建金砖国家集团、上海合作组织等地区及跨地区多边机制，推动全球治理体系民主化，提升新兴大国及周边国家的区域协作及治理能力。

中国多边外交面临的挑战

尽管中国多边外交取得了巨大成就，但随着中国国力的快速上升以及中国与外部世界日益紧密的联系与互动，中国的利益边界在不断拓展，周边及国际社会对中国的期望也水涨船高。与此同时，伴随着全球化产生的诸多全球性问题以及中国利益拓展过程中与周边及外部世界可能产生的利益碰撞甚至摩擦也在不断增加。这些新情况、新问题都对中国多边外交提出了新挑战。具体来说，当前及未来一段时期内，中国多边外交面临的主要挑战包括以下几个方面。

第一，如何利用多边外交维护与促进中国的发展利益。自改革开放以来，特别是中国加入世界贸易组织后，中国与世界经济的联系在深度和广度上都前所未有地加深了。中国既是经济全球化的受益者，也是世贸组织成员国中遭遇贸易纠纷最多的国家。据世界贸易组织公布的数据，中国连续18年成为遭遇反倾销调查最多的国家，连续八年遭遇反补贴调查最多的国家，“中国仍然是贸易保护主义的最大受害国”。[5]与此同时，对海外能源的巨大需求使中国成为了全球最大的能源进口国之一。这些能源进口的绝大多数都要经印度洋到马六甲海峡再到南中国海。这一漫长的海上交通线不仅存在海盗问题，还有潜在的海上恐怖主义威胁，同时还涉及领海纠纷问题，安全形势不容乐观。此外，随着中国成为全球最大温室气体排放国，国际社会对中国的减排压力也在逐渐上升，要求中国在气候变化方面采取有力措施，减少温室气体排放。如何利用世界贸易组织、海洋多边安全机制以及多边气候会议维护与促进发展利益，成为中国面临的一大挑战。

第二，如何利用多边外交化解分歧与矛盾，维护中国的安全利益。当前，中国与日本、东盟等成员国在领海划界及岛屿主权归属等方面存在较为严重的分歧与矛盾，成为中国进一步发展与周边国家关系及构建政治互信的绊脚石。尽管早在2002年中国就已经与东盟签署了《南海各方行为宣言》政治文件，但如何进一步落实，将其变成处理南海问题的行为准则，至今仍困难重重。近年来，东盟中与中国存在领海争端的国家有联合起来借助东盟这一多边机制处理南海争端的趋势，加之美国极力推动东盟以集体力量应对南海争端，南海问题多边化及国际化趋势明显增强。中国如何在双边会谈外，敢于和善于借助地区多边机制，妥善处理好南海及东海争端，维护中国的海洋主权及海洋权益，在海洋维权和维稳之间谋求平衡，需要我们的外交智慧。

第三，如何利用多边外交讲好中国故事，提升中国国际形象。近年来，“中国威胁论”、“中国傲慢论”、“中国外交强势论”轮番登场，对中国国际形象造成了不小的损害。据皮尤公司2014年发布的最新全球舆情调查，欧美国家对中国的印象总体较差，绝大部分国家对中国持有负面看法，其中德国、意大利对中国的负面印象高达64%和70%。在亚洲国家中，日本、越南、菲律宾等与中国有领海争端的国家对中国持有非常负面的态度，其中日本高达91%的受访者对中国持有负面印象，越南这一比例也高达78%。中东地区对中国的印象也总体较差，其中土耳其、约旦、埃及等国超过一半以上的受访者对中国持有负面印象。只有在非洲和拉美地区，中国的形象总体正面。[6]或许这一调查结果失之偏颇，但也从一个侧面提醒我们，在改进我们的传播手段和改善中国的国际形象方面，中国还有大量的工作要做。如何利用多边舞台和多边外交，讲好中国发展的故事，讲好中国和平的故事，讲好中国通过自身的发展带动地区及全球经济增长，在自身发展的同时努力提供地区及全球公共产品，维护地区稳定及世界和平的故事，向世界传播一个真实、全面的中国，展示共赢发展、维护和平、促进国际公平正义的国际形象，是中国多边外交面临的一项艰巨任务。

政策建议

当前，中国正处于实现“两个百年”奋斗目标的关键时期。中国多边外交需要在继承已有优良传统基础上，百尺竿头更进一步，努力迎接挑战，实现中华民族的伟大复兴。

第一，构建具有中国底蕴、人文精神及世界关怀的多边外交理念，提升外交吸引力和感召力。外交不仅仅是唇枪舌剑、觥筹交错及穿梭行走的语言与行动，也不仅仅是纵横捭阖、折冲樽俎的技巧和谋略，它更是春风化雨、润物无声的内心触动。“攻心为上、攻城次之”。中国需要努力汲取古代思想中的仁爱、非攻、人本、和谐观念，结合新中国外交思想中的和平共处、和平发展、反帝反霸、和谐世界理念，进而提炼出一套具有中国特色及底蕴，又具有世界关怀的多边外交新理念，提升中国外交的吸引力和感召力，减少中国和平崛起的阻力和外界疑虑。

第二，积极参与多边国际制度建设，提升捍卫国家利益及塑造地区秩序的能力。当前国际秩序正处于深刻转型过程中。一方面，一些旧的国际制度难以有效适应新形势，正在进行调整和改革；另一方面，一些新的国际制度正在应运而生，重新调整地区及国际秩序的边界。如联合国、世界银行及国际货币基金组织的改革，二十国集团、金砖国家集团的诞生，“跨太平洋伙伴关系协议”、“区域全面经济伙伴关系”等多边贸易机制的涌现，都反映了这些新情况和新趋势。中国必须善于利用机遇，准确判断地区及全球秩序转型大趋势，积极投身多边机制的改制和建制中，特别是那些涉及周边政治、经济及安全秩序调整及全球重大趋势的制度建设，提升捍卫国家权益及塑造周边与全球秩序的能力。

第三，建设一支高水平外交队伍，提升国际议程设置能力。俗话说，制度是死的，人是活的。中国要利用好多边制度，维护与促进自身的安全与发展利益，塑造地区及全球秩序，提升多边外交话语权，说到底离不开一支高水平的外交队伍。就中国日益增长的国力和面临日益繁多的国际挑战而言，中国的外交队伍人才显然不足。中国不仅在重要国际组织中担任领导人及高级职员的人数总体偏低（甚至远不及邻国日本），而且外交人员的知识体系与专业训练也较为欠缺。这往往导致中国在国际组织及重大国际会议中的议程设置能力较弱，不利于国家利益的维护。中国需要在外交人员培养体系、选拔制度及实习、培训和锻炼机制上进行大胆创新，造就一批国家亟需的高水平外交人才队伍。