贵州新型城镇化法治问题研究

邓连引

（中共黔西南州委党校法学教研部，贵州兴义562400）

贵州新型城镇化法治问题研究

邓连引

（中共黔西南州委党校法学教研部，贵州兴义562400）

贵州新型城镇化存在规划法治缺乏、法治软环境建设明显不足、城镇居民权益保障不够、新型城镇社会综合治理能力不高、城镇环境保护法律不全、各种犯罪易发多发等问题。对此，可从探索贵州新型城镇化法治规律、完善城镇法律治理体系、提高城镇依法治理水平、树立依法经营和治理城镇的理念、加强犯罪预防与治理等方面予以完善，从而不断提高贵州新型城镇化的法治建设水平。

贵州；新型城镇化；法治

新型城镇化将托起中华民族伟大复兴的“中国梦”。中国的城镇化被诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨称作是与美国的新技术革命共同影响人类进程、改变世界面貌的两件大事。对于新型城镇化建设，党的十八届三中全会给予了明确的定位：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。”对此，贵州省也明确提出了“工业化、城镇化”带动战略，指出贵州经济发展和社会转型的重中之重和重要途径之一就是城镇化带动战略。城镇化水平的不断提高将对转变贵州经济发展方式和实现贵州全面建设小康社会目标起到“引擎”的作用，新型城镇化将成为贵州省实现跨越赶超的巨大动力。

一、贵州新型城镇化法治存在的问题及原因分析

（一）新型城镇规划法治缺乏，许多新型城镇建设与治理仍然具有浓厚的领导意志及个人色彩

1.城乡规划法律体系尚待完善，规划执法力度不大、执法不严的问题仍然十分突出，严重影响了城镇规划作用的充分发挥。贵州目前规划体制不健全，配套法规不完善，存在部门分割、城乡分割等问题，城镇规划缺乏有效的法律监督机制和法律问责机制，在规划编制的监督和公众参与等方面规定不具体，缺乏可操作性，没有从法治高度来杜绝领导随意修改城镇发展规划的现象。

2.城镇规划科学性不强，一些城镇规划存在严重的短视化倾向。尤其是不正确的政绩观和不科学的政绩考核制度，使许多领导干部只看重GDP，城镇发展规划编制违背本地区实际情况，盲目攀比。由于“攀高比新”、“贪大求洋”的片面城镇化思想作怪，致使贵州许多地方的城镇规划明显缺乏前瞻性，“朝规夕改”。

3.城镇公共设施功能规划设计配套差。许多城镇规划不是从实用的角度而是从跟风的角度来进行的，如修大量的宽马路和立交桥。还有许多城镇建设中大量出现的“拉锁路”现象，用老百姓的话说：“城市建设有点疯，踩紧踩紧就挖松！”究其根源就是城镇地下设施缺乏整体、长远的规划。

4.城镇规划制定及决策机制存在严重缺陷，许多新型城镇规划很难避免领导个人意志及色彩。贵州城镇规划中最大的问题就是规划更改随意性强，规划的法律效力不足，地方城镇规划中长官意志、领导意志较强，常常以长官意志为转移、以上级意图为转移。

（二）城镇居民权益保障不够，现有的保障机制与城镇居民日益增长的民生要求不相称

贵州近些年出台了《贵州省工伤保险条例》、《贵州省失业保险办法》等地方性法律法规，但是在城镇居民的社会救济、社会福利、优抚安置等方面的法律政策比较欠缺。城镇居民的许多权益保障只能依靠行政手段来开展和推行，随意性较大，尤其是在城镇居民基本权益得不到有效保障的时候，很难通过诉讼或者仲裁等法律手段进行依法维权。此外，城镇社会保障还没有实行全覆盖，城镇居民权益保障不均衡。贵州与全国其他省市一样，在进城农民工的权益保障方面同城镇居民存在明显差异。据国家统计局报告，2012年全国农民工的总量为2.62亿人，同期参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的农民工比例分别只占14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，大大低于同期城镇职工的参保率。大量农业转移人口虽然实现了从农村到城镇的地域转移、职业转换，但没有在社保、医疗等基本公共服务方面享受到与城镇居民平等的待遇，难以彻底实现从农民到市民的身份转变。这一问题如果不尽快解决，身处城镇化夹心层的2亿多农业转移人口将可能形成城市内部新的二元结构矛盾，或将成为影响社会稳定的隐患。[1]只有从法律和制度上保障城镇居民平等权，才能使进城农民工能够有条件依法享受实体权益的平等，才能够真正实现社会的公平正义。

（三）新型城镇社会综合治理能力不高，没有完整的城镇法律治理体系

1.贵州新型城镇综合治理能力明显不足。贵州在实施新型城镇化过程中，城乡人口大规模迁移以及大量农民就地城镇化，原有的农村社会管理模式被打破，原有的城镇社会综合治理体系也随之发生变化，综合治理能力存在明显不足。新型城镇公共服务供给能力不足，城镇流动人口管理落后，配套机制缺失，基础设施建设滞后，后续管理缺位，城镇居民生活方式陈旧，社会综合治理不力。

2.贵州新型城镇缺乏完整的法律治理体系，城镇管理法规明显滞后于城镇治理工作的现实需求。目前贵州除了制定实施《贵州省城市管理条例》、《贵州省城镇环境卫生管理条例》、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》、《贵州省城镇垃圾管理办法》等地方性法规，还没有综合性的《城镇综合管理条例》和《城镇社区管理条例》，城镇综合执法及社区管理只能依据零星的管理法规，严重制约了贵州新型城镇综合治理力度。

3.贵州新型城镇缺乏综合执法法律保障，城镇治理协调机制有待加强。一方面，城镇综合执法管理部门执法主体地位缺失，没有相应的母法作为执法支撑。另一方面，城镇综合执法涉及城镇管理的诸多方面和环节，但又不能包罗全部城镇治理活动，特别是涉及城市管理、建设、规划、房产、交通、公安、环保、工商等众多部门的事务，部门职责界定不清、部门之间衔接配合不够，经常出现推诿扯皮的现象。有的城镇管理部门“有利就上，有弊就让”，好管的就管，不好管的就推，导致城镇治理存在许多真空地带无人过问。

（四）城镇环保法律不全，环境治理法治化水平不高

贵州新型城镇生态环境建设离不开法律制度保障。目前，贵州尚未形成完备的城镇环保法律体系，现行城镇环保法律法规并不完全适应贵州生态文明建设对法制保障的客观要求。立法方面还存在很多缺陷，主要表现在环境保护法的体系不完善、制度不健全。有的环保问题无法可依，相关配套立法迟缓，导致在某些方面无法可依。现行的环境保护法律还无法从根本上治理贵州环境恶化的问题，对此，需要在环境保护法律制度上进行创新。应当尽快完善贵州省生态补偿法律制度，制定《贵州省生态补偿条例》，完善市场补偿机制。

城镇环境执法不到位，城镇治理法治化水平有待提高。贵州许多城镇建设以GDP至上，使得环境执法氛围较差。城镇环境执法者的权力小、能力弱，人员数量和素质都存在问题。贵州有的县级环保局只有几个编制，经费严重不足，加上缺少业务培训，一些执法人员在查处环境违法问题时显得力不从心。

二、贵州新型城镇化法治的必由之路

（一）探索贵州新型城镇化法治之“道”，把握并遵循新型城镇化的法治规律

1.贵州新型城镇化要坚持走科学规划、高起点、超前布局的道路。贵州新型城镇规划要注重权威性与合法性，不能朝令夕改，规划要高于权力，不能一任领导一个规划，克服长官意志和形象工程、政绩工程，树立科学的政绩观，完善绩效考核制度。贵州新型城镇规划要加大公众参与力度，建立完善的公示制度，让公众参与规划，减少规划失误，这是非常必要的。

2.贵州新型城镇化要坚持走山区特色城镇化的道路。在新型城镇化进程中，贵州要力戒城镇建设的“贪大”、“求洋”和“追新”这三大误区，努力彰显具有贵州特色的城镇文化内涵。正如诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·莫里斯所说：“城市的成功不在于它的规模大小，而在于它的文化内涵。”[2]贵州要因地制宜、因势利导，根据贵州省独特的地形地貌，保护好城乡原生态，加强城镇与风景名胜区的衔接，打造显山露水、城水相依、城水相偎，人与自然高度融合，小桥、流水、人家的宜居、宜业、宜游的新型特色城镇。

3.贵州新型城镇化要坚持走示范带动的道路。2013年贵州提出打造“5个100工程”，其中重点打造100个示范小城镇和100个城市综合体，不断提升小城镇综合承载能力，全面推进城镇示范带头作用。贵州省黔西南州结合自身实际提出了建设工矿园区型、绿色产业型、交通枢纽型、商贸集散型、旅游景观型等城镇发展模式，加强新型城镇的示范引领作用。

（二）健全贵州新型城镇化法治之“法”，完善城镇治理法律体系

1.加强贵州新型城镇化相关法规规章制度体系建设。贵州为了强化城镇依法治理，先后出台了《贵州省城市管理条例》、《贵州省城镇环境卫生管理条例》等城镇管理法规，为规范城镇管理提供了法律依据。但是有些规定明显陈旧，与现行城镇化发展的需要不相适应，需要进行修订和完善。同时，要抓紧制定综合性的《贵州省城镇综合管理条例》、《贵州省城镇社区管理条例》，着力提高城镇规划和建设法治化水平。

2.深化土地管理制度改革，修改和完善土地法律法规，突破土地瓶颈，解决城镇建设用地难题。根据党的十八届三中全会的决定，要修改现行土地管理法规，积极推进集体建设用地使用权流转，允许农村集体经营性用地出让、出租、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价，为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境。尤其要抓紧制定《贵州省农村集体土地征收补偿条例》，填补农村土地征收立法空白，为新型城镇化建设提供法律依据。

3.尽快完善城镇基础设施建设投融资法律体系。2012年8月，贵州省《关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》当中重要的一条就是创新投融资体制机制，运用开发性金融的理念，加快推进贵州城镇化进程，促进城乡协调发展。国家开发银行贵州省分行自2002年成立后，至目前，在累计向贵州投放1300多亿元的贷款中，涉及城镇化领域的比例达40%以上。对于贵州省城镇化建设的支持力度，位居省内金融行业之首。

（三）探索贵州新型城镇化法治之“术”，提高城镇依法治理水平

1.强力推行城镇精细化、标准化管理，提高治理水平。贵州省《关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》要求加强城镇建设管理，坚持“先规划、后建设，先设计、后施工，先地下、后地上”的原则，运用法律手段强化对规划、设计和施工的监管。创新社会治理方式，以增强执法为民意识为突破口，以规范执法行为为着力点，有效化解城镇发展中的矛盾，破解城镇治理难题，不断提高城镇治理执法水平。

2.完善城镇治理综合执法制度，理顺城管执法体制。2013年9月，贵州出台的《关于进一步加强城市管理执法工作的意见》明确指出，应积极推进城市综合执法体制改革，理顺城市管理综合执法体制，在贵州省全面实行城市综合执法局的设置，解决城市管理多头执法、交叉执法、重复执法、执法扰民等问题；规范城镇治理及执法行为，创建良好的城镇治理法治环境。

（四）树立贵州新型城镇化法治之“念”，强化依法经营和治理城镇的理念

随着城镇化进程的加快，贵州省城镇发展离不开城镇的经营和治理。因而，要改变过去单一的城镇管理理念，树立现代城镇综合治理理念，而现代城镇经营和治理都离不开法治。城镇经营是市场经济体制下政府运用市场机制调控城镇发展目标和有限资源之间矛盾的一种管理活动，是运用市场手段对城镇各类资源、资产进行资本化运作与管理。城镇经营既要政府管控，又要市场调节，这两支手都要用，且相互影响、相互补充。城镇经营以政府为主导，市民参与、市场运作，经营城镇必须是政府行为与市场行为的有机结合。政府缺位时，市场补充进入；市场失灵时，政府介入调控，加强管理。政府要制定和完善法律法规，保障市场主体进入。树立经营城镇的理念，就是要盘活基础设施存量资产，充分利用市场经济的手段，对城镇基础设施进行聚集、重组、营运，在政府的宏观调控下引入市场经营理念管理城镇基础设施。

（五）发挥贵州新型城镇化法治之“威”，加强犯罪预防与治理，构建和谐稳定的新型城镇

1.加强犯罪预防与惩治力度。稳定是城镇化得以持续推进的重要保障，而违法犯罪是导致社会不稳定的重要因素。因此，贵州省在推进城镇化的过程中，应当高度重视犯罪的预防与惩治。犯罪是一个多方面因素引起的社会弊病，需要多管齐下，建立一个预防和减少犯罪的长效机制。要把犯罪预防纳入城镇社会发展的总体规划，积极开展犯罪预防工程建设。要适应新的社会条件和形势要求，建立健全“以证管人、以房管人、以业管人”的新的社会管控体系。同时，要充分发挥社区、街道的作用，建立健全群防群治的治安体系。大力开展“打黑除恶”、打击“两抢一盗”等专项行动，加快“天网工程”建设，加大社会面巡逻防控力度。要对犯罪高发区域、高发人群、高发性犯罪保持严厉打击的高压态势。

2.深入开展法治城镇创建活动，加强城镇居民法律意识的培养，提高城镇居民的法律素质和道德素质，减少违法犯罪的发生。普法和法制宣传教育是依法治国、依法治省工作的基础，众多的城镇建设管理法律法规只有被熟悉、掌握和运用，才能发挥其应有的功能和作用。正如伯尔曼在《法律与宗教》中说的：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”徒法不足以自行，法律要彰显其在城镇治理中的功能，需要人们自觉信守法律，而不是被动遵守。《论语》说道：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”老百姓被迫遵纪守法，内心却无廉耻之心，因此，应当唤起他们的廉耻之心，让他们自觉自愿地去遵纪守法，使“崇尚法治”成为贵州新型城镇精神的核心组成部分。

[1]盛和泰.新型城镇化建设亟需完善保险保障机制[N].学习时报, 2013-07-15(10).

[2]王道勇,郧彦辉.新型城镇化应力避三大误区[N].学习时报,2013 -09-02(4).

D912.1

A

1673―2391(2014)12―0067―03

2014-07-23责任编校：江流