警务机制改革背景下的情报导向战略

周凌

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉430073）

警务机制改革背景下的情报导向战略

周凌

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉430073）

情报导向警务战略是我国传统警务模式的一场深刻变革，是中国21世纪警务现代化改革的主旋律之一。公安机关应认真学习和借鉴英美国家情报导向警务战略建设中的经验教训，充分认识情报导向警务战略的特征，在情报导向警务战略中超越计算机化、情报导侦的束缚，实行三岗合一、警务合作、信息共享机制。

情报导向警务；警务模式；警务战略

情报导向警务（Intelligence-LedPolicing，以下简称ILP），意指“以犯罪情报分析作为客观决策工具，以清楚的事实证据为基础，通过高效的警务策略和多机构协作项目来达成犯罪遏制与防范”。[1]自2000年以来，随着公安机关金盾工程建设的深入，公安信息化工作的普及，情报导向警务理念已逐渐深入人心。为有效应对当前日益复杂的治安维稳工作、暴力恐怖案件、跨区域犯罪等带来的巨大挑战和压力，公安机关形成了以信息化为核心的警务战略。情报导向警务模式在各级公安机关落地生根，已经成为当前警务机制改革，提升警务效能的重要支撑。

一、情报导向警务战略的域外演进

（一）英国的早期实践与国家情报模式

在英国，早在20世纪70年代，当时的43个地方警察管区（ProvincialBritishConstabularies）以及伦敦市警察局就在将计算机及信息技术应用于犯罪情报工作方面开展了早期探索。英国经验为我们提供了对情报导向警务一些基本认识。比如，著名的肯特郡警务模式（KentPolicingModel）就证明通过对警察勤务进行基于可靠情报的战略规划，犯罪发案率可以有效地得到控制。由此确立了情报导向警务模式的“发案率控制”这一指导思想的实践可行性，并区别于传统警务模式的“破案率提升”指导思想。

20世纪90年代，英国提出国家情报模式（NationalIntelligenceModel，简称NIM）。国家情报模式提出的主要任务是对警务情报在英国警察系统内部的生成与流动体制作出详细规定，使得警务情报工作成为日常警务决策的有机组成部分。为实现这一目的，国家情报模式提出了一个五阶段的标准化情报工作流程：定向、收集、处理、发布、评估。这一流程成为了后来各国警察建立自己的警务情报系统时参照的标杆。国家情报模式的提出进一步巩固了情报导向警务概念中“情报流程”的核心地位及其超越“信息化”的更高操作性要求。

国家情报模式的提出，体现了英国警方对现代警务宏观发展方向的认知以及对警务模式变革必要性的认同。作为现代警察的发源地与世界警察制度进步的引领者，英国警察在二战之后达到了传统警务模式发展的高度成熟阶段，但其在总体框架上与罗伯特·比尔爵士1829年创立伦敦都市警察时并无根本改变，在应对犯罪威胁方面依然高度依赖被动反应式的刑侦与基于个人经验的犯罪防控努力。国家情报模式的出台，体现了传统警察机构向具有现代管理思维内核的社会化综合性公共管理组织的转变，其提出的在情报体系支持下的主动犯罪压制策略思路深具革命性。

（二）美国情报导向警务战略

与英国相比，美国的情报导向警务战略早期发展面临更多的法律挑战。作为警务情报的核心组成部分，国内犯罪情报的采集与使用在美国经常被认为是在冲撞宪法对公民隐私权保护的底线，因此实践中不得不有所顾忌，束手束脚。这严重影响了情报的全面性、准确性和及时性。在美国，对情报导向警务发展的另外一个阻碍性因素是其政治结构上的地方独立性。享有独立执法权和决策权的地方警察机构对于地区或全国性的情报整合与交换体制普遍抱有排斥情绪，这一排斥情绪甚至也波及对情报管理系统进行数据接口标准化的努力。

但是以上两个阻碍性因素，在2001年的“9.11”恐怖袭击之后，一下荡然无存。对恐怖主义的忧虑远远超过了对政府侵犯个人隐私的担忧，使得对广泛而深入的主动犯罪情报搜集的宪法性挑战顿时失去了市场，而9.11袭击中暴露出来的执法机构间的“情报壁垒”的危害性，则使得情报整合与司法合作取代辖区分割和地方独立成为了执法界处理跨机构、跨地区关系的主流思维。这之后，美国的情报导向警务战略就走上快速发展的道路。美国警界认识到，在以有组织犯罪以及恐怖主义犯罪活动为代表的现代犯罪浪潮面前，传统警务模式的被动侦缉对于新型犯罪的主动防控几乎毫无贡献，以情报为导向的主动防控警务已是必然趋势。于是以此为契机，掀起了一场全国范围的深刻的警务模式改革浪潮。

二、情报导向警务战略的特征

情报导向警务战略与传统警察机构是完全不同的公共管理组织形态，尽管依然秉持打击犯罪、保护人民的根本目的，但实现这一目的的结构形式、操作理念、组织机制、费效评估等相关特征，已经发生了颠覆性的改变。

（一）系统化的犯罪数据收集、储存以及处理机制

这是情报导向警务的直接外显特征。这里应注意数据收集，在重视应用现代化技术手段的同时不能一味追求“高科技”。以现场勘查以及社区化信息收集为代表的传统人力情报收集手段，往往可以覆盖技术手段无法覆盖的领域，因此应在新的情报模式中拥有其不可替代的位置。

（二）对各种犯罪数据进行整合同步及分析的、可持续的组织机制

这一组织机制要有识别数据中所体现出的现实重要警情以及未来潜在威胁的持续性能力。各种分析手段的运用是情报运作流程的核心，因为警务情报是“一个分析流程的产物，它可以透过系统采集到的，关于犯罪、犯罪趋势、犯罪与安全威胁，以及其他与犯罪活动有关的情境因素的纷繁芜杂的信息，为我们提供一个关于反犯罪策略的整合性视角”。早期做法是由信息技术部门的专业技术人员兼任犯罪情报分析人员，这在之后的实践中被证明是低效率的。在新的警务战略下，犯罪信息分析员应具备特定专业信息处理技能，同时拥有丰富的一线刑事专业工作经验。这样才能够有效地从庞杂的原始数据中甄别出对一线工作具有指导意义的信息，并整理加工成为一线警务人员能够理解与直接利用的信息。

（三）跨机构的及机构内部跨部门的情报交换与分享机制

这一机制既可以分享原始数据信息，也可以分享情报分析成果。不仅如此，还包括同私营企业、非执法政府机构以及社区力量，形成广泛的信息交换合作伙伴关系，对于情报导向警务战略的实施具有高度的重要性。

（四）一个将犯罪情报机制标准化、制度化的整合性警务决策机制

这一特征的关键是警务情报工作要成为战术性与战略性决策过程的日常性组成部分。这是情报导向警务的核心要求。毫无疑问，不能对警务工作提供经常性指导与决策参考的信息，就不具有“导向”的真正意义。这也是同以前的警务方式的巨大差异。

（五）反应敏捷的评估/审查机制

这一机制的存在目的乃是保持情报导向警务策略各项程序与制度的灵活性，维持其对实践警务工作发展变化的及时反应能力，而不至于出现因为机制僵化或策略过时而导致的决策失误，影响打击犯罪及其他警务工作的效率。这一机制为情报工作的发展和调整提出适时的意见与建议，使其更好地适应执法机构遏制犯罪、预防犯罪的需要。

三、我国情报导向警务战略建设的要求

当前我国的警务机制改革工作和警务现代化建设，基本上是以情报导向为核心的“内发式”自我革新，被誉为警务机制改革的第三次革命。为顺利实现改革目标，推进情报导向警务战略建设，必须特别注意解决好以下几个问题。

（一）情报导向警务必须超越警务电子化、警务计算机化

将情报导向警务简单地理解为警务信息化甚至电子警务，恐怕是基层对情报导向警务概念最常见的误区。这一认识误区更深层次的表现，就是将财政能力看作是情报导向警务建设的成败关键，认为经济发达地区情报导向警务建设比经济落后地区超前主要是由于其较高的支付能力，同时对于在相对简陋的硬件条件基础上推动情报导向警务工作缺乏信心与动力。诚然，一个覆盖全面、反应迅速的计算机、网络、数据库系统是情报导向警务的坚实物质基础。但是，情报导向警务的核心是一种运作模式的变革，而不仅仅是工具的升级换代。这种运作模式尽管会受到物质条件的限制，却并不是完全以物质条件为其成败的唯一要素。

（二）情报导向警务必须超越情报导向侦查

在传统警务模式下，轻治安重刑侦的思想模式根深蒂固。诚然，情报在刑事侦查工作中具有不可否认的重要性，任何在情报技术领域的进步与发展毫无疑问都会惠及刑侦。但是如果将刑侦作为情报导向警务战略下的终极服务对象，无疑是没有看到情报导向警务这一概念更加广泛的应用前景。情报导向警务战略所提出的主动犯罪防控思想，是对传统警务模式的一种革命性重构，跳出了“无案随机巡逻、发案快速出警、立案全力侦破”的传统警务运作框架，将警方对犯罪的反应在时间上前置化，在空间上精确化，变被动的等待侦查为主动的预警打击。

（三）警务信息系统建设应当“三岗合一”

在情报导向警务战略建设进程中，业务部门与技术部门在配合上的脱节是一个“老大难”问题。作为情报导向警务战略的重要组成部分，警务信息工作既不应该是信息技术部门的简单功能扩展，更不应是业务部门的服务性附庸，而应该成为业务部门实战情报需求与信息技术部门对这一需求的全面解决方案的操作化交集。情报导向警务工作模式中，一线侦查员、信息分析员和信息系统操作员的分工界限被最大程度地弱化与模糊化，要求一线人员具备高度信息分析能力与基本系统操作技能，分析人员可随时投入一线参与实战与信息收集，而系统操作员也能达到开展一线支援工作的能力。上述三个岗位整合在一个“情报导向”业务系统中，虽有针对不同具体分工的侧重，却将由于分工导致的技能与观念壁垒完全打破，在根本上保证了情报与业务工作的无缝衔接。

（四）情报导向警务建设必须重新审视犯罪发案信息之体系性地位

情报导向警务战略的成功必须首先奠定两个方面的物质基础：现代化的信息技术硬件与全面、准确、及时的警务数据。警务数据不准确，往往成为情报导向战略实施的软肋。所以，为了情报导向警务战略的数据基础，就必须重新审视犯罪发案信息在公安信息体系中的功能性地位。

第一，必须改变以发案率为核心的一元化警务工作绩效观念，建立对犯罪发案率的科学全面认识，摆脱对发案数字的盲目恐惧心理。

第二，必须深刻理解警务情报对基层警务工作的重要意义，以现代环境犯罪学理论为指引，综合运用各类信息与情报产品来提高对犯罪的精确打击与预警能力，进而树立对警务情报采集与共享的积极态度。

第三，基层以及上级公安机关应该建立常态性的对警务情报的全面分析与决策工作模式，使警务情报更多服务于警务战略战术决策，而不是人事行政决策。

（五）警务情报系统建设必须建立情报共享观念与共享机制

由于各地警务信息库建设中所出现的多警种、多部门条块分割，导致了信息共享困难。表面上看这仅仅是一个技术问题，是由于各信息库在开发时缺乏统筹，使库与库之间、平台与平台之间接口不兼容所致。以目前我国的信息技术水平，解决这一技术问题并无实质障碍，但是如果不能通过广泛的信息共享达成数据的全面采集的话，空有分析能力，却无可资利用的信息。从这个角度来说，必须在观念和体制上打破本位主义壁垒，实现部门间、行业间的全面信息共享与情报融合，才有可能实现真正意义大数据基础上的大情报战略。在实践中，必须实现各地、各警种的警务数据的无障碍共享、无障碍协作，为情报导向警务战略之推进奠定坚实的基础。

四、结语

情报导向警务战略建设是一个长期的过程。英美国家从早期的模糊概念到后来的完整体系长达数十年，期间所走的弯路、汲取的教训，都可以汇集成我国发展新警务战略的原生性经验。为应对日益复杂的治安维稳工作、暴力恐怖案件、跨区域性犯罪等带来的巨大挑战和压力，情报导向警务战略是公安机关解决问题的有效途径。在推进以公安信息化为核心的警务情报导向战略过程中，公安机关必须主动吸取他人的经验教训，结合自身实际，以务实的态度，理性应对和参与。只有这样，才能取得情报导向警务战略应有的效果。

[1]吕雪梅.情报主导警务模式探析[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2008(4).

D631

A

1673―2391(2014)11―0014―03

2014-07-02 责任编校：边草