陕西省小型农田水利设施建设情况的现状分析和发展对策探讨

李 坤

（陕西省水利厅农建办 陕西 西安 710004）

1 陕西省小型农田水利设施建设现状分析

陕西农田水利历史悠久，早在秦代郑国渠曾与广西灵渠、四川都江堰齐名为古代三大水利工程。近代水利先驱李仪祉先生主持修筑的“关中八惠”，开创了我国近现人水利建设的先河。特别是新中国成立以来，在党和政府的高度重视和组织领导下，经过广大干部群众数十年坚持不懈的努力，小型农田水利设施建设取得前所未有的巨大成就。

截至2013年底，全省建成30万亩以上大型灌区12处，万亩以上中小型灌区142处，小(二)型(库容 10万 m3)以上水库 1050座，小型抽水站163万处，配套机井15万眼，自流渠道153万条，水窖6147万眼，池塘298万处，兴修基本农田4194万亩，其中有效灌溉面积达到1953万亩。农业人均基本农田由新中国成立初的0.2亩增加到现在的1.57亩，人均粮食占有量由100kg提高到430kg，较好地解决了粮食生产问题。同时，农业生产条件的改善，加快了农业产业结构调整步伐，培育和壮大了果业、蔬菜、药材等区域产业，为促进农村增收和农村经济社会持续发展奠定了坚实基础。随着现代农业的不断发展，建设社会主义新农村对小型农田水利设施建设提出了更高更新的要求，建设滞后的矛盾显得更加突出。主要表现在：

（1）高标准基本农田总量不足。实现我省粮食产销基本平衡，确保安全，每年粮食生产播种面积应保持在5100万亩以上，必须有足够数量的高标准农田作支撑。按照《全省小型农田水利基本建设十一五规划》，实现陕南农业人均l亩、关中1.5亩、陕北2亩～3亩基本农田区域建设目标，尚有350万亩缺口。加之，城镇化进程和交通等基础设施建设步伐加快，人增地减的矛盾进一步加剧，基本农田建设难度加大、增幅减少。

（2）小型水利设施配套程度低。全省有效灌溉面积数量还不到耕地面积的1/3，由于田间配套不完善，设施灌溉面积与实灌面积差距很大，旱涝保收面积仅为1238万亩，占耕地面积的1/5。

（3）建设年代久远，自然毁损程度高。我省绝大多数小型农水利工程建于上世纪八十年代以前，许多工程超期服役，长期以来受自然作用力(如风蚀、水蚀，地震等)影响，加之，缺乏维护管理经费，不能得到及时修缮，小隐患变大隐患，毁损数量不断增多，影响了工程效益发挥。全省在册的机井、抽水站因配套不全、设施老化、设备被盗等原因一半以上不能正常运用，导致灌溉面积逐年萎缩。

（4）管理体制不顺造成管理不善，人为损坏较多。小型农田水利设施绝大多数由村组集体进行管理，水利部门给予技术服务。农村推行家庭联产承包制之后，小型农田水利设施名属集体，实际管理缺位，盗窃破坏水利设备现象严重，虽加大了产权改制，因效益低下，管理者积极性不高，也疏于维修和管理，效果不显著。横山县原有抽水站700多处，现仅存100多处，5条国营灌区多建于上世纪五、六十代，均带病使用，80%以上渠系建筑物破烂不堪，跑冒渗漏随处可见，有限水资源浪费严重。

（5）水利政策法规宣传不到位，农民对民办公助建设小型农田水利设施认识模糊，积极性不高。虽然各级水利部门每年通过“世界水日”、“中国水周”进行集中宣传，但宣传的深度、广度不够，相当一些干部和农民对民办公助兴建小型水利设施政策知道甚少，主体意识不清，尤其是“两工”制度的取消，国家免除农业税，加大农村基础设施投入，农村公益性设施几乎都是国家主动上门投资建设，使农民存在依赖思想，不愿出资出劳，忽视了自身是最终受益者，主动建设积极性不高。

（6）只建不管，建成后使用效率不高。由于项目管理和投资体制的原因，一些部门和地方对争项目、管项目、建项目积极性高，而对己成工程管理因缺乏经费不够重视，重建轻管现象十分普遍。尤其是涉及小型农田水利设施建设的其他部门，仅热衷于管投资、管项目，缺乏水利技术知识和管理水利工程的实践，建设工程质量难以保证，后期管理无人问津，投资与效益不对称，资金浪费很大，工程效益不高。

2 我省农田水利设施投入机制的现状及导致的问题分析

2.1 小型农田水利设施投入机制现状

据初步统计，2001年～2007年财政投入农田水利基本建设资金总量达52.9亿元，其中中央资金26.25亿元，省级资金10.99亿元，平均每年增长3%，最大年份增幅达到16%。这些资金主要用于大型灌区节水改造、基本农田建设和小型水利设施建设三大块。投入机制主要有：

（1）建立省级小型农田水利基本建设补助资金。2005年，在中央建立小型农田水利专项资金的基础上，省政府常务会议决定，每年从新增建设用地有偿使用费中拿出1个亿，设立省级小型农田水利基本建设补助资金项目，从2006年开始实施，改善了面上小型农田水利建设缺乏投入的状况，基本形成了以中省小型农田水利专项资金为主体，其它项目为依托的农田水利基本建设投入格局，支持力度逐年增大。

（2）项目多部门管理，不断探索项目整合有效途径。目前，我省从事小型农田水利设施建设项目管理的部门众多，水利、农业综合开发(扶贫)、国土资源、发展改革，财政等部门投资重点略有不同，按照各自渠道和办法进行运作，建设投资标准和质量要求各不相同，缺乏协调和沟通，重复安排建设现象普遍。为此，近年来我们积极探索项目整合、捆绑使用的新机制，取得了较好成效。

（3）大力实施项目带动，调动群众积极筹资筹劳进行建设。农村税费改革、农村“两工”制度的取消给小型水利设施建设带来了很大困难，我省各地积极调整思路，依托中省农田水利基本建设项目，采取项目建设与地方积极性挂钩，坚持大干大支持、小干小支持和先干后补、多干多补的办法，实行项目带动战略。同时，一些市县根据财力状况，加大以奖代补力度，激励和引导群众积极投工投劳，年均投工3000万个。

2.2 现行小型农田水利设施投入机制导致的问题及成因

（1）资金投入严重不足，制约小型农田水利设施快速发展。目前，国家投资水平不能满足农村经济发展需要。省市县财政尚未将小型农田水利设施建设纳入年度预算，缺乏长效机制，投入无法保证。85%的市县无力给小型农田水利设施建设投入，仅依靠中省项目投资进行发展，建设速度缓慢。户县每年用于农田水利以奖代补资金仅有50万元，占财政总收入的0.4%，要维持现有农田水利工程正常运行，每年至少需投资800万元。

（2）项目多头管理，整合捆绑使用难度大，资金效益发挥不够。水利、农业综合开发(扶贫)、国土资源等涉及小型农田水利设施建设管理部门，各自为阵，项目资金均为财政资金，同一类型工程补助标准差异很大，国家和地方、群众配套比例都不一致，相当一些部门无技术力量，建设质量不高，在一定程度上造成建设市场混乱，影响了水利行业队伍和群众积极性，基层干部意见很大。

（3）项目确定缺乏科学依据，存在重复现象。在小型农田水利设施项目确定上，一些部门和地方缺乏严肃的科学态度，未能严格遵循省政府颁布的《全省小型农田水利基本建设规划》，随意安排和确定建设项目，使下达项目与实际脱节，在工程立项中部门缺乏沟通，没有做到科学综合规划，统一实施，多部门重复安排或年年都考虑的现象。

（4）项目规划设计深度不够，设施建设不完善。由于工程前期费缺乏，前期工作不扎实，对项目实地情况不清楚，凭经验和书本进行规划设计，理想主义成分多，结合实际考虑少，超前意识差，造成设施建设不完善。一些主管部门，只卡项目投资，不考虑项目设计的必要性，随意砍压项目设计内容，造成设施建设配套不全。由于市县配套资金难以落实，整体项目仅靠国家投资，项目建设任务难以完成。

（5）农民“一事一议”筹劳筹资难度大。农村税费改革后，农村的公益性建设活动规定必需民主决策，虽然中央和省政府出台了相关政策规定，但农民思想观念的改变和外出务工增多，利用“一事一议”制度动员群众出工难度很大，基本名存实亡。同时，也给完成在建国家小型农田水利建设项目带来困难，除土地整理项目外，其他小型农田水利建设项目均为民办公助，地方配套不好落实，群众投工也无法保证，要保质保量完成项目任务实际是不现实的。

（6）缺乏事后监管，无法评价资金投入绩效。小型农田水利设施建设一般财政投资量少、建设周期短，项目建成按相关项目规范要求验收后，大部分直接交由村组和群众管理，财政投资量也相对较小，不是监督重点，因此，不关心项目建成后运行使用情况，缺乏事后监管和追踪问效，无法评估资金投入效益。

3 建立“国家引导，民办公助，以奖代补”引导激励机制的政策建议

（1）增加财政投入。一是以建立专项资金为突破口，尽快形成稳定增长的小型农田水利建设投入长效机制。逐年增加省级小型农田水利基本建设补助资金规模，扩大扶持范围。督促市县两级建立小型农田水利建设专项资金，增加资金规模，加大奖补力度，逐步建立起以公共财政投入为主导，多渠道、多层次的多元化投入的体系。二是加大中央财政对西部省份的扶持力度。中央小农水专项资金要向西部省份倾斜，免除国家扶贫开发县的地方配套，提高中央资金比例。

（2）规范管理，对拟定项目予以公示。要全面总结小型农田水利设施项目资金使用管理经验，不断完善管理制度，强化监管措施，严格按照规定程序操作，切实维护规划的权威性和计划的严肃性。要进一步增强项目的透明度，对拟定小型农田水利项目要在受益区进行公示，明确国家扶持政策和群众的权利义务，引入公开竞争机制，择优选择群众积极性，实施效益好的村组，放大民办公助小农水项目效果，从而扩大群众知情权，接受群众监督。

（3）搞好前期规划，确保项目的科学性。小型农田水利设施建设量大面广，科学规划是建好小型农田水利设施的前提。进一步健全规划编制机制。各分管部门要在实地勘测和调研基础上，以科学发展观为指导，立足本地水情，科学的编制各级小型农田水利设施规划，对单一项目要科学选比，使之既适合实际，又经济实惠，建立起完备的各类型项目库，作为今后项目安排的共同遵守的依据。

（4）进一步整合支农资金使用，提高资金的使用绩效。一要建立小型农田水利设施建设资金绩效考评指标体系，从项目立项、资金使用、项目效益等各环节，加强监督管理，真正建立起资金使用的问责制。二要下决心解决小型农田水利设施建设多头管理的问题。依据省政府颁布的《全省小型农田水利基本建设规划》，以县为单位，整合各类涉及农田水利基本建设项目，实行统一规划、统一质量标准、统一组织实施，统一检查验收，提高投资使用效果。三要调整投资方向，优先解决老化失修工程。维修改造现有农田水利工程投资小，见效快，作用更为显著。

（5）发扬民主，确定因地制宜的筹资筹劳政策和合理引导资金比例，调动农民投入的积极性。一要加大民办公助政策宣传。重点要让广大群众明白在新时期小型农田水利建设是自己的事，不可能国家大包大揽，增强参与的主动性；更要让基层政府明白组织开展小型农田水利设施建设是自己的职责，踊跃担负责任组织群众，积极开展建设。二要根据全国经济发展水平，分区域合理确定引导资金比例和群众筹资筹劳政策。

（6）加强项目的验收，确保项目质量。一要健全小型农田水利设施建设验收制度，制订相对应的质量标准要求，完善小型农田水利设施项目验收体系，按工程大小、性质规范验收程序。二要简化验收程序，实行分级负责，对于一般小型水利工程在县级自验基础上，市级验收。重点资金项目在市县自验基础上，省级验收。三要把项目验收与资金拨付挂钩，真正实行大干大支持，小干小支持，建立起一个可信赖的激励机制。

（7）加强项目建成后的使用监督，提高使用效率。一要建立小型农田水利设施档案，对现成工程完好情况、效益发挥情况，实行抽检制度，每年抽查1/5数量，平均5年轮查一次，并把抽查情况和效益评估报告报分管部门。二要按照“谁受益、谁管理”的原则，健全工程管理制度，加强建设管理和后期工程使用的监督，确保建一处，成一处，发挥效益一处。三要大力推进小型水利设施产权改革。根据小型农田水利工程类型和所在区域实际，以改革促管理，明晰工程产权，落实管理责任，确保长效利用。陕西水利