《能源法》（征求意见稿）第四章的评价与完善

南景毓

（四川文理学院 政法与公共管理学院，四川 达州 635000）

《能源法》 （征求意见稿）第四章公开征求意见之后，国内学者对之展开了相应研究。学者张要波认为，能源开发利用应属于能源单行法的内容，能源基本法规定的实际作用不大[1]。李艳芳教授认为，《能源法》 （征求意见稿）第四章与《矿产资源法》、《煤炭法》、《可再生能源法》有诸多重复。为了避免交叉与重叠，第四章、第五章和第六章出现了严重的内容虚置问题。如第四章虽名为“能源开发与加工转换”，但主要内容却是关于项目准入的规定，真正涉及能源开发利用的条文只有4条 (第三十五～三十八条)，这4条规定的也非常原则。这些规定与各单行法的规定相比，只能算是原则性的宣示，没有实质性的和具体的规范价值[2]。此研究虽一语道破《能源法》 （征求意见稿）第四章的弊病，但其没有对《能源法》 （征求意见稿）第四章功绩进行讨论，对该章缺陷的揭示也不彻底。为此，笔者拟对《能源法》 （征求意见稿）第四章进行专门性研究。这一研究既是对我国能源开发利用立法的进一步思考，也是对我国能源就地转化实践的关注，亦是对我国能源利用类型的丰富。运用比较和历史的研究方法，笔者对《能源法》（征求意见稿）第四章进行评价并对其不足之处予以完善，以期能够使我国未来的能源基本法更加科学。

1 《能源法》（征求意见稿）第四章的璀璨之处《能源法》 （征求意见稿）第四章虽无人称颂，但瑕不掩瑜，其以下两点值得关注：

1.1 破解了我国中央能源立法无生态环境补偿的困局

纵览我国的能源法律体系，能源单行法和《矿产资源法》没有规定生态环境补偿制度。这使得我国的中央能源立法中生态环境补偿制度缺失。

《能源法》 （征求意见稿）第四章第四十二条明确规定：“国家建立能源生态环境补偿机制。能源开发与加工转换项目所在地人民政府应当制定污染治理和生态恢复规划。能源开发与加工转换企业应当承担污染治理和生态保护的责任。”这一规定尽管不够详尽，但其进步性毋庸置疑。首先，它将该法律条文直接称之为生态环境补偿，这在当时具有先见之明。其次，它划清了政府与企业的责任界限。最后，它打破了我国中央能源立法中没有生态环境补偿的困局。尽管我国的地方立法和单行环境法律法规对生态环境补偿予以了规定，但我国的能源立法中一直没有生态环境补偿，《能源法》 （征求意见稿）第四章改变了这一现状。

1.2 开辟了我国能源开发利用集中立法之先河

在我国现有的能源立法中，能源开发利用往往是分散立法的。《能源法》 （征求意见稿）第四章一改我国能源立法的传统，将能源开发与加工转换专设一章予以集中立法。这在我国能源立法史上是前所未有的。

2 《能源法》（征求意见稿）第四章的立法缺陷《能源法》 （征求意见稿）第四章虽有耀眼之处，但其仍存在立法缺陷。

2.1 能源开发与能源加工转换并列立法是对能源流程的误解

能源开发是指以资源为对象进行劳动，以达到资源利用和资源安全为目的的一系列活动[3]。能源加工转换是指为实现已有能源的清洁和高效利用，将其作为生产所需的原材料投入能源加工转换设备，经过一定的能源生产工艺流程，生产出不同于已有能源的新能源的经济技术活动[4]。需要说明一点，这里的新能源是与已有能源相对应的概念，并非指传统能源之外的各种能源形式。

能源开发是能源产业链的开端，它是与能源利用相对应的概念。能源加工转换实质上是能源的一种消费形式，是能源利用的一种方式，属于能源利用的种概念。在能源开发利用实践中，能源开发之后不一定就进行能源加工转换，它们之间有可能增加能源储运等环节，能源开发之后也许直接进入能源消费。因此，能源开发与能源加工转换不宜并列作为《能源法》 （征求意见稿）第四章的标题。

2.2 该章的一些立法术语使用混乱

根据百度百科的介绍，能源矿产又称燃料矿产、矿物能源。它是指赋存于地表或者地下的，由地质作用形成的，呈固态、气态和液态的，具有提供现实意义或潜在意义能源价值的天然富集物。能源矿产可分为三类：一是燃料矿产，可燃有机矿产；二是放射性矿产；三是地热资源。可再生能源是指不会随其转化或者人类的开发利用而减少枯竭的能源，即连续的、可再生的非化石能源。如太阳能、地热能、水能、风能、生物质能、海洋能等，不可再生能源也称化石能源，是指经过漫长地质年代生成，一旦开采之后在现阶段难以再生成的能源，如煤炭、石油、天然气等[5]。可见，能源矿产与可再生能源至少在地热能这一点上存在交叉，能源矿产也无法与不可再生能源互相替换，能源矿产资源开发项目准入和可再生能源开发项目准入之分无科学依据。

2.3 该章排除能源就地转化没有足够理由

在我国的主要能源产地，能源就地转化风起云涌。西起新疆的煤炭、天然气、风能和太阳能就地转化，北和东到黑龙江的煤炭和风能就地转化，南至海南的水能、太阳能、风能和生物质能就地转化以及中部地区的煤炭、水能等能源的就地转化方兴未艾。在举国上下的能源产地竞相实施能源就地转化的时代，我国的能源立法却对之彻底遗忘，这是没有理由的。

2.4 该章的立法内容筛选失当

在《能源法》 （征求意见稿）中，第四章立法内容的筛选失当比较典型。

2.4.1 能源开发与加工转换的基本原则名实不符

《能源法》 （征求意见稿）第三十条规定了能源开发与加工转换的基本原则。由上文可知，能源加工转换属于能源利用的一种方式，该条的实质是能源开发利用的基本原则，名实不符显而易见。

2.4.2 能源资源所有权之规定有失妥当

《能源法》 （征求意见稿）第三十一条规定能源资源所有权，这一命名并不准确。该条内容显示其应称之为能源资源国家所有权。将能源资源国家所有权规定在能源开发与加工转换一章是不妥当的。

首先，从我国以往能源立法的惯例而言，能源资源国家所有权通常被规定在法律的总则部分作为其基本原则。比如煤炭法第三条煤炭国家所有权和矿产资源法第三条矿产资源国家所有权之规定便是明证。

其次，能源资源国家所有权存在于能源流程的全部环节。进言之，能源属于国家所有，国家必然会均衡各地的能源需求，把能源运输到最需要能源并能产生较好经济效益的地方去[6]。为了国家的能源安全，国家不仅倡导清洁、低碳、节约的消费观念，而且规定能源有偿使用的制度。国家会规划能源储存的种类、数量和能源基地建设，国家也会不断地开辟国际能源合作的渠道。一言以蔽之，能源国家所有权贯穿于能源供应与服务、能源节约、能源储运等整部《能源法》（征求意见稿），它不宜作为能源开发与加工转换的基本原则，应为《能源法》 （征求意见稿）的基本原则。

2.4.3 能源基地建设立法错位

《能源法》 （征求意见稿）第三十九条规定了能源基地建设。从此立法条文的内容看，能源基地的选址、建设和管理是由国家一手操办，该条未言及能源基地建设跟能源开发与加工转换的关系，故将其放在《能源法》 （征求意见稿）第四章似乎没有任何立法根据。

2.4.4 核废物处理的加入不伦不类

《能源法》（征求意见稿）第四十三条规定了核废物处理。该条的内容一方面宣示了国家的核燃料政策，一方面明确了核废物处置的责任主体。它们与能源开发、能源加工转换的关系并不大，将其加入能源开发与加工转换的行列不伦不类。

2.4.5 企业安全环保义务之强调弊大于利

《能源法》 （征求意见稿）第四十一条规定了企业的安全环保义务。该法条规定的是能源开发与加工转换企业的安全环保义务，法条名称却将之拓展到企业的安全环保义务。再者，在能源开发与加工转换一章强调企业的安全环保义务破坏了法律责任一章按照责任主体划分法律责任的完整性。

2.5 该章一些法律条文的立法名称混乱

《能源法》 （征求意见稿）第三十四条、第三十五条、第三十八条被起草者依次命名为能源资源合理开采、能源资源综合高效开发利用、民用核能开发利用及厂址保护。这与《能源法》（征求意见稿）第四章的标题能源开发与加工转换的标题不相吻合。能源开发与能源开采究竟是什么关系？为什么第三十四条条文内容讲能源开发，其起草者却将之概括为能源资源合理开采？第三十五条分明是规定能源就地转化的，其起草者却将之命名为能源资源综合高效开发利用。民用核能开发利用与清洁能源开发重合，其起草者却将之分开立法。该章法律条文的立法名称混乱由此一览无余。

3 《能源法》（征求意见稿）第四章的立法完善《能源法》 （征求意见稿）第四章中的立法弊端远大于其立法优点，其修改完善迫在眉睫。

笔者认为，可将《能源法》 （征求意见稿）第四章拆分为能源开发和能源利用两章。在前者中写入可再生能源开发项目准入、不可再生能源项目准入、清洁能源开发（包括民用核能开发）、替代能源开发，增加能源开发总量控制制度、绩效保证金制度和环境托管金制度。在后者中规定能源就地转化与能源加工转换项目准入，加入环境留置权和能源存留制度。把能源开发与加工转换的基本原则、能源国家所有权、能源的合理开采、能源综合高效开发利用和生态环境补偿整合到基本原则中去。能源基地建设、企业安全环保义务和核废物处理分别纳入能源战略与规划、法律责任和能源应急一章。

关于《能源法》 （征求意见稿）第四章的拆分整合理由，在前文中笔者已经对之进行了比较详尽的说明，在此不再重述。下文笔者只对该章中的制度安排理由予以说明。

能源的开发利用会造成生态破坏和环境污染，故能源开发必须实施总量控制制度。资源地需要一定的能源发展本地的能源经济和供本地的生产生活所用，故能源利用需增加能源存留制度。此外，环境污染和生态破坏的治理必须坚持事先预防与事后治理相结合的方针，在能源利用一章加入绩效保证金制度、环境托管金制度和环境留置权。在《中国能源安全法律保障研究》一书中，杨泽伟教授对绩效保证金制度、环境托管金制度和环境留置权有详细论述，在此不赘。

综上所述，《能源法》 （征求意见稿）第四章的立法功绩远小于其局限性。在粗浅评价的基础上，笔者对《能源法》 （征求意见稿）第四章进行了力所能及的完善。文中所言若有不当，敬请学界前辈和同仁批评指正。

[1] 张要波.《能源法》起草的几个重要问题[C]//肖国兴，叶荣泗.中国能源法研究报告2009.北京：法律出版社，2010：3-9.

[2] 李艳芳.论我国《能源法》的制定——兼评《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）[J].法学家，2008（2）：92-100.

[3] 南景毓.我国能源开发与就地转化环境保护法制研究[J].资源与产业，2012，14（3）：48-53.

[4] 南景毓.试论我国能源就地转化与能源加工转换的关系[J].安徽农业大学学报:社会科学版,2012，21（4）：19-22，102.

[5] 黄振中，赵秋雁，谭柏平.中国能源法学[M].北京：法律出版社，2009.

[6] 南景毓.论我国能源就地转化概念的扩展[J].生态经济，2013（4）：84-87.