破解我省大型灌区群众浇地负担过重的对策

◎白鹏翔

◆作者系陕西省水利厅农水处处长。

省委、省政府历来高度重视水利工作，领导全省人民开展了规模宏大的水利建设，建成水库1045座，万亩以上大中型灌区180个，机井、塘坝等小型水利工程22万余处。我省农村水利的发展史实际上就是灌区建设的发展史。我省现有大型灌区12个，其中省属5个，市属7个，灌溉面积1227万亩，占全省总耕地（4291万亩）面积的28%，生产了占全省总产（1165万吨）46%的粮食、34%的果品和60%的蔬菜，是我省名副其实的“米袋子”和“菜篮子”。连续十年来，大型灌区粮食产量一直稳定在全省粮食总量的2/5以上，对保障全省粮食安全发挥着举足轻重的作用。

近年来，省委、省政府更加关心大型灌区的建设与管理工作，续建配套与节水改造步伐逐年加快，大型泵站更新改造强力推进，基层服务体系不断健全，灌区面貌大为改观。特别是今年以来，省政府相继解决了大型灌区抽水电费补贴和农民水管员养老补助等问题，深受灌区与群众的欢迎。当前，虽然我省大型灌区发展形势持续向好，但随着工业化、城镇化的快速推进，灌区历史欠账多、积累矛盾多的问题仍然十分突出。特别是灌区群众浇地负担过重的问题是我省农业灌溉水价改革的难点之一。

根据厅党组统一安排，紧密结合群众路线教育实践活动的深入开展，我们组成专题调研组，以“解决当前基层群众反映最强烈、最期盼解决的问题”为主题，深入省宝鸡峡、泾惠渠、交口抽渭等大型灌区，就群众浇地负担情况进行了实地调研，总的感觉是大型灌区群众浇地负担过重，普遍超出终端水价20～30元，甚者更高。这个问题关乎群众种粮积极性，关乎全省粮食安全，解决这一问题迫在眉睫。

一、大型灌区群众浇地负担现状

我省自上世纪八十年代以来，农灌水费一直实行斗口计量、按量收费的政策。经过多次水价改革，目前执行的是2004年省物价局批准的终端水价，关中地区最低的是省属石头河水库灌区0.13元/立方米，最高的是渭南石堡川水库灌区0.63元/立方米，其余灌区水价主要在0.17～0.45元/立方米之间。按照大型灌区亩均用水量100立方米计算，群众浇地负担应该在20～45元/亩次，一般在30元左右。但从调研情况看，群众灌溉亩次水费负担实际要高出10～20元，甚至20～50元，个别地方极端水费高达100～120元/亩次。群众普遍反映，灌溉费用在粮食生产成本中所占比重愈来愈大，严重挫伤了农民种粮积极性。据调查，以粮食种植为例，洛惠渠灌区单次灌溉水费应为30元，实际群众负担了50多元，不合理负担超出了67%。东雷二期抽黄灌区单次灌溉水费应为32元，实际群众负担了40～60元，不合理负担为8～28元。由此可见，各灌区普遍存在加收水费、增加群众浇地负担的现象。

二、原因分析

深入分析群众浇地负担过重的现状，我们认为主要原因有以下两个方面：

1.末级渠系费用价外加价和虚加水量普遍。目前，大型灌区水价由国营工程供水费用和末级渠系费用（基层管理费和群管费）组成，现行平均标准分别为0.17元/立方米和0.055元/立方米。多年来，省级有关部门组成联合检查组每两年对大型灌区农业灌溉水价全面检查，结果发现灌区管理单位在国营工程供水费用计征方面一直严格执行省定标准，并无加价现象。调研发现，群众浇地负担过重的最主要的原因是由于末级渠系费用价外加价和虚加水量普遍存在。末级渠系费用主要负担田间工程零星维修和浇地人员工资报酬，现行标准是2004年省物价局核定的，近十年未作调整，由于近年来物价水平和人工工资不断上涨，工程维修材料价格上涨，人工工资由原每天20元上涨到目前的100元左右，偏低的标准和目前的基本报酬需求形成强烈反差。一方面，基层用水组织要正常运行必须有足够的资金保证；另一方面，浇地人员要得到合理报酬，迫使基层用水组织和浇地人员采取虚加水量、价外加价的方式，加收水费，弥补不足，进而导致终端水价形同虚设，形成了灌区管理单位没多收，群众没少交的“合理不合规”局面。2012年，交口抽渭灌区西四支农民用水协会冬春灌溉1条支渠5条斗渠共10450米，7729亩 农 田 ， 用 水 量109万立方米，末级渠系费用收入7.84万元，历时46天，协会7人，浇地人员30人，按现行标准计算，协会人均年工资4000元，支斗渠维修费用按1元/米标准提取，理论上每亩群众应负担末级渠系费用10元，浇地人均报酬为28.9元/天。而实际支付浇地每人每天80元，群众每亩负担末级渠系费用20元，实际多负担了10元。宝鸡峡东干六支下段50公升水按60公升卖给群众，每小时虚加水量36立方米，群众多负担9元。

2.末级渠系水量损失严重。大型灌区共有斗渠6068条1.15万公里，衬砌完好率仅为40%，农渠1.8万公里，基本以土渠为主。据测算，大型灌区斗、分、引三级渠道输水损失在30%左右。2012年大型灌区斗口用水量9.87亿立方米，灌溉农田740万亩次，水量损失到达2.96亿立方米，按平均0.25元/立方米水价计算，损失的水量折算水费7400万元，完全由群众负担，平均每亩隐性多负担10元。近年来，国家在灌区骨干工程改造上投入较大，而田间工程没有固定的投资渠道，尽管有小水重点县、农综开发、粮食产能等项目投入，但因主管部门多，投资分散，落实到大型灌区内田间工程的投资更少，改造也只能是零敲碎打，难以形成规模。

三、解决的对策及建议

针对造成群众浇地负担过重现状及原因分析，我们认为：

1.尽快建立末级渠系费用补贴机制，杜绝价外加价和虚加水量现象。群众浇地负担过重的最主要原因是由末级渠系价外加价和虚加水量造成的，其产生根源是解决基层用水组织费用和浇地人员劳动报酬严重不足的问题。目前，国家对农业生产的良种、农药、化肥、机械等环节都实施了财政补贴，水费在农业生产中所占比重愈来愈大，为稳定农民种粮积极性，现行水价不宜上调。“有收无收在于水、收多收少在于肥”，农业灌溉事关粮食安全，末级渠系用水组织和浇地人员是保证农业灌溉必不可少的重要因素。在价格杠杆调节失灵的情况下，基层用水组织费用和浇地人员劳动报酬不能通过上调水价来解决，只能通过公共财政补贴解决，彻底杜绝末级渠系价外加价和虚加水量的行为，规范用水市场，使终端水价回归政府定价。

2.加大大型灌区田间工程改造力度，尽力减少水量损失。一是整合末级渠系投资。通过十多年的骨干工程投入，大型灌区干支渠道渗漏问题已大范围缓解，造成水量损失的工程问题主要集中在末级渠系上。必须把投资重点转向末级渠系，整合小水重点县、千亿斤粮食产能、省级小水补助、农综开发等涉及末级渠系建设的投资渠道，科学规划、统筹建设，做到资金形成合力，项目产生规模，提高田间工程的衬砌完好率，减少水量损失，降低群众隐性浇地负担。二是开辟新的固定投资渠道。2000年大型灌区续建配套节水改造规划总投资119亿元，其中田间工程36亿元，受投资限制，国家只启动了骨干工程改造，田间工程改造至今未能启动，应尽快实施。同时，还应尽快全面推进我省农业灌溉设施建设项目，解决好灌区农业灌溉“最后一公里”问题。三是加强工程管护。一方面，积极推进参与式灌溉管理模式，大力推广以农民用水协会为主的用水合作组织建设，调动群众参与工程管护的积极性和自觉性。另一方面，强化基层服务体系建设，乡镇水利站要在工程管护方面发挥主力军的作用，使田间工程长久发挥效益。

3.加强水费廉政建设，执行好终端水价政策。大型灌区要严格执行省政府批准的农业灌溉终端水价，严禁各种形式的加价、搭车、摊派等乱收费行为。各级有关部门要加强农灌水价监督检查，严厉查处各种形式的价外加价和变相加价行为，切实减轻农民用水负担。灌区要自觉接受群众、舆论、社会的监督，形成一种“政府放心、群众满意”的灌区的水价政策执行好氛围。