新建本科高校二级管理实施成效评析

李 颖

（福建江夏学院 工程学院，福建 福州 350108）

目前我国高等教育进入了以全面提高教育质量为目标的内涵提升阶段,地方新建本科高校二级学院必须依据自身特点走出一条与高水平大学二级学院不同的发展道路,其管理模式必须突显培育办学特色、建设学习型组织、突出知识管理和自主管理、建立校内校外协同的工作机制、培育学院文化等方面的特点。[1]然而，为何高校二级管理纷纷成为各个国家或地区教育改革的主要策略，究竟是社会发展脉络下水到渠成的结果，还是是集中化与分权化管理的钟摆效应使然，相信其间的缘由定是错综复杂而难以尽述，但本质上其所植基的假定根源于经济领域诸多管理思潮及原理，且多是逻辑推论的结果，因此，许多专家学者即质疑此一分权化管理机制的功能，认为其于理论上的效益远大于实际，故在高校二级管理行之多年后，已累积相当多有关的研究文献，实有必要透过事后实施成效实证资料的回溯，进一步验证此一管理制度的合理性，并据此作为再评估及实施的参考，本文拟针对新建本科高校二级管理实施成效的分析架构、结果及其评析加以叙述和说明。

一、新建本科高校二级管理实施成效分析的架构

新建本科高校二级管理实施的冲击与影响，散见于各地区个别的研究报告中，随着研究对象及着重点的不一，学者各有不同见解，缺乏一致的分析架构，至于较具系统性的比较分析则有 Dempster（2000）；Leithwood and Menzies（1998）；Murphy and Beck（1995）；Sackney and Dibski(1994)等学者，其中 Leithwood and Menzies以各种管理型式对学生、教师、校长、父母、地区教育当局及学校的正负面影响为架构，检视北美洲 OECD （Organization for EconomicCooperation and Development）会员国、西班牙、纽西兰等国家共83篇高校二级管理的研究，但却面临无法明确辨析各研究对象的管理型式的难题；而 Murphyand Beck则以高校二级管理逻辑推论模式为架构，收集相关文献加以解析，比较Sackney and Dibski与 Murphy and Beck的分析架构，在层面内容上诸多雷同，[2]然Sackney and Dibski的分析架构虽未涉及所有议题，但相形之下亦触及社会正义等议题，因此，Dempster（2000）亦沿用此架构分析英国、澳洲及纽西兰的高校二级管理实施成效，故本文以此架构加以分析，就其分析层面说明如下：

（一）假设议题

假设高校二级学院是最接近顾客，所做的决策反应快且具弹性、较能符合顾客需求；而对立的论点却认为，转向二级管理仅是将中央层级的官僚层级转置于二级学院，未必能发挥效率、效能及回应力，基此，首先分析高校二级管理是否赋予学校决策弹性以回应当地需求。

（二）学校领导

二级学院成为决策的主要单位，院长在学校领导的关键角色有何改变？是否增加新的工作负担？是否扮演更多管理的角色，进而影响教学的领导？

（三）学习成果

根据二级管理的逻辑假定，最终将促使学生学习成果的改善，而事实上二级管理是否能如其所言真正有效提升学生的学习成果？

（四）组织变革

学校文化规范、价值、假定及信念系统若未能改变，则学校成员极可能继续先前的行为举止，基此，透过学校二级管理是否能促进学校的革新？

二、新建本科高校二级管理实施成效的评析

据上述架构，本文于分析学校二级管理各层面实施成效之际，拟先提出假设，再依收集的实证资料作为接受或拒绝的标准并加以评析。

（一）决策弹性

假设一：新建本科高校二级管理促进学校决策弹性以回应需求

学校二级管理的假定若就过程、目标及结果而言，似可达到提升管理效率、促进学校效能及发挥经济效益的功能，然从教育政策制定的实务观点来看，似乎仍待商榷，例如：Wylie（1996）自1989年起陆续对纽西兰239所学校进行调查研究，结果发现“全国的政策制定，学校的人员大多被排除在外”。而Townsend（1994）针对 1993年 1月于澳洲墨尔本（Melbourne）举行的第七次国际学校效能及改进协会年会，主题名为“权力下放及其对学校品质影响”的相关报告进行分析，发现尽管英国致力于二级管理方案的推动，但教育专业仍持续1979年以来深受政府干涉主义的左右。[3]

评析：对于高校二级管理能否促进学校决策弹性以回应需求，若仅从上述研究所得的结论实难以论断，虽然理论上透过分权化的二级管理可促使学校决策弹性化、增进对需求的回应力，但此策略在决策弹性上的实施成效主要还是取决于：（1）哪些决策事项真正被授权下放（范围）；（2）在体制下二级学院被赋予多少斟酌的空间（程度）；（3）权力如何被分配（型式）；（4）实际运作的情形。

（二）领导角色

假设二：二级学院院长的工作负担及角色产生巨大转变

院长在教育及管理决策方面扮演重要的角色，其工作负荷在二级管理的趋势下已逐渐增加，且改变的程度相形之下亦最大，在英国及纽西兰此一转变主要是来自课程方面更多的书面工作、财政计划和管理的责任，其中Wylie（1996）的研究指出，纽西兰的二级学院院长从1989到1990年每周平均工作量从48小时增加到60小时，因而也造成了百分之四十的流动率，改变甚为明显；Logan等在澳洲进行的研究亦显示参与计划制定过程需要相当多的时间及精力，因此院长工作的时数增加；而Leithwood and Menzies（1998）总结83篇相关研究后认为任何型式的学校二级管理皆需校长及教师投入更多的时间及努力，甚至增加工作日数，特别对院长而言，不但要扮演信息交换提供者，肩负更多管理的角色及责任，思考亦要更加周到，但相对的却欠缺足够的时间从事教学领导。

评析：对于假设二的答案从上述呈现的资料应是肯定的，在分权化的学校二级管理策略下二级学院院长的角色基本上产生了几方面的转变：（1）工作负担的增加；（2）管理角色的偏重；（3）领导型态的转变；（4）伦理议题的突显。

（三）学习成果

假设三：学校二级管理促进学生学习成果

学校二级管理的倡导者指出当权力下放到二级学院时，因资源运用能更符应个别学院的特性与需求，并为学生提供较佳方案，因而有助于提升学生成就表现。但目前有关权力下放的成效研究，多聚焦在教师对获得授权、专业自主，及有关工作士气、学校气氛等方面的知觉，至于学生学习成就部分较少涉及。[4]尽管King and Ozler（1998）对尼加拉瓜学校的研究；Thrupp,Harold,Mansell，and Hawksworth（2000）在萨尔瓦多（EI Salvador）以及 Hoskin（1995）于肯塔基州的研究皆显示学校二级管理能导致学生学习成果的提升，然细究研究方法可发现其是以问卷针对校长或教师进行调查统计，而非透过严谨的成就评估机制加以比较，因此所获的结论并不足以说明学生实质学习成果的提升。

评析：对于学校二级管理促进学生学习成果的假设，从上述文献中得到的答案应是否定的，似乎缺乏足够的证据足以证实学校二级管理能直接促进学生学习的成果，尽管有部分证据显示学校二级管理能间接促进教学的实际，但仍嫌薄弱，何以致此，原因如下：（1）改革焦点模糊；（2）成果测量困难；（3）研究界定偏误。简言之，学校二级管理也许能提供教学有利的背景环境，但要能真正对学生有所助益则非得聚焦于课程、教学、评量及学生学习等相关事务的改革，否则是无法克竟其功的。

（四）变革能力

假设四：学校二级管理扩增学校变革能力

学校二级管理是否扩增学校变革的能力，需视学校内在及来自外在支持的程度而定。[5]Williams等（1997）的研究显示，即使需要耗费校长更多的时间，但若干二级学院院长相当珍惜分权化之下自主作决定的权力，此有助于改革方案的拟定与实际，尤其在英国部分学校为积极提升学校声望，以便能在市场化导向的教育体制下吸引学生并维持注册率，因而从事各种卓越的课程方案发展。

评析：对于学校二级管理扩增学校变革能力的假设，从所收集的证据显示，答案应偏向否定，学校二级管理不能强化学校的变革能力，若院长及父母所重视的优先事项相仿，则较易获得充分支持而进行变革，但对外在改革的反抗往往强化了学校内部现状的维持。

三、结论与建议

（一）结论

本文收集各国的实证报告及其他相关研究，评析其实施成效并检证其部分逻辑假定，获得以下结论：（1）决策弹性方面：透过分权化的二级管理不可促使学校决策弹性化、增进对需求的回应力，须视：哪些决策事项真正被授权下放（范围）；在体制下二级学院被赋予多少斟酌的空间（程度）；权力如何被分配（型式）；实际运作的情形而定；（2）领导角色方面：在分权化的学校二级管理策略下二级学院院长的角色基本上产生了几方面的转变：工作负担的增加；管理角色的偏重；领导型态的转变；伦理议题的突显；（3）学习成果方面：欠缺足够的证据足以证实学校二级管理能直接促进学生学习的成果，尽管有部分证据显示学校二级管理能间接促进教学的实际，但仍嫌薄弱；（4）变革能力方面：学校二级管理不能强化学校的变革能力，若院长及父母所重视的优先事项相仿，则易获致充分支持的变革，但对外在改革的反抗往往强化了学校内部现状的维持。

（二）建议

综合以上实施成效的检视与分析可知，新建本科高校二级管理并非万能，且从其逻辑假定推论的结果，显然仍有诸多瑕疵有待改进，尽管如此，但却鲜少证据建议恢复分权化前的集中化的管理方式，足见此一改革策略所受的欢迎与支持，势不可挡。以下就本研究所得提出几点建议：理清权责关系、明订自主范畴；加强组织再造、推动知识管理；转变领导型态、强化成员理念；聚焦学生学习、提升教育品质；环扣变革历程、加强组织学习。

[1]张晴.地方新建本科高校二级学院管理模式研究[J].中共郑州市委党校学报,2012，（10）.

[2]戴静.系统科学对独立二级学院发展的启示[J].山东省青年管理干部学院学报，2007，（2）.

[3]谢西林.高校二级学院教学档案分类及利用刍议[J].学理论，2009，（25）.

[4]苗苏菲.活力源自创新——浙江高等教育快速实现大众化纪实[J].求是，2004，（2）.

[5]潘国臣.大部制改革背景下二级学院治理模式创新探讨[J].学校党建与思想教育，2010，（5）.