适应黄河滩区发展的综合治理措施

(河南省中原水利水电工程集团有限公司， 河南 濮阳 457000)

适应黄河滩区发展的综合治理措施

吴永忠

(河南省中原水利水电工程集团有限公司， 河南 濮阳 457000)

黄河下游滩区的经济及社会发展，直接决定着当地人民生活水平。本文从笔者多年切身工作经历出发，分析了黄河滩区现状及目前困扰滩区群众生活、社会发展的制约元素，提出了提高滩区人民生活水平及滩区经济发展的综合治理措施，供有关部门参考。

黄河滩区； 存在问题； 综合治理； 措施

随着国家经济社会的发展，黄河滩区作为一个特殊区域，存在诸多影响其经济社会发展的问题。为尽快使黄河滩区摆脱贫困，近年来，国家和当地政府出台了针对黄河滩区经济发展的框架性文件和政策，如国务院出台的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》(国发〔2011〕32号)、河南省人民政府印发的《濮阳市建设中原经济区濮范台扶贫开发综合试验区总体方案》等，均明确指出了要“加强黄河滩区综合治理，促进资源合理高效利用，着力增强可持续发展能力”，标志着濮阳黄河滩区综合治理开发迎来了新的机遇。本文结合濮阳黄河滩区建设现状及存在问题，在分析研究河南省、濮阳市关于濮范台试验区建设相关最新政策及规划的基础上，提出适应新形势、新政策的濮阳黄河滩区综合治理工作思路和具体措施，供有关部门参考。

1 黄河滩区概况

1.1 基本情况

濮阳市黄河滩区属低滩区，西起濮阳县渠村乡闵城村，东至台前县张庄，全长150.50km，沿黄河左岸呈带状分布，最大滩面宽度7km。濮阳黄河滩区包括渠村南滩、渠村东滩、习城滩、辛庄滩、陆集滩、清河滩、孙口滩、梁集滩、赵桥滩等9个自然滩，总面积443km2，涉及濮阳、范县、台前三县，共21个乡(镇)，566个自然村，44.12万人，其中，居住滩区373个自然村，26.44万人。

濮阳黄河滩区群众生产生活主要依靠农业。由于受洪水漫滩的影响，特别是秋季农作物种不保收，严重影响了经济发展速度。据统计，目前濮阳黄河滩区工农业生产总值33.55亿元，固定资产37.41亿元，人均年收入为3265元。

1.2 黄河滩区综合治理情况

自1986年起，濮阳市开始进行有计划、有组织和大规模的扶贫开发，以发展灌溉为主，实行洪涝、旱沙综合治理的水利建设总体规划，以高台压盖井为主，井、站、渠结合，宜井则井、宜渠则渠、宜站则站，结合排水和淤滩改土工程全面治理。截至目前，滩区综合治理共计投资5851万元，开挖渠道449km，修建建筑物1705座，打井配套3750眼，建堤排站116座。

“96·8”洪水后，濮阳市委、市政府经过反复调查研究、考察论证，决定成立濮阳市黄河滩区避水连台建设指挥部，以加快黄河滩区避水连台建设。建设方案按照“无台变有台，低台变高台，孤台变连台”的总体思路，多方筹集资金1.25亿元。1996～2002年间，共完成工程土方4956万m3，滩区村庄全部建成了避水连台，修建了滩区撤退道路31条(长125.30km)，撤退桥梁5座，使黄河滩区群众具备了一定的防洪能力。

1.3 黄河滩区存在的主要问题

1.3.1 特殊的地理环境成为制约其经济发展的最大障碍

黄河滩区常受洪水侵扰，且交通闭塞、资源匮乏，不仅缺少招商引资的条件，而且使滩内群众种植结构调整也受到很大限制。

1.3.2 洪灾频繁发生

濮阳市境内黄河河段槽高、滩低，洪水宣泄不畅，极易泛滥成灾。每次洪灾不仅使滩区农业和养殖业损失严重，而且使生产、生活、交通、通讯等基础设施遭到破坏，有时甚至是毁灭性的破坏。重建和恢复都需要付出大量的人力、物力，对于经济落后的滩区来说，不亚于雪上加霜。1949年以来，濮阳黄河滩区共遭遇较大洪灾28次，累计受灾人口达333.54多万人次，淹没耕地491.48多万亩次，倒塌房屋113.68万间，经济损失累计94.15亿元。

1.3.3 滩区群众洪水损失补偿较难

为解决长期以来黄河滩区群众洪水损失得不到应有补偿的问题， 2012年12月，财政部、国家发展和改革委员会、水利部三部委联合下发了《黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法》(财农〔2012〕440号)，指出：滩区内具有常住户口的居民，因滩区运用造成一定的损失，由中央财政和省级财政共同给予补偿。其中，中央财政承担补偿资金的80%，省级财政承担20%。农作物损失补偿标准，按滩区所在地县级统计部门上报的前三年(不含运用年份)同季主要农作物年均亩产值的60%～80%核定。居民住房损失补偿标准，按主体部分损失价值的70%核定。但该办法也明确规定，下列五种情况不予补偿：一是非运用导致的损失；二是因河势发生游荡摆动造成滩地塌陷的损失；三是控导工程以内受淹的损失；四是区内各类行政事业单位、各类企业和公共设施的损失；五是其他不应补偿的损失。该办法虽然对黄河滩区常住居民的洪水损失进行了部分补偿，但区内的各类企业和公共设施仍得不到相应补偿。另外，由于生产堤的存在等原因，现状滩区情况下洪水淹没时滩区补偿政策实施困难，仍需进一步研究制定详细的实施细则。

1.3.4 滩区避洪和撤退设施标准低

目前，滩区避水连台已建373个，大部分不能满足黄河20年一遇洪水(即花园口站12370m3/s)的避洪要求，防洪标准偏低，抗洪能力差，形成了“小水不用迁、大水水中迁”的不利局面。部分避水工程施工质量差，遇洪水浸泡极易坍落蛰陷，达不到预期避水效果；滩区撤退道路部分损坏严重，坑洼多，路面差，滩区连村道路宽度一般仅3～4m，路面略高于滩区地面。上述原因导致在规定时限内转移无保证，只要洪水漫滩就无法通行，不能满足滩区群众迁安撤退的需要。

1.3.5 滩区交通工具落后

滩区内交通运输工具主要有人力车和一些机动三轮车，迁安转移运输能力有限。由于黄河不利通航，滩区船只很少，国家虽配备了少量冲锋舟，但难以满足大水时将被围困群众转移的需要。

1.3.6 防洪指令传达渠道不畅

根据防洪需要，国家1990年开始在下游滩区配置通信预警系统，由于通讯设备的升级换代较快及现有设备的老化，使得该系统基本处于瘫痪状态，一旦洪水到来，将难以起到应有的作用。

1.3.7 生产堤负面影响较大

在滩区无序修建生产堤，严重缩窄了河道排洪断面，同时阻止洪水上滩，减少了泥沙滩槽交换的几率，二级悬河形势更加严峻。如得不到及时制止，河道平滩流量将会进一步降低，最终表现为小水大灾。

2 黄河滩区综合治理最新政策及规划

2.1 相关政策

2012年7月26日，河南省人民政府印发了《关于印发濮阳市建设中原经济区濮范台扶贫开发综合试验区总体方案》(豫政〔2012〕69号)。2012年8月24日，濮阳市人民政府召开了全市濮范台扶贫开发综合试验区建设动员大会，要求濮阳市直29个相关单位与省直厅、局、委积极对接，希望以此为契机争取上级在政策、资金等方面的支持。省直相关单位也先后以正式文件、框架协议或会议纪要等形式，出具了支持濮范台扶贫开发综合试验区建设的具体意见，但大多是一些原则性承诺，缺乏具体的政策和措施，一些具体的行业规划和部门政策，目前还正在制定与对接中。近日，濮阳市人民政府讨论通过了《关于濮阳市黄河滩区扶贫开发五年攻坚行动“三包”帮扶工作的意见》和《黄河滩区扶贫开发五年攻坚行动实施意见》，并召开了全市黄河滩区扶贫开发五年攻坚行动动员大会，决定通过一系列行之有效的举措，积极帮助滩区群众解决当期致富问题。

2.2 相关规划

濮范台扶贫开发综合试验区是全省集中连片扶贫开发重点地区, 2013年1月，濮阳市人民政府制定印发了《中原经济区濮范台扶贫开发综合试验区规划》(濮政〔2013〕1号)，用以指导濮范台试验区2012～2020年建设和编制相关专项规划。规划系统分析了三县黄河滩区地理位置、生产、生活条件等现状，从提高滩区基本保障能力、加快推进新型城镇化、推进新型农业现代化、加快发展第三产业、优先发展教育事业、加强生态功能区建设、强化资源节约集约利用、创新土地开发利用机制等八个方面对黄河滩区综合治理提出了原则性要求。

3 黄河滩区综合治理的措施

3.1 移民迁建方面

《中原经济区濮范台扶贫开发综合试验区规划》中要求统筹推进滩区农村搬迁集聚。搬迁工作坚持“政府主导、群众自愿、试点先行、逐步推开”的原则，以乡镇为组织主体，按统一规划、统一建设原则，以村组自建为主，兼顾贫困群众统一搬迁；以产业发展为主，引导群众扩大就业或开展规模化种植、养殖。并计划从2013年起，每年搬迁滩区人口5～6万，至2020年完成70%的滩区人口搬迁任务。

a.利用中央农村危房改造补助资金解决一部分困难户的搬迁费用。国家自2008年进行农村危房改造试点，目前，已转向全面推进阶段。特别是2012年，中央财政共安排农村危房改造补助资金446亿元，帮助各地完成了560万户农村危房改造任务。中央农村危房改造户均补助标准已提高到7500元，个别地区已提高到1万元。因此，建议黄河滩区移民迁建工作利用此政策，由地方住建部门按户均补助1万元申请中央财政资金的支持。

b.参照濮阳市人民政府《关于调整国家建设征地地上青苗和附着物补偿标准的通知》(濮政〔2010〕36号)，可以对滩区群众的房屋按正常标准的60%～80%进行补偿。

c.参照《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)的规定，可对部分致富无门路、打工无技术、老弱病残等弱势群体进行后期扶持。按照现有标准，对需要扶持的移民每人每年补助600元，扶持期限为20年。

3.2 滩区水利、经济发展等方面

3.2.1 对低滩区进行引洪放淤

黄河滩区具有削峰、沉沙、分滞洪水的作用，特别是一些低滩区具有明显的沉沙作用。因此，有计划地对滩区实施引洪放淤，使大量泥沙在滩地落淤，不仅能够降低进入主河槽水流的含沙量，有利于主河槽的冲刷，维持下游主河槽的过洪能力，而且能够有效改善滩区的生产、生活条件，促进滩区经济的发展。

3.2.2 改善滩区土地开发利用现状

由于国家和行业管理方面的政策限制，在行洪区内禁止种植树木和高杆作物及禁止近堤取土，因此，黄河滩区经济发展必须顺应政策导向，找到不违背政策要求的项目发展滩区经济，如：灵活无污染的手工业、网箱养鱼、反季节鲜茄花卉等，以改变滩区群众生产、生活比较落后的现状。

3.3 河道治理方面

3.3.1 塑造一个稳定的中水河槽

黄河下游河道需长期维持一个中水河槽，中小洪水演进或调水调沙过程在该河槽中进行，滩区不漫滩，滩区群众安居乐业；遇大洪水或特大洪水在黄河下游两岸堤防约束下演进，淤滩刷槽，滩区群众以村台防守或组织撤退形式保安全，对洪水造成的经济损失由国家给予政策性补偿。2002～2013年连续12年的调水调沙，使濮阳漫滩流量从2002年汛期调水调沙最小平滩流量1800m3/s提高到了2014年的4100m3/s左右，河道的过洪能力有了一定的提高。因此，坚持调水调沙是防止河槽萎缩、确保中小洪水不漫滩、减少滩区洪灾损失的极其重要的途径。

3.3.2 进一步完善河道内工程建设

小浪底工程运行后，河段内工程的送溜能力不足问题较为突出，为达到较好控制河势的目的，目前，河道整治规划中直河段尚需进一步布置工程，以实现工程与现状水沙条件下河势变化的需要。依据具体情况，在不影响防洪安全的前提下，适当突破排洪河宽的限制，通过对原河道整治直线段的调整，形成较强的控制体系，达到进一步增强工程对河势的主动控制、改善与来水不相适应的河势问题的目的。

河段内一些老险工、控导工程是在抢险的基础上修建的，缺少统一规划，工程平面布局未按治导线统一布置，应及时进行改造。

3.3.3 加快“二级悬河”治理工程步伐

进一步加快“二级悬河”治理步伐，减缓濮阳河段“槽高、滩低、堤根洼”的状况，消除堤河坑塘，增加滩区可耕种土地，减轻堤防抵御洪水的压力。

4 结 语

黄河滩区综合治理不仅是国家和黄河沿岸政府的一件大事，也是黄河业务部门不可推卸的责任，因此，以上观点希望引起有关部门的重视，供在编写黄河滩区治理的有关规划时参考，以促进滩区更快更好地发展，使滩区人民早日脱贫致富，过上幸福安康的美好生活。

ComprehensiveManagementMeasuresAdaptedtoDevelopmentofYellowRiverFloodplain

WU Yong-zhong

(Henan Zhongyuan Water Resources and Hydropower Engineering Group Co., Ltd., Puyang 457000, China)

Economic and social development of Yellow River downstream floodplain directly determine local people living standards. In the paper, Yellow River floodplain status and existing limitation factors restricting mass life and social development in floodplain are analyzed according to the author’s actual work experience. Comprehensive management measures for improving people living standard and floodplain economic development are proposed for related departments for reference.

Yellow River floodplain; existing problems; comprehensive management; measures

TV212

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1005-4774(2014)11-0047-04