基于流域与区域协同发展的黄河下游滩区减灾模式初探

， ，

(1.山东黄河河务局， 济南 250011； 2.黄河水利科学研究院， 郑州 450003；3.山东黄河工程集团有限公司， 济南 250013)

基于流域与区域协同发展的黄河下游滩区减灾模式初探

张建怀1，岳瑜素2，伊善军3

(1.山东黄河河务局， 济南 250011； 2.黄河水利科学研究院， 郑州 450003；3.山东黄河工程集团有限公司， 济南 250013)

本文探讨可引入灾害风险区土地利用管理的减灾新理念，在进行滩区初步风险区划的基础上，根据区域风险特点，将流域民生水利政策与区域新型城镇化战略有机结合，对滩区土地利用实施规划和管理，实现流域管理与区域发展的协同，以达到共赢的目的。

黄河下游滩区； 土地利用管理； 协同发展； 减灾

黄河下游河道的不断淤积、摆动，在输送泥沙入海的同时，也淤积塑造了华北大平原。沿河两岸为限制水灾蔓延，顺河筑堰，遇湾切滩，堵截支流，修筑了民埝，后在民埝的基础上陆续修建形成现状的大堤，构成目前黄河下游滩区格局。黄河下游河道内有120多个大小不等的滩地，滩区总面积约3154km2(含封丘倒灌区)，占下游河道总面积的65%。据2007年统计，黄河下游滩区涉及河南、山东两省15地(市)43个县(区)，1928个村庄，居住人口约189.5万，耕地面积25.03万hm2。其中整建制乡镇11个，人口45万[1]。

黄河下游滩区，既是行洪滞洪沉沙的场所，又是滩区广大群众赖以生存的家园。滩区特殊的自然条件，导致洪灾频繁，群众安全缺乏保障，经济发展落后，群众生活困难。小浪底水库的建成运用，大大提高了黄河下游的防洪标准，进入下游的水沙条件和防洪形势发生了重大变化，为实现滩区的多目标利用创造了良好的条件，但也出现盲目开发的势头，有的甚至直接影响河道行洪。由于缺乏有效的管理政策，滩区行洪、滞洪沉沙运用与滩区群众生产生活的矛盾愈演愈烈，成为当前黄河下游治理及区域经济发展的关键问题。

1 黄河下游滩区协同发展的必要性

黄河下游滩区问题一直都受到各级政府、水利部门和社会大众的关注。1974年提出了“从全局和长远考虑，黄河滩区应迅速废除生产堤，修筑避水台，实行‘一水一麦’，一季留足群众全年口粮”的政策(国发[1974]27号)，减免了滩区群众的农业税，2006年全国实行减免农业税政策后，该政策随之失效；1989～1997年，国家投入开展了三期滩区水利建设；2012年，国家财政部、发改委和水利部联合下发了《黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法》(财农〔2012〕440号)，标志着黄河下游滩区淹没补偿政策正式实施。这些政策的实施都在一定程度上缓和了黄河下游滩区防洪安全和区域经济发展的矛盾，但却不能完全解决滩区的安全和发展问题。

滩区在黄河下游防洪体系中地位特殊，应当避开洪水风险，完全按行洪河道管理，还是根据洪水运行规律，确定滩区经济、社会发展的规模和效益，寻找与风险共存的发展模式，是值得深入探讨的问题。随着经济、社会的发展和科学技术水平的提高，黄河下游滩区完全有可能实现流域与区域的协同发展。

目前，经济、社会的发展对黄河下游和滩区的防洪提出了新的、更高的要求，新时期的治水思路更加强调了可持续发展，强调人与自然的和谐相处。按照水利部的要求和部署，2013年黄河水利委员会提出要大力发展民生水利，实现治河与惠民的有机统一。河南省政府印发的《濮范台扶贫开发综合试验区建设方案(列入中原经济区发展战略)》中明确提出将其建成黄河滩区开发治理彰显后发优势的示范区[2]。

鉴于此，为了进一步缓解黄河下游滩区人水争地的矛盾，积极应对洪水风险，推动滩区的可持续发展，实现黄河的长治久安，十分有必要探讨流域管理和区域社会发展相协同的黄河下游滩区减灾模式。引入灾害风险区土地利用管理的减灾新理念，在进行滩区初步风险区划的基础上，根据区域风险特点，将流域民生水利政策与区域新型城镇化战略有机结合，对滩区土地利用实施规划和管理，实现流域管理与区域发展的协同，以达到共赢的目的。

2 协同发展的观点

协同学是由联邦德国物理学家哈肯于20世纪70年代创立的。协同学(Synergetics)这个词来源于希腊文，意思是“一门关于协作的科学”或者是“一个系统的各个部分协同工作”。[3]协同学从创立之日起就已被用于众多方面和领域，社会协同学是根据其无序向有序转化的理论模式，研究“人口—资源—环境”、“贫困与发展”、“社会结构转型”等重大社会问题[4]的新兴学科。

协同发展(Cooperation Development)是系统内部，以及各子系统之间的相互适应、相互协作、相互配合和相互促进，耦合而成的同步、协作与和谐发展的良性循环过程。它不是单个系统的事情，是一种“整体性”、“综合性”和“内生性”的聚合，是系统整体中所有子系统之间相互关联、作用的动态程度的反映[5]。

要想流域管理与区域社会发展协同，对于黄河下游滩区来说，可以尝试将滩区的土地利用与黄河防汛安全、地方社会经济发展及环境保护利益结合起来，通过对高风险区的土地资源利用进行合理地规划和管理，来提高滩区发展的可持续性，同时降低、避免灾害造成的破坏。

3 黄河下游滩区协同发展的影响因素分析

3.1 滩区本身

黄河下游滩区是世界上不多见的面积大、人口众多、社会经济发展缓慢、群众生产生活水平低，受流域机构和地方政府多头管理的特殊区域。黄河下游滩区具有风险需求、安全需求和发展需求。作为高风险区域，滩区需要采取各种措施来规避风险，通过安全建设、迁安救护等方式来保障安全。同时滩区群众还有脱贫致富的强烈愿望。

3.2 协同发展涉及的关系

在黄河下游滩区，要想实现流域管理与区域经济社会发展的协同，首先要理清协同发展所涉及的各种关系，找出利益相关者，均衡相关利益，保护各方权益。如：中央政府，主要是在保障防洪安全的前提下，充分考虑地方区域的发展；流域机构，受中央政府委托负责黄河治理、防洪保安全和河流健康可持续发展；地方政府(主要指滩区县乡政府)，作为地方利益的代表，担负着发展地方经济、保障地方福利的职能，主要以谋求地方利益和区域经济社会发展为主；行业部门，主要是水利、环保、国土、林业等部门的职能交叉；滩区群众，以个人利益为主，是受保护的对象，有强烈的脱贫致富奔小康的愿望。

3.3 协同发展的战略环境分析

可以采用SWOT分析的方法，科学地分析流域和区域协同发展过程中，自身的优势和劣势，面临的机会和威胁。初步分析：滩区优势，其土地资源丰富，防洪工程措施和非工程措施也在逐步完善；滩区劣势，主要由于滩区属于高风险区域，安全建设还比较落后，且滩区也是各种矛盾交织的综合体，受水利、环境、国土资源等部门及地方政府的多头管理等。面临的机会：目前面临一些有利的国家政策，如：滩区补偿政策、民生水利以及地方政府大力发展滩区的扶贫政策等；面临的威胁：主要来自洪水风险、安全风险等。因此，笔者认为当前应抓住滩区面临的有利政策机遇，发挥滩区水土资源优势，降低和规避灾害风险，实现共赢的协同发展。

4 展 望

综上所述，在掌握洪灾风险的前提下，针对各风险区域的特点，通过合理、合法的规划来管理滩区土地的利用，给滩区的经济社会发展创造机会和空间。如高风险区：外迁为主，结合中原经济区建设总体要求，按照村民自愿原则，加快滩区人口外迁转移，加大人力资源培训输出力度。同时制定限制发展政策，鼓励外迁。中风险区：可定为行滞洪区，参照蓄滞洪区管理，做好安全建设工作，根据其风险情况，确定其发展的经济规模和效益，并要求编制防洪影响评价报告，报行政主管部门审批。低风险区：结合新型城镇化政策，修筑高标准避水台(包括与之相连的撤退道路)，建设新型农村社区。小浪底水库运行后，花园口20年和100年一遇洪水的洪峰流量分别为12370m3/s和15700m3/s。根据花园口站2000年水平年水位流量关系图可知，100年一遇洪水水位与20年一遇洪水水位仅相差0.20m，若将防洪标准提高到百年一遇，其综合效益将十分显著。将流域民生水利政策与区域新型城镇化战略有机结合，实现流域管理与区域的协同发展，达到合作共赢的目的。

[1] 黄河下游滩区洪水淹没补偿政策研究工作组.黄河下游滩区洪水淹没补偿政策研究总报告[R]. 2010.

[2] Haken， H.高等协同学[M].北京:科学出版社，1989.

[3] 曾健，张一方.社会协同学[M].北京:科学出版社，2000.

[4] 穆东，杜志平.资源型区域协同发展评价研究[J]. 中国软科学，2005(5).

PrimaryDiscussiononYellowRiverDownstreamFloodplainDisasterReductionModeBasedonBasinandRegionalCollaborationDevelopment

ZHANG Jian-huai1, YUE Yu-su2, YI Shan-jun3

(1. Shandong Yellow River Works Bureau, Jinan 250011, China; 2. Yellow River Institute of Hydraulic Research, Zhengzhou 450003, China; 3. Shandong Yellow River Engineering Group Co., Ltd., Jinan 250013, China)

In the paper, disaster reduction new concept which can be introduced in disaster risk zone land utilization management is discussed. Based on floodplain preliminary risks division, basin livelihood water conservancy policy is organically combined with zone novel urbanization strategy according to region risk features. Planning and management are implemented on floodplain land utilization, thereby realizing coordination between basin management and regional management, and reaching the win-win purpose.

Yellow River downstream floodplain; land utilization management; collaborative development; disaster reduction

TV212

B

1005-4774(2014)11-0044-03