法的实效维度下中国食品安全的法律规制

李 真 陈和芳

(1.重庆人文科技学院，重庆 401524;2.广东培正学院，广东广州 510830)

近些年来，有毒有害食品事件层出不穷，整个食品市场出现空前的信任危机，人们在愤怒谴责生产者道德缺失的同时，食品安全立法的呼声持续高涨，《中华人民共和国食品安全法》应势而生，并于2009年6月1日正式实施。《食品安全法》实施以来，虽然食品安全事件有所下降，但这场保“胃”战仍在艰难持续。如何实现有效的法律规制依然是当下亟待研究的一项重要课题。

1 食品安全事件频发的原因

食品案件事件频发，首先与中国当前经济发展水平不高有关。据市场研究公司英敏特的数据［1］显示，中国食品生产企业约50万家，其中员工10人以下规模的占70%以上，至于小摊小贩更是数不胜数。小型企业资金缺乏、生产设备简陋、技术落后，食品安全意识较差，家庭作坊式的小摊小贩流动性强、数量极其庞大，监管部门往往心有余而力不足。

作为发展中国家，由于整体科学技术水平较低，国家制定的食品安全标准必须考虑到本国国情，否则将导致大量企业因无法达标而不能获得生产许可，必然带来食品供应短缺，无法满足基本需求，也影响社会就业。事实上，100年前的欧美国家与今天的中国极为相似，也曾经存在严重的食品安全问题。毋庸讳言，食品安全问题的根本性解决有赖于经济发展与科技进步。

食品安全法律体系缺乏系统性与协调性导致了有法难依的窘状。不少学者［2］认为中国的食品安全立法缺失，并极力主张向欧美借鉴。客观而论，中国食品安全立法数量庞大，从全国人大的《食品安全法》到国务院的《食品安全法实施条例》，从中央部委的行政规章到地方性法规，乃至司法解释。正因为《食品安全法》确立的多头监管体制，导致“政出多门”，且法律的清理、修改不够及时，法律之间的矛盾冲突给执法、守法带来困难。众多的法律不仅没有形成应有的合力，反而导致了法律体系内不正常的内耗，食品安全的保护神未能发挥守护的作用。

严重缺陷的监管体制无法遏制食品安全事件频发。中国食品安全监管人员已逾百万，检测机构6 000余个，涉及卫生、农业、技术监督、工商、检验检疫、海关等众多部门，《食品安全法》还创设了国家食品安全委员会这一最高级别的统筹协调机构。客观地说，国家投入不低，监管力量不弱，各部门却未能发挥应有的职能恰恰折射出监管体制存在诸多问题，“8个部门管不住1头猪”无疑是对当前监管体制乏力现状的生动描述。现行《食品安全法》确立的分段监管体制容易出现监管交叉与监管真空，一旦出现问题，相关职能部门往往相互推诿。例如，对于毒豆芽，工商、质监部门认为属于农业部门监管，而农业部门认为属于工商、质监的职责。生产与流通划归不同监管部门，农产食品与其它食品分治的做法在实践中已经出现了众多弊端。

食品安全标准混乱不一，国际化水平较低也是问题食品不断涌现的重要因素。中国食品安全标准分为国家标准、地方标准、行业标准与企业标准，还有强制性标准与推荐性标准。安全标准不一给监管部门执法带来困难，也给不良企业钻法律空子提供了空间。国际食品法典委员会(CAC)发布了38 000个食品安全国际标准、3 724个农药残留限值标准、1 005个食品添加剂安全评估标准，中国作为CAC的缔约国，理应采纳上述标准，但考虑到本国的生产技术水平，目前采纳CAC标准不到40%，远低于欧美国家的80%，更低于日本的90%［3］。食品企业采用推荐性国家标准的不足20%。据统计［4］，中国发布的各类食品安全技术标准有10年以上标龄的约占1/4，甚至有些标龄超过20年，而发达国家一般每3～5年作为修改周期。食品安全标准混乱、指标低是食品安全问题频发的原因之一。

2 影响法的实效因素分析

法的实效一般是指具有法律效力的制定法在实际社会生活中被执行、适用、遵守的状况，即法的实际有效性［5］。由于社会生活的复杂性，立法者的意图往往不能顺利实现。分析影响法的实效的各项因素，旨在实现法律意欲达到的积极效果。如果完全移植国外的一部法律，最终的实施效果有可能大相径庭，足以证明影响法的实效的因素是复杂的。

制约法的实效因素众多，法的内容的有效性是影响法的实效的重要因素之一。法的有效性分为形式有效性与实质有效性，形式有效性是指是否属于本国法律规范的范畴，即是否属于形式渊源之一;实质有效性则是指内容的有效性，即法的内容是否明确、具体，是否反映了社会的真实需求，能否得到公众的普遍认同［6］。按照马克思主义的法哲学原理，立法者不是在创造法律，而是在“发现、表述”法律，易言之，法律的合理性在于反映了经济基础的客观要求和相互交往的人们的权利需要，法律在某种意义上应该是经济或社会运行规律的法律表述。例如，古罗马民事法律制度发达不过是当时经济交往活跃的法律写照，中国20世纪90年代以来民商立法的活跃也是对于市场经济发展的回应。

法的实效还离不开各项法律制度的统一、协调性。调整某种行为或社会关系，不是单一的法律制度就能实现的。既需要实体性法律制度，也需要程序性法律制度;需要私法性法律制度，也可能需要公法性的法律制度;既需要全国人大层面的立法，也离不开国务院、中央各部委，乃至地方性立法的配合。法律制度的协调统一能够形成合力，反之，则因制度之间的矛盾影响法的实效。

良好的法律传统也是实现法的实效的重要保障。法律传统属于法律文化的范畴，是指从过去沿袭传承到今天还在发挥作用的某种法律精神和法律文化。具有良好法律传统的国家与民族，对于法律至上性的认同与敬畏，无疑有助于法律实效的发挥。中国缺乏法治传统，崇尚人治与德治，在一定程度上影响了法的实效;而西方崇尚法治，良好的法律传统有助于实现法的实效［7］。

3 食品安全的法律规制路径

3.1 以法治理念为核心，以行业自律为补充，实现他律与自律的良性互动

面对着食品安全的严重形势，仅仅依赖于道德谴责是根本行不通的。据道报［8］，50 kg鲜奶在添加三聚氰胺后，可以制成数吨“鲜奶”，在如此巨大经济利益的诱惑下，寄希望于生产经营者的内心道德的约束无异于缘木求鱼。在市场经济的大背景下，生产经营者作为理性的经济人，必然追求利润最大化，否则可能在残酷的市场竞争中淘汰出局。市场经济必然是法治经济，需要强有力的法律规则约束市场主体的行为。《食品安全法》的出台未能有效遏制有毒有害食品的泛滥，至少反映了这部法律存在某些缺陷。例如，对于违法生产经营者的行政处罚不够严厉，没有规定“一次触法，终生出局”的处罚措施，罚款金额也不足以威慑违法者，国外的天价罚款在中国却找不到法律依据。我们不得不接受一个残酷的现实，在一国经济发展的初期，道德失范是不可避免的现象，法治至少是至今为止被证明为最有效的治理方式。

法治理念还意味着全社会逐步养成尚法的习惯，认同法律的至上性，社会成员严格依法办事，最终形成良性的社会秩序。法治理念的树立，对于从事食品生产经营的市场主体，在经营活动中应遵守国家法律，切实履行法律规定的义务;对于承担监管职责的执法主体，不仅要依法行使法律赋予的权力，而且应意识到自身的法律责任，不渎职、不滥权;对于广大的消费者，应当懂得依法维护自身的合法权益，绝不纵容违法行为，以消费者的积极维权行为倒逼生产经营者遵纪守法。全社会逐步养成良好的尚法理念对于中国的法治建设具有积极意义。

行业自律的严重缺失也是中国当前食品安全问题形势较为严峻的重要原因。行业协会是连接政府与企业的重要桥梁，不仅为协会的成员企业提供服务，而且应该承担起监督的职责。某些企业出现了食品安全事件，影响的绝不仅仅是涉案企业，可能破坏的是社会对于整个行业的信赖。例如，部分乳制品企业违法使用三聚氰胺后，导致大量的消费者拒绝购买国产牛奶，转而千方百计地求购进口牛奶或食用豆浆，整个民族乳品行业遭受重创。

无论法律多么完善，仅仅依靠法律这一他律机制是远远不够的，发达国家的实践表明，行业自律是减少食品安全问题的重要补充。行业协会作为自治性组织，应当清楚唇亡齿寒的浅显道理，如何促进协会成员的自律值得深思。

3.2 清理、修订现行相关法律，实现法律之间的系统性与协调性

法律制度的系统性与协调性是实现法的实效的重要保障。整体而言，目前中国食品安全立法的核心问题不是法律的缺失，从全国人大、国务院、中央部委、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大政府制定的法律或司法解释超过900件，数量之大，内容之庞杂令人叹为观止。问题的关键在于分段监管的体制导致了相关立法的冲突与矛盾。为了保证法律具备更强的可操作性，在全国人大立法的基础上，制定具体的实施条例或地方性法规是必不可少的，但不同立法层次的法律渊源之间的矛盾，将导致执法与守法主体无所适从，有损于法律的严肃性。在确立了《食品安全法》作为本领域基本法地位的前提下，及时清理下位法，修改下位法中存在的矛盾，以法律制度的协调统一性保证法律的实效。

3.3 借鉴发达国家的成熟经验，引入系列有效制度

(1)美国、欧盟的食品安全立法较为完善，尤其是其强制性立法确立的系列制度值得借鉴。自从1997年英国疯牛病事件爆发后，德国立即立法要求进入本国市场的食品在生产、包装、贮存、运输、销售等各环节达到全程“可追溯”的要求［9］。如要求每个鸡蛋进行编号，借助现代信息技术，对于每个鸡蛋的完整信息可以进行查询，譬如鸡蛋是由哪个养鸡场提供，食用的饲料是哪家企业提供，通过哪些环节到达消费者的手中。“可追溯”制度就是产品的身份证，如此精准的要求不仅在出现食品安全事故时能迅速查明原因，而且让触法者难逃法网。“可追溯”制度的实行目前在技术上完全没有障碍，国内不少领域使用的黑色方块状的二维码技术就可服务于“可追溯”制度。

(2)有效的风险评估制度是减少食品安全事件发生的重要手段。中国的立法明显具有“重惩罚，轻预防”的倾向，殊不知食品安全问题的事前预防远比事后惩罚更为重要。因为食品安全事故一旦发生，对于消费者的身体损害已经造成，甚至不可逆转，对于违法者的严惩不贷并不能“恢复原状”。尤其是新技术、新产品的应用，更需要借助技术手段进行事前的风险评估，从源头上尽可能减少食品危险事件的发生。

(3)以立法的形式强制食品生产企业采用HACCP体系，对于食品的生产链实行全程控制，避免结果控制方式的缺陷。HACCP关注的焦点是整个食物链的安全危害，即从原料、中间产品到餐桌的每一个环节的安全和管理控制［10］。1997年，联合国粮农组织与世界卫生组织(FAO/WHO)所属的国际食品法典委员会(CAC)制定和公布了《HACCP体系及其应用准则》，并推荐其作为世界各国食品生产企业的安全质量管理准则。目前加拿大、泰国、越南、印度、澳大利亚、新西兰、冰岛、丹麦、巴西等国均采用HACCP体系有力地保证了食品安全。

(4)建立企业信用档案及食品安全信息公开制度，也是遏制食品安全事件频发的有力措施［11］。信用是企业的生命线，企业涉法行为记入其信用档案，可借助优胜劣汰的市场竞争机制让违法企业自食其果。建立权威统一的食品安全信息发布平台，有利于消费者及时获取食品安全信息，避免购买不合格食品。在网络技术高度发达的今天，要实现上述信息的实时查询并不存在技术上的难题，需要的是法律上的依据。

(5)食品安全知识的教育宣传与培训常态化，也是减少食品安全危害的重要手段。对于生产经营者，通过宣传教育，不仅让他们认识到自身应承担的社会责任，而且应知晓违法的严重后果;对于消费者，通过宣传教育，得以具备识别问题食品的知识，改变过去错误的购物理念(如要求面粉雪白、粉丝超常的韧性)，并掌握维权的渠道［12］。当下多数消费者主观上购买安全食品的意识较强，但客观上因缺乏相关知识常购买到问题食品。立法应赋予食品安全监管等部门承担相关知识的教育宣传与培训义务。

此外，改变分段多头监管不力的局面、实行一家垂直管理的体制，将行政问责制落到实处、提高违法成本、安全标准国际接轨等都是值得借鉴的制度，避免在食品安全问题的治理上多走弯路［13］。

3.4 提高食品行业的准入门框，引导产业规模化发展

数量庞大的食品企业在提供了数字不菲的就业岗位的同时，也不可避免地带来监管难度。如果不改变当前小摊小贩、家庭作坊加工食品的现状，监管部门必然不堪重负，食品安全问题根本无法杜绝。在面临就业与生命健康的矛盾时，天平应该倾向于生命健康。

尽管国内有极少部分大型企业也触及了食品安全的高压线，但不可否认，绝大多数大型食品生产企业还是遵纪守法的生产者。大型企业资金实力雄厚、技术较为先进，也更加珍惜日积月累、来之不易的良好商誉，对于巨大的违法成本必然有所畏惧。双汇集团出现瘦肉精事件后，其数万员工诚恳的认错态度表明企业对于“双汇”商誉的珍惜。而小摊小贩显然没有这些顾忌，一旦查处，换个地方又“东山再起”。由于小摊小贩没有税收等负担，生产成本较低，低价出售的食品对于中低收入的消费者很有吸引力，因此，国家立法应该以税收优惠、资金扶持等措施鼓励食品企业做大做强，降低成本，以规模化的方式，借助优胜劣汰的市场竞争机制，逐步淘汰小摊小贩、家庭作坊式食品加工企业［14］。美国等发达国家的食品生产基本集中在大型企业集团的手中，有效地减少了食品安全事故的发生频率。

令人欣喜的是，在《食品安全法》实施4年之际，国家立法机关已经意识到法律存在的诸多问题。在2013年10月29日向全社会发布的征求意见修改稿中，拟对监管体制进行大刀阔斧的改革，食品安全问题除农产品外，将由食品药品监督管理局独家监管，且在省级以下实行垂直管理;发达国家诸多成功的制度也得以借鉴，修正案通过后食品安全立法无疑将更加完善。当然，中国食品安全问题的解决不可能一蹴而就，既有赖于法律的不断完善，更离不开科技的进步与经济的发展。

1 彭博社.中国食品安全没有净土，外资供应商已沦陷［EB/OL］.(2014—07—25)［2014—07—28］.http://finance.qq.com/a/20140725/006106.htm.

2 杨永华.国外食品安全法律监管对我国的借鉴［J］.甘肃理论学刊，2009(3):146 ～147.

3 武丽辉.中国农药残留标准制定任重道远—专访国际食品法典农药残留委员会(CCPR)主席乔雄梧［J］.农药科学与管理，2010(6):23～24.

4 张永建，刘宁，杨建华.建立和完善我国食品安全保障体系研究［J］.中国工业经济，2005(2):14 ～20.

5 张文显.法理学［M］.北京:高等教育出版社、北京大学出版社，1999:263～266.

6 葛洪义.法理学［M］.北京:中国政法大学出版社，2008:272～274.

7 卓泽渊.法理学［M］.北京:法律出版社，2009:321～340.

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9 廉恩臣.欧盟食品安全法律体系评析［J］.政法论丛，2010(2):94 ～100.

10 禹桂枝.强化我国食品安全法律规制的措施［J］.河南社会科学，2008(5):76～79.

11 解志勇，李培磊.我国食品安全法律责任体系的重构［J］.国家行政学院学报，2011(4):71～74.

12 宋善铭.构建中国食品安全法律体系的对策研究［J］.洛阳理工学院学报，2013(4):56～63.

13 任瑞平，潘思轶，薛世军，等.论中国食品安全法律体系的完善［J］.食品科学，2006(5):270 ～275.

14 禹桂枝.强化我国食品安全法律规制的措施［J］.河南社会科学，2008(5):76～79.