新形势下水资源论证工作的实践与建议

张 欣 黄继文 刘海娇 陈华伟

新形势下水资源论证工作的实践与建议

张 欣1,2黄继文1,2刘海娇1,2陈华伟1,2

（1.山东省水利科学研究院 山东济南 250014；2.山东省水资源与水环境重点实验室 山东济南 250014）

规范水资源论证管理是全面落实最严格水资源管理制度的重要举措，在介绍水资源论证制度在山东省的形成和发展的基础上，结合部分水资源论证实例，分析了水资源论证制度在山东省的实施效果，针对新形势下水资源论证工作中存在的问题，提出完善水资源论证工作的几点建议。

水资源管理制度 水资源论证 实施效果 建议

根据水利改革发展的要求，2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，确立了水资源开发利用、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”，严格控制区域用水总量，全面提高用水效率和效益，严格控制入河湖污染物总量。山东省作为最严格水资源管理制度的试点省份，先后印发了《山东省最严格水资源管理制度建设实施方案》、《山东省用水总量控制管理办法》、《关于贯彻落实国发[2012]3号文件实行最严格水资源管理制度的实施意见》等多项规章文件，并要求“规范水资源论证管理”、“严格执行建设项目水资源论证制度”。

水资源论证是指依据江河流域或者区域综合规划以及水资源专项规划，对新建、改建、扩建的建设项目的取水、用水、退水的合理性以及对水环境和他人合法权益的影响进行综合分析论证的专业活动。近年来，山东省水资源论证报告书的编制逐步规范，为取水许可审批提供了科学的依据，为保障水资源可持续利用起到了重要作用，取得了较好的实施效果。但是，随着最严格水资源管理制度的全面实施，水资源论证工作还暴露出一些新的问题和不足。为此，提出进一步完善水资源论证工作的建议，促进最严格水资源管理制度的全面落实。

1 山东省水资源论证制度的形成与发展

在水资源日益紧缺的局面下，经济社会发展布局、城市建设总体规划以及项目建设必须充分考虑水资源条件。2002年3月24日，水利部、国家计委联合发布了《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、国家计委令第15号），标志着建设项目水资源论证制度在我国正式实施。2002年新修订的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）和2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）进一步确立了水资源论证制度的法律地位。2005年和2011年，水利部相继颁布了《建设项目水资源论证导则（试行）》（以下简称《导则（试行》）（SL/Z 322-2005）和《水利水电建设项目水资源论证导则》（SL 525-2011），规范了水资源论证报告书的技术要求，为报告书的编制提供了依据。10

《建设项目水资源论证管理办法》颁布以来，山东省结合当地的实际情况认真组织实施，并制定了一系列的部门规章及地方文件，加强全省的水资源论证工作。2005年公布的《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》，明确要求“直接从河流、湖泊、水库和地下取用水资源的建设项目，建设单位应当按照国家规定进行建设项目水资源论证”。2010年山东省在全国率先出台《山东省用水总量控制管理办法》，此后相继出台了《山东省建设项目水资源论证实施细则》、《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》、《山东省水利厅关于强化水资源统一管理的意见》、《关于强化水资源统一管理的意见》等多项文件，不断完善了建设项目水资源论证制度，为水资源论证制度在山东省的顺利实施提供了重要保障。

2 实施效果

山东省地处中国东部沿海、黄河下游，当地多年平均水资源总量303亿m3，人均占有量322m3，不足全国平均水平的1/6，不足世界平均水平的1/25，也远远低于国际公认维持一个地区经济社会发展所必须的人均1000m3的临界值，属严重缺水地区。针对目前水资源开发利用中存在的问题，山东省以水资源配置、节约和保护为重点，以水资源论证、取水许可、水资源费征收、入河排污口管理、水工程规划审批等为手段，实行最严格的水资源管理制度，严格控制区域用水总量和入河湖污染物总量，促进用水方式的转变。山东省实施建设项目水资源论证制度十年来，在一定程度上缓解了水资源供需矛盾，促进了经济社会的可持续发展，取得了较好的效果。

2.1促进了区域水资源的优化配置

水资源论证通过分析项目所在区域的水资源状况及其开发利用情况，考虑建设项目的用水要求，合理地确定项目取水方案，促进区域水资源的优化配置。商河开发区热电联产、赵楼电厂一期、大唐滨州热电联产、大唐青岛热电联产等项目均采用深度处理后的再生水作为生产用水的供水水源；张集铁矿、苍山铁矿、济阳矿井等项目采用处理后的矿井涌水作为生产用水的供水水源。以上项目均实现了分质供水，提高了水资源的利用效率，降低了优质水消耗，优化配置了区域水资源，对改善供水结构具有重要意义，对缓解当地水资源的紧缺状况有一定作用。

2.2从水源角度保障了项目的实施

建设项目水资源论证，分析论证取水水源现状水平年与规划水平年的可供水量，分析评价取水水源的水质、取水可靠性、可行性及取水口的合理性，保障建设项目的用水要求。

山东省昌乐县水厂扩建工程水资源论证报告书，根据昌乐县水资源的基本情况确定高崖水库作为项目的给水水源。论证确定昌乐县城区生活和工业取水规模为2627万m3/a，其中城区生活综合需水量为1049万m3/a、城区工业需水量为1578万m3/a，生活和工业供水保证率要求达到90%以上。根据高崖水库长系列水文年调算结果，城市生活和工业供水保证率可达91.1%；可保证的农业灌溉面积4.74万亩，供水保证率51.1%；河道内生态环境供水保证率46.7%；在90%保证率情况下高崖水库能够满足昌乐县水厂年取水2627万m3的水量要求，在水量上是有保证的。经分析，高崖水库水质能够满足城市集中供水水源地的要求，经净水厂处理后能够满足生活用水标准，项目取水口设置合理。通过论证，昌乐县水厂取高崖水库地表水向昌乐县城区供水是可靠的，也是可行的。

2.3推动了最严格水资源管理制度的落实

最严格水资源管理“三条红线”的划定紧紧围绕了水资源的配置、节约和保护三个领域，而水资源论证也是围绕着这三个方面展开，实施用水总量、用水效率与水功能区纳污控制，成为积极落实最严格水资源管理制度的重要举措。自山东省实施最严格水资源管理制度以来，肥城精制盐厂搬迁节能技改等项目的水资源论证报告书在编制过程中均进行了项目取用水量与最严格水资源管理制度符合性分析，确保上马的项目符合最严格水资源管理制度的要求。

肥城精制盐厂搬迁节能技改项目，取用尚庄炉水库地表水48万m3，边院镇供水管网的自来水0.53万m3。肥城市2011年地表和地下供水量为17913万m3，与2011年用水总量控制指标相比，当地地表水有1379万m3的余量，地下水有374万m3的余量。项目万元工业增加值取水量为22.89m3，低于肥城市2011～2015年万元工业增加值取水量控制指标27.2～24.6m3/万元。项目生产、生活废水全部回收利用，不向外排放，不会对水功能区造成影响。经论证，在用水总量、用水效率、水功能区限制纳污方面，项目的取用水均符合山东省实施最严格水资源管理制度的要求。

2.4提高了建设项目的用水效率

通过分析建设项目原可研设计的用水水平，挖掘节水潜力，确定项目的合理用水量，提高建设项目的用水效率。大唐滨州热电联产项目对生产用水的用水效率指标进行校核，并与设计单位反复沟通，将循环水浓缩倍率由4倍提高至5倍，对项目生产用水量进行了核减；考虑生活用水定额较高，将职工生活综合用水定额按120L/天·人计，对生活用水量进行了核减。根据核定后新的水量平衡图，生产用水量减少了41.4万m3/a，生活用水量减少了6.2万m3/a，总用水量减少了47.6万m3/a，项目用水重复利用率达到了97.29%。通过分析节水潜力，做到了各种水质的水资源都能“水尽其用”，减少了用水量和排水量，提高了经济效益和社会效益。

3 完善水资源论证工作的几点建议

3.1建立健全水资源论证制度体系

3.1.1 加快规划水资源论证制度的实施

《水法》第23条规定“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”。为了提高规划编制的科学性以及规划实施的可行性，水利部办公厅2011年发布了《关于开展规划水资源论证试点的通知》（水资源[2010]483号），初步开展了规划水资源论证的编制工作，下一阶段应尽快建立和完善规划水资源论证制度，加强规划水资源论证配套法规和相关制度建设，促进规划水资源论证制度的尽快实施。

3.1.2 健全水资源论证后评估制度

许多资质单位与取得批文的建设单位后续沟通不足，缺乏信息反馈机制，无法对水资源论证报告书编制的合理性、可行性进行验证，从而不利于报告书的持续改进。在今后的工作中，探索建立论证后评估的相关技术规范、健全论证后评估制度，了解项目运行后取水、用水和退水情况，避免论证与实际脱节。

3.2建立健全水资源论证技术体系

《导则（试行）》自颁布实施以来，规范了水资源论证报告书的编制工作，在优化配置水资源，保障建设项目的合理用水，提高取水许可审批的科学性和管理水平以及实现水资源可持续利用等方面发挥了重要作用。但在其使用过程中，存在着内容不够全面、要求欠深化等问题。针对实践中发现的问题和最严格水资源管理制度提出的新要求，尽快出台修订的新导则，并出台报告书审查要点。

目前，除取用地表水的水利水电项目采用《水利水电建设项目水资源论证导则》以外，其余项目均采用《导则（试行）》作为报告书的编制依据。然而，城市、园区等规划以及不同行业的建设项目均具有不同的特点，为了更好地体现水资源论证的针对性，应尽快制定各种规划和不同行业的水资源论证技术规范，以指导报告书的编制工作。

3.3新形势下水资源论证报告书重点论证的内容

3.3.1 项目取用水与最严格水资源管理制度的符合性分析

建设项目取水不仅要考虑到项目本身取水、用水的需求，还要符合最严格水资源管理制度的要求，同时要兼顾到对其他用水户权益以及对生态与环境的保护。水资源论证报告书在编制过程中增加项目取用水与最严格水资源管理制度符合性分析，通过分析建设项目取水与水量分配方案的符合性，论证项目取水水量是否在区域用水总量控制范围内；通过分析项目的用水水平，论证与用水效率控制指标的符合性；通过分析项目废污水退至地表水域后，对论证范围内水功能区纳污能力的影响，分析项目退水与水功能区管理规定的符合性。将最严格水资源管理制度融入水资源论证报告书的编制中，为“三条红线”目标的实现提供强有力的技术支撑。

3.3.2 节水潜力与节水措施分析

许多水资源论证报告书认为，根据业主提出的取用水量所做的用水水平分析，如果在相关标准之内，项目用水是合理的，并没有根据项目的生产工艺和用水工艺详细地分析节水潜力。每个报告书均应该根据建设项目的用水特点，有针对性地选择用水指标，进行定性分析与定量计算，综合分析项目的用水水平，以经济合理和节约保护水资源为原则，具体分析项目各生产工艺和用水工艺、节水措施与节水潜力，从而确定项目的合理用水量。

3.3.3 取退水影响分析

加强建设项目取退水对区域水资源、其它用水户和水生态的影响分析，如以矿坑涌水作为水源时，应利用水文地质试验和动态观测资料，建立地下水流数学模型，预测涌水量、模拟地下水位变化，定量分析矿坑涌水对区域地下水和其它用水户的影响。对于废污水未直接退至水功能区，而是排入城市污水管网的建设项目，要根据城市污水处理厂的处理规模和处理工艺，分析论证污水处理厂能否处理建设项目所排污染物，确保满足污水处理厂退水河段水功能区的水质要求。

3.4加强监督管理

规范资质单位管理，加大资质申请、延续、变更、注销等监管力度，健全资质单位考评制度。对超资质业务范围从业、借用资质证书从业等违规行为予以严格查处。注重水资源论证从业人员的知识更新，开展继续教育培训，积极推行注册资格制度，提高从业人员的编制水平。适时组织评审专家进行培训、交流和研讨，进一步提高论证报告书评审质量和水平。各级审查机关受理水资源论证报告书审查申请后，应尽快组织专家现场踏勘，核查实际情况与论证内容的一致性，加大对越权和违规审查、审批等行为的处罚力度，增强制度的约束力和监督的震慑力。加强取水许可审批、发证等工作的监督管理，加大执法力度，对违规取水、排水等行为予以严厉查处，增强用水单位的节水意识，全面落实水资源论证制度。

4 结语

建设项目水资源论证是科学、规范管理水资源的重要手段，实施最严格水资源管理制度是实现水资源与经济协调发展的重要举措，应充分认识到落实建设项目水资源论证制度和最严格水资源管理制度的重要性，总结经验、探索方法、规范论证程序、确保论证质量、实施源头控制，保障水资源的可持续利用，促进经济社会的健康发展。

1. 于义彬，万育生，张淑玲等．水资源论证制度立法评价与思考[J]．中国水利,2010,(23):30-33．

2. 水文科技推广中心．从建设项目水资源论证谈实行最严格水资源管理制度［EB/OL］．[2011-07-13][2013-04-15]．http://ww w.wswj.net/dt2111111319.asp?DocID=2111116160.

3. 张焕林，陈红卫．水资源论证评审探析与建议[J]．水利发展研究,2007,7(4):18-20,24．

4. 陈红卫．健全水资源论证长效管理机制的对策[J]．水利发展研究,2010,10(2):56-58,65．

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.05.010

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1672-2469（2014）05-0030-03

10作者简介：张 欣（1981年—），女，工程师。

中国科学院对外合作重点项目（GJHZ1016）；

山东省水资源与水环境重点实验室开放基金项目（WRISD0901）。