简析国内外政府投资工程项目管理模式

陈立图

(东莞市凤岗建筑工程公司，广东东莞 523690)

1 新加坡的政府投资工程项目管理模式

新加坡的政府投资工程在进入21世纪以来，不断的进行私有化和市场化改革。新加坡的政府投资工程项目统称为公共部门项目，又可以细分为政府组屋、基础设施、公共建筑等。

政府组屋是由建屋发展局负责管理，到2003年初，该局进行改革，成立下属建屋发展公司，将以前该局的部分业务下放由建屋发展公司负责，具体包括政府组屋的设计、施工和项目管理等职责。同时，到了2004年，建屋发展公司的控股权转让给淡马锡公司——新加坡最大的全资国有控股公司，并且在政府组屋方面还进行逐年私有化进程。

基础设施的建设也正在进行由集中管理到分散化市场管理的转化，由以前的中央政府统一采购，转化为各职能部门按照自身的需要进行采购，其采购方式大多选用“DB”或“交钥匙”管理模式。

公共建筑的改革过程类似于政府组屋，原本由公共工程局作为管理主体开展政府工作，到1999年新加坡撤销了公共工程局，并将其工作分别转移到各职能部门，而项目的具体运作管理由国有独资公司——新加坡工程集团负责，具体包括工程建议书和可行性研究报告、设计、环评、招投标、施工、全过程工程管理等，一直到竣工验收移交为止。新加坡工程集团也是由淡马锡控股。

新加坡政府投资工程项目的管理模式采用的是企业型分散管理模式，新加坡是亚洲的四小龙之一，经济社会高度发达，人民的生活水平也较为富裕。当地政府没有实行完全市场化的经济政策，而是采用国有企业进行控股投资，对于在公共部门项目采用该管理模式，引入市场化的商业运作模式，改善了政府集中管理的臃肿机构架设，有效形成市场激励和约束制度，通过市场化来提高专业管理水平，减少政府在公务员上面的开资，精员简构，实行政府职能由划桨转变为掌舵。

2 英国政府投资工程项目管理模式

英国的政府投资工程统称为公共工程，主要包括公共住房、基础设施和公共建筑等。对于公共住房，英国交由住房协会进行建设和管理，主要为低收入家庭提供住房。基础设施和公共建筑主要是道路、桥梁、铁路、航空、港口、机关办公楼等。这些公共工程都是由相应的职能部门独自进行建设和管理。

英国政府投资工程项目管理模式是一个典型的不断深化私有化改革的模式，尤其在20世纪后期和21世纪初。起初在1970年的英国，采用的是传统工程采购模式，也就是中央统一集中进行采购。过了几年，英国成立财产服务代理机构，接管了政府投资工程项目兴建和管理任务，在这个时期，英国公共工程仍然是采用集中采购模式，但是其操作主体由政府部门转化为非政府职能部门来进行。到了20世纪80年代末期，由于财产服务代理机构滋生了种种腐败行为和寻租现象，英国对其进行改革，推向市场化竞争，通过公开招投标等市场手段，引进更具实力的私人企业进行政府投资工程的建设和管理。于20世纪90年代，不断运用及改良BOT，BT，PPP，PFI等先进管理模式到英国政府的公共工程中，并废除了财产服务代理机构，转由各职能部门进行各自独立的采购活动。

综上所述，英国政府在公共工程的参与度日渐降低，市场化不断攀高，并且灵活运用了各种先进的管理模式，不仅有效盘活了社会资金对于政府工程的投资热忱，减轻了政府在公共工程上面的负担，明确了英国政府在公共工程的位置，从参与者中脱离出来，有利于减少政府的具体管理事务，使政府更能从宏观大局的角度进行管理和监督，符合他人管理原则。至今为止，英国的政府投资工程项目管理模式的私有化和市场化改革是取得了一定效果，明显减少了政府官员在工程建设方面的腐败行为，活化了市场的投资氛围，对我国各级政府投资的工程项目在管理上具有借鉴和参考作用。

3日本政府投资工程项目管理模式

在日本，政府建设投资工程项目，简称为公共工程，是指国家、当地公共团体及其他公共团体出资兴建的土木工程、建筑工程和测量工程，具体包括勘察、设计、施工、管理、土地测量、地图测绘等，还包括由国土交通大臣专门指定的有关国土资源开发的重要土木工程、建筑工程和测量工程。

日本的政治体制是学习西方的三权分立制度，实行立法、司法和行政独立运行。二战以后，为了有效刺激日本经济的发展，采取了一系列宏观经济措施，对于处在关键位置的政府投资工程，为了使其能稳健高效前进，并以此带动社会经济复苏和发展，日本对政府投资实行高度集中管理模式，并且设置了众多法律法规作为保障机制。在2001年，日本的政府投资工程项目管理模式发生了重大的改革，在之前，政府投资是由建设省全面负责，包括所有公共工程的建设和管理工作，到了2001年后，中央政府提出投资改革方向，将日本政府从工程项目的具体管理中抽离出来，通过成立公共团体，代替政府具体执行以前的管理工程角色。公共团体是一个独立的经济实体，与私人企业一样，需要通过自身的收益来平衡经济运行的支出，并且从而获取利润进行再生产。这种“官办民营”的公共团体活跃于政府投资工程项目中，因为其性质介于政府与私企之间，可以利用私企灵活的管理方式对工程项目进行建设和管理，有利于工程管理的市场化和专业化，大大提高了政府投资工程的管理绩效和水平，也明确落实了项目法人负责制，责权到人，避免政府工程出现责任主体空缺的现象。

4 国内政府投资工程项目管理模式

在20世纪80年代前，国内实行的是计划经济体制，国家作为单一的投资主体，配置着所有资源。20世纪80年代后，国内实行市场经济，投资主体由单一变成多元化，国家不再是唯一的投资主体。随着国内经济的日益发展，市场经济的不断深化，政府投资工程项目的概念最终于2000年财政局正式文件中明确下来，用以区分国内多元化的投资主体。为了创新政府投资工程项目管理模式，到了20世纪90年代至21世纪，国内学习并引进了国外先进的政府投资工程项目管理模式，把代建制，BOT，PFI等运用到政府投资的基础设施项目中。其实，代建制的雏形最早出现在1993年的厦门市，到2004年国务院颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》进一步确立了代建制的发展路线，明确了代建制是通过公开招投标选择专业化管理单位对工程进行质量、安全和工期等的管理工作。目的是为了分离政府投资工程项目的“投资、建设、监督、使用”的多位一体。自《国务院关于投资体制改革的决定》颁布以来，在全国各地迅速开展尝试，按照“边试点、边探索、边完善”的指导方针，累积了不少经验，也取得了代建制改革的积极成效。

在代建制的实践过程中，出现了两种不同的形式:市场化企业型代建和政府机构集中型代建。政府机构集中型代建能集中统一管理，变分散管理为集中，有助于提高代建部门的边际效应，提高工程项目的专业化管理技术水平，并且政府的意志容易贯彻落实到代建单位上，由于本质上该代建单位就是一个国有企业或者一个归属政府管理的事业单位，在与其他部门办事或协调具有优势。但是，也由于其本质性没有改变，也就没有从根本上改革政府投资工程项目“投资、建设、监督、使用”多位一体的僵局。这种政府机构集中型代建可以说是市场经济下的过渡形式，按照我国社会主义市场经济体制改革的总目标:充分发挥市场自主配置资源，利用市场化手段来提高效益。因此，政府投资工程项目的最终目的应该是充分引入市场手段，实现代建制的市场化企业型代建。然而，由于体制惯性大、机制不健全、配套法律不完善等原因，市场化企业型代建并没有得到充分和有效发挥的空间。并且，代建制实践过程中，很多代建单位实质上贯彻不了代建制责任，只是在工程建设过程中从事一些协调辅助和衔接的工作，难以独当一面的开展真正意义上的代建职责，只是从事类似于监理单位的职责。这一方面是由于政府部门不愿放弃手中权利，摆脱不了传统管理体制的惯性，多加干涉代建单位的正常工作，使代建人无法落实自身的专业管理步调和方法。另一方面也是出于代建制法律制度和代制协议合同的不完善，尚未有法律法规明确定义代建单位的法律地位。

5 结语

随着国内经济社会的不断发展，市场经济建设的日益深化，政府投资的工程项目必将数量更多、规模更大、技术更深。国内政府投资工程项目管理模式的发展方向应该是学习和汲取国外先进管理模式的同时，结合自身经济发展特点，慢慢降低政府对政府投资工程项目管理的参与度，加快推进政府投资工程项目管理模式的不断市场化、多元化和私有化进程，多渠道、多层面地灵活运用各种先进项目管理模式(例如BOT，PPP，PFI等)，旨在促使政府投资工程项目管理模式更好适应国内经济社会的发展步伐，实现国内经济社会持续高速发展。

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