公共政策制定过程中公民参与的有效性研究

闵慧男

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080）

公民参与公共政策的制定，是民主政治的一种重要实践形式。近几年来，公民以听证会、专家咨询、民意调查等各种方式越来越广泛地参与公共政策的制定，在一定程度上促进了政府部门的决策。但是，由于种种原因，现实中公民参与公共政策制定的态度不积极，参与的渠道有限且不畅通，制度化水平比较低，等等，这些都使得公民参与公共政策制定的有效性不足。因此，有必要对公共政策制定过程中公民参与的有效性问题进行研究，探讨如何建立和完善各种措施和制度，更好地保障公共政策制定过程中公民参与的有效性，使公民在参与公共政策的制定过程中能更好、最大地发挥作用，提高政府决策的科学化、民主化水平。

一、公共政策制定过程中公民参与有效性的价值分析

公共政策制定过程中，公民的有效参与将会影响、推动或改变政府的决策，对于推进民主政治建设、维护社会稳定、促进社会公平、建设公正廉洁政府等都具有非常重要的意义。

（一）有助于推进社会主义民主政治建设

作为民主政治的一种重要实践形式，公民有效参与公共政策的制定，使公民有机会行使自己的权力，推进政策制定的民主化进程。有效参与的程度越高，有效性越大，就越能体现社会主义民主政治的本色。十六大以来，我们党在社会主义民主政治建设方面一直强调扩大公民有序的政治参与，十八大又进一步提出健全社会主义协商民主制度，公民参与乃是题中应有之义。因此说，公民有效参与政策制定，能够更好地发挥他们的积极性、主动性、创造性，助推社会主义民主政治建设。

（二）有助于维护社会稳定

当前，我国处于矛盾凸显期，各种群体性事件时有发生，群众的多元利益诉求需要一个有效的途径表达。公共政策制定过程中公民的有效参与，可以真实、充分地反映公民的利益诉求，政府可以听到来自社会各方面特别是弱势群体的利益呼声，避免片面决策，制定出更符合民意、更科学的政策;公民也可以通过有效的参与，在一定程度上得到利益补偿。因此，有效的参与使政府和公众之间能进行有效、必要的沟通，在一定程度上缓解二者之间的误解及对立情绪，有助于维护社会的稳定。反之，则容易造成政府与公众之间的对立，严重的将会引发各种群体事件，不利于社会稳定。近年来发生在宁波、什邡、启东等地因上项目而发生的公共事件中我们不难发现，这些事件缘起、过程和结局大同小异:政府上项目、公众反对，政府强力推进、公众持续抗争，政府退却，项目停滞。问题的关键是地方政府在主导发展过程中，时常有意无意地忽略公众这一利益相关方的意见和感受，造成公众参与严重缺失，使得发展与稳定演变成尖锐矛盾。

（三）有助于促进社会公平

公共政策是对社会价值在不同社会利益群体中作出的权威性公平分配。这种公平分配是通过机构和机制实现的，政府机构作为公共政策的主体，在公共政策制定过程中起主导作用。但如果没有公民民主参与的渠道和制度平台，公平公正就变成一句空话。公民有效参与公共政策制定，使广大公民不论贫富贵贱都能有机会合理合法地表达自己的意愿，维护利益诉求，这本身就是一种公平;公民有效的参与有利于体现公共政策的公平性，有助于公共利益的公平分配。

（四）有助于建设公正、廉洁的政府

政府作为公共政策制定的主体，在公共政策制定过程中，如果政府官员存在自利的动机，把公共政策当作牟取个人利益或部门利益的工具，最终会损害公共利益。公共政策制定过程中公民的有效参与，实际上也起到了一种监督作用，能有助于政府行为的合法性，增强透明度。公民的有效参与促使政务决策公开，有利于规范政府的行为，促进政府公信力的提升。而政府公信力的提升有助于减少公共权力的滥用和不作为，起到遏制腐败的作用，从而促进公正廉洁政府的建设。

二、公共政策制定过程中影响公民参与有效性的因素分析

公共政策制定过程中公民参与的有效性受到诸多方面因素的影响制约。

（一）参与主体:公民的观念、参与动力和参与能力等制约公民参与的有效性

1．公民观念中的权利意识和参与意识的缺乏。公民受传统文化中保守思想的束缚，同时，改革开放前，没有严格意义上的公共政策，国家政策就是公共政策，淡化了公民参与的主体意识。此外，公民参与的文化理念也存在不足。公民作为参与者，在他们的思想意识中几乎没有改变公共政策的信念和思想，而在实际的执行政策过程中，极少发生民众否决政府政策的现象，“试图改变政策”在缺乏现实基础的情境下，很难成为公民政策参与的动力，也就使得公民在政策制定中作用发挥有限。

2．公民政策参与动力的弱化或缺失。在现实中，我们看到有时尽管公民有较强的参与意愿，但较少采取实际行动。在各种因素的影响下，意愿可能被强化为行动，也可能被弱化为不行动。这实际上也就是公民的政策参与动力问题。在公民的政策参与中，公民个人的直接利益与政策参与动力的关系可能最为密切，中国公民对利益的关注，可能较多地停留在只说不做的意见表达层级，只在一定程度上转换为争取自身利益的行为。

3．公民自身的素质与能力的局限。公民因所接受的教育少而无能力参与或者因知识结构、专业分工不同而导致在某些领域的参与能力低下。现代公共政策往往带有较强的专业性，在知识方面，普通公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识，所以他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。在能力方面，他们是否具有参与政策应该具备的沟通技巧;是否充分地理解政策制定过程和决策方式;是否充分地理解参与者的期望受政策限制;是否充分的理解公共问题解决的公共利益取向;等等，都是公民有效参与的巨大障碍［1］。

（二）以政府为代表的政策制定者:观念认识及能力等因素制约公民参与的有效性

1．政府传统行政观念和行政方式制约公民参与的有效性。传统官僚制公共行政强调层级节制、强调权力中心、强调命令服从，而忽视民主行政。某些地方政府官员受计划经济体制下管治政府观念的影响，仍然把公民当作公共政策的客体，认为公民接受和服从政府制定的公共政策是理所当然的。

2．政策制定者本身是否愿意了解或发现民意影响公民参与公共政策制定的有效性。政策制定过程中有时会征集民意，如果认真征求公众的意见，可能形成带有较强倾向性的“民意”。这样的“民意”实际上已存在于民众之中，问题的关键是政策制定者本身是否愿意去了解或发现这些“民意”。如果能认真对待，倾听民声、吸收民智，那么公众的利益诉求会在政策中有所体现;如果不愿意了解或发现民意，那所谓的民意征集也只能是走过场而已。

3．政府及其工作人员某些能力上的不足也影响了公民参与公共政策制定的有效性。

一是缺乏了解把握社情民意的能力。社情民意是政府联系群众的桥梁，是各级领导和政府部门了解有关情况、科学制定公共政策的重要途径和依据。但是，现实中有一些政府部门和政府官员，轻视民意，对上级常常是报喜不报忧，欺上瞒下;还有的不能倾听群众的心声，只能听正面的声音，不能听负面的;还有的缺乏敏锐的观察力和分析问题的能力，不能从群众的声音中捕捉信息，发现问题，使得在公共政策制定过程中，由于忽视民意或者不了解真正的民意导致政策出台后出现很多问题。

二是缺乏回应能力。政府的回应能力是指政府能够对公共政策制定过程中出现的、通过各种形式所表达民意的反映与回馈的能力。政府的回应能力低，对公民参与公共政策制定的信息反馈工作没有回应或回应不及时，打击了公民的参与热情，影响公民对政府的信任，最终导致公民在参与政策制定时走走过场，很难真正表达自己的心声、发挥作用，影响公民参与的有效性。

（三）参与介体:公民参与的渠道和参与方式等制约公民参与的有效性

介体是指公民参与政策制定的媒介，即以何种方式、形式参与政策制定。具体说就是参与的渠道、方式等。

1．公民参与公共政策制定的渠道不够畅通。在现实社会公民没有经常性的参与渠道和参与方式，而且，公民的实际政策参与也很少。根据笔者的调查，在被调查者中，“参加过听证会”、“参与过政府的政策方案意见征集”的不到10%;“参与过网络和媒体的政策讨论”的不到15%。如果我们理性地分析一下，很容易从我国各地的实践中发现一个共同点，这些参与方式在受到群众欢迎的同时，也都同时有来自于社会各界的质疑，对其在公共利益表达的代表性、广泛性、有效性以及对公共政策质量、行政效率、行政成本、政策执行力等方面的影响心存顾虑。而且，这些参与途径和方式，在现实中常常是执行不到位，往往流于形式，最终影响了公民参与的有效性。

2．公民参与公共政策制定的组织性渠道不完善。公民个人的力量是分散的、有限的，因此对政策制定的影响力也必然受局限。但从目前看，现有的组织性渠道其政治色彩较浓，对政府存在依赖性，更多的是受控或听命于政府;再者，我国缺乏独立的群众性团体，缺乏公民可以直接参与政策制定的组织性渠道，使得目前公民的参与呈现出分散、个体化的特点，导致公民参与缺乏有效性。

（四）环体:信息的公开程度和均衡对称性、制度保障不完善等制约公民参与的有效性

环体是指公民参与政策制定的外部客观因素。公民在参与公共政策制定过程中，信息公开程度和均衡对称性如何、公民参与机制不完善，制约着公民参与公共政策制定的有效性。

1．信息的公开程度和均衡对称性。在制定公共政策过程中，要解决政策问题需要充分掌握各方面的信息。公民对有关信息的知晓和获取是公民参与政策制定有效性的一个重要保障，但是，公民在参与政策制定过程中所掌握的信息是有限的。在政策决策系统中，对信息最不均衡、最不全面的是公众。政府由于利益、压力等种种原因对掌握的信息在一定程度上并没有完全公开，公众往往掌握着一部分与他们的生活密切相关的、微观的、实际层面的信息。公民对于有关政策信息掌握不充分就不可能在参与政策制定时提出科学、可行的建议，导致参与效果不佳。

2．公民参与的制度保障制约着公民参与的有效性。公共政策制定过程中，公民参与的有效性需要有健全、完善的制度保障。一是我国还没有比较专门的规范公民参与公共政策制定方面的法律、法规，对于哪些方面的公共政策制定时必须要有公民的参与不明确;同时，在公共政策制定时，哪些情况下需要征集民意、哪些情况下需要召开公民会议等也不十分明确。二是从具体的操作层面来看，公民参与公共政策制定过程中应当遵循哪些原则、程序、公民代表的选取等也不十分明确。三是从具体保障措施看，对于哪些应该有公民参与，但在实际政策制定中没有公民参与的行为还没有建立相应责任追究机制，这样就影响公民参与的有效性。可以说，制度保障的不健全、不完善，使得公民参与公共政策制定的实践效果在各地、各政府部门表现出一定的差异。

三、保障公共政策制定过程中公民参与有效性的路径选择

公民参与公共政策制定的有效性受到了来自公民、政府、参与途径、制度保障等一系列因素的制约，因此，要建立和完善各种措施和制度来更好地保障公共政策制定过程中公民参与的有效性，使公民在参与公共政策的制定过程中能更好、最大地发挥作用，提高政府决策的科学化、民主化水平。

（一）公民思想观念的转变和素质能力的提升:保障公民参与有效性的前提

1.思想观念保障:转变观念，树立正确的意识。思想观念是人行为的先导，切实转变观念，牢固树立公民权利至上的思想意识，加强公民的权利意识、政策参与意识，对于保障公民参与政策制定的有效性非常重要。一是要有权利意识。公民应树立权利意识，珍惜公民权利，依法行使自己的权利，要把参与公共政策制定作为公民权利的一种具体体现，作为公民的一种社会责任。权利意识表现为对自己权利的正确认识、了解以及能正确行使权利。二是要有政策参与意识。参与意识是指公民作为国家的一员，具有积极参与公权力运行的主人意识，参与意识在实际上也是一种践行公民权利的意识。在传统的行政模式下，公民参与的意识受到压抑，公民被动地接受政策，当政策不能代表和表达公民的利益和意愿时选择抱怨而不是改变。因此，加强培养公民的参与意识非常重要。三是将参与意识转化为参与动力。公民有了参与意识，但在各种因素的影响下，参与意识可能转化为参与行动，也可能被弱化为不参与。因此，要保障公民有效参与公共政策，还需要促进公民把参与意识转化为参与动力，最终转变为参与行为，积极参与到公共政策制定中。思想观念的转变只是确保公民有效参与公共政策制定的前提条件之一，公民的有效参与还有赖于公民自身的素质和能力水平。

2.素质能力保障:公民参与能力的提升。一是公民要对自身素质能力有正确的认识。公民应根据自身的实际情况，根据个人的能力水平有选择地参与政策制定。选择自己适合的、自身能力符合参与要求的，这样才能保证在参与过程中，对问题有所认识和了解，能提出有参考价值的意见建议，确保参与的有效性。二是提高公民参与政策制定所需的基本素质能力。要保障公民参与政策制定的有效性，需要公民具备一定的素质能力。但其中最基本的、同时也是最重要的能力就是掌握现代沟通工具、沟通技能和分析能力。

（二）政府加强对公民参与公共政策制定的支持力度:公民参与有效性的直接保障

1.政府发挥支持作用的前提和基础:政府观念的转变与自身能力的提升。政府官员必须树立正确的理念和意识，充分尊重公民的合法权利，积极推进公民有效参与公共政策的制定。一是民主意识。政府及其官员要有民主参与的观念意识，公共政策制定不仅仅是政府部门的事情，必须依靠广大公众的有效参与来确保政策的公共性、合法性、科学性。公共政策制定不能是闭门造车，也不能靠拍脑门就决策，要广泛听取民意、吸纳民智，政府的角色应当成为公民参与公共政策制定的促进者。二是包容意识。公共政策是对社会价值所作的权威性分配，它直接关系到公众的切身利益。面对当前公民价值观的多样化、利益多元化，各阶层及不同的利益集团在价值观上的冲突、利益分配上的矛盾，政府及其官员要有包容意识。三是公开意识。公开是公民有效参与公共政策制定的前提，只有公开，才能真正做到民主和公正。政府首先是公共政策信息的开放者，在公民参与公共政策制定过程中，要保证信息的公开，然后是政策制定的程序、公民的意见建议及政策的结果都要公开，总之，就是将公开透明贯穿于整个公共政策制定过程中。

政府在转变观念的同时，还需要不断提高自身的能力，充分发挥引导作用，确保公民参与的有效性。一是提高了解社情民意的能力。政府及其官员要提高通过不同途径了解把握民意的能力。要善于发现问题、思考问题。善于从民意中发现对科学制定公共政策有价值的信息。二是提高政府的回应能力。要强化政府及其工作人员的回应意识，提高回应能力，使民众的心声得到及时有效的反馈和回应。政府首先要做好公民参与公共政策制定的信息反馈工作，比如听证会或公众意见征集时对于群众所提意见建议是否采纳的情况。其次要善于对政策制定过程中公民的意见建议等信息进行整合，提出政策问题，分析问题，同时引导公民积极解决问题。第三是政府回应要有实效。在公民参与政策制定中，围绕着政策问题，让不同的利益诉求得到表达，政府与公众之间能够有效沟通对话，公众的参与能够影响公共政策的制定。总之，通过提高政府的回应能力，让公民感受到参与公共政策制定的价值，增强公民参与的有效性。

2.政府发挥支持作用的关键:为保障公民参与的有效性创造条件。政府观念的转变与能力的提升是其发挥支持作用的前提基础，政府发挥支持作用的关键是要为保障公民参与公共政策制定的有效性创造有利的条件。一是创造良好的社会氛围。良好的社会氛围可以调动广大公民参与政策制定的积极性。公民参与公共政策制定，有的是出自于自身利益的需要，有的出自于对社会的正义感和责任心，因此，政府应该加强对广大公众参与公共政策制定的宣传，鼓励和引导公民通过各种途径、形式投入到公共政策制定当中，营造一个全民参与的社会环境和良好氛围。二是要搭建平台，拓展公民参与政策制定的途径和渠道。目前我国公民参与公共政策制定的渠道和途径有限，很多又都流于形式，因此，政府要创造条件，搭建平台，积极拓展公民有效参与政策制定的途径和渠道，探索适合我国国情的公民参与政策制定之路。三是建立保障公民参与有效性的制度和法律保障。没有制度的支撑，很难保证公民参与政策制定的有效性。要建立一套具有针对性的长效机制，促进公民有效参与公共政策的制定，使公民参与政策制定在法律的框架内更为有效、合理。

（三）丰富介体，优化公民参与政策制定的渠道:公民参与有效性的途径保障

1.进一步健全听证会制度，保障公民参与的有效性。一是要对听证会有正确的认识。听证会不是决策会，只是表达民意的平台，是为了搜集社会各界的意见，为政府制定公共政策、实施政策或者修改政策提供充分的信息，为政府决策提供参考和依据。二是要规范听证程序，实现听证会的公开化、透明化。要规范、完善听证会代表的遴选机制。任何一项公共政策的实施，总是不可避免地产生受益者和利益受损者，因此听证会代表须具备广泛的代表性，受益和受损方都应该有代表参加。同时，理解、分析公共事务必须具备一定的专业能力，听证会代表要能在短短的发言时间内将道理讲清楚，具有说服力，故而要求听证会代表有较高的素质和能力。要遵循听证会的程序，使不同利益方代表陈述利益，要有听证会记录，政府对听证代表的意见要有反馈，保障公民有效参与政策制定落到实处。

2.进一步完善民意征集，提高民意在公共政策制定中的影响力。公共政策制定前，政府要提前准备，留出时间听取公众的意见。政府可就政策议题、政策方案向公众征求意见建议。对于征求到的意见，要进行专门的整理，在决策时要充分考虑公民的意见建议，经过充分论证、合法性审查，吸收公民合理的意见建议，最终集体讨论做出决策。在民意征集过程中，政府要对公众有所反馈，包括对于未采纳的建议，要给予充分的解释，增强民意对公共政策的影响力，确保公民参与政策制定的有效性。

同时，民意调查工作是一项专业性很强的工作，可以借鉴国外一些好的经验，把民意征集工作委托给独立的第三方机构，以确保调查的专业性、科学性。对于由政府组织的民意调查工作，要注重调查人员的素质，以确保民意调查工作的开展。

3.进一步推进网络平台建设，保障公民网络参与政策制定的有效性。互联网的快速发展，为我国公民参与公共政策制定提供了一个更加高效的平台，为广大公众有效参与公共政策制定带来了革命性的变化。在这种情况下，要保障公民有效参与公共政策制定，政府应该进一步加强和推进网络平台建设。一是要投入资金，加强政府网站建设，要注重政府网站的质量而不是追求数量和规模。二是借助网络平台推进政务公开，为公众参与公共政策制定提供足够的、真实的信息。

参与渠道是保障公民有效参与公共政策制定、实现政府与公民互动的载体。在实践中还应进一步拓宽公民参与渠道，努力创新，改变公共政策制定过程中公民参与的被动局面。

（四）体制机制的健全与完善:公民参与公共政策制定有效性的根本保障

邓小平曾经指出，制度建设更带有根本性、全局性和长期性。实现公共政策制定的科学化、民主化，减少和避免政府的决策失误，需要广大公众能有效参与到政策制定中来。而制度准备不足导致我国现有的公民参与往往更多表现为一种象征意义上的参与，因此，公共政策制定过程中，公民参与的有效性需要有健全、完善的体制机制保障。

1.完善公民参与公共政策制定的相关立法。尽管我国的宪法和法律对公民的参与权、监督权、言论自由等政治权利都有明确的规定，公民依法享有参与国家管理和社会事务，表达个人的意见和见解的权利。但我国目前还没有比较专门的规范公民参与公共政策制定方面的法律、法规。完善公民参与公共政策制定的相关立法，提高公民参与的法律地位，为公民有效参与政策制定提供法律保障。

2.完善政府信息公开制度。公民对有关信息的知晓和获取是影响公民参与政策制定有效性的一个重要因素，要保障公共政策能够真正体现公共性，防止参与公共政策制定的公民被利益集团操控，实现公民的有效参与，需要建立信息公开制度，确保公共政策过程的透明和信息公开。我国各级地方政府已经相继建立了信息公开制度，如关于信息公开的规定、重大决策公示制度等等，但还需进一步完善，要保证信息的公开。在公民参与政策制定过程中，除了国家《保密法》规定应该保密的信息之外，都要做到公开和透明。特别是与政策问题相关的信息、与政策未来相关的信息、与政策实施相关的信息、与政策结果相关的信息、与政策体系相关的信息等，这些对于公民有效参与政策制定是非常重要的信息，政府更应如实公开，确保公民参与公共政策制定的有效性。

3.完善政府回应机制。现阶段，政府及其工作人员的回应能力不高，回应机制不完善，因此，要完善政府回应机制，保障公民参与的有效性。一是采取适宜的方式对公民参与政策制定给予回应。对于公共政策制定过程中公民的利益诉求、提出的问题、意见建议等要采取适宜的方式给予回应。二是要对公民参与公共政策制定进行反馈评价。政府应该对公民参与公共政策制定的过程进行全面的跟踪，同时对公民参与政策时提出的利益诉求和最终公共政策之间的相关性进行全面客观的解释、说明和评价。

［1］高富锋．公民参与公共政策的路径分析［J］．经济研究参考，2008，（46）．