城镇化新移民现状考量及伦理救助原则研究*

杨江民，曾继平

（重庆三峡学院，重庆 万州404100）

2012年11月国务院总理李克强指出：“中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化”。2013年3月，李总理进一步提出：“城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望”、“城镇化会带来经济和社会深刻的变化，还会遇到并且必须解决各种问题”、“保护农民利益”。2013年12月李总理在中央城镇化工作会议上强调：“新型城镇化，是以人为核心的城镇化”。关于城镇化、农业、农民的关系和如何解决是一个崭新的时代课题。关于城镇化，人口学认为是农业人口转化为城镇人口的过程；社会学认为是农村生活方式向城镇生活方式转变的过程；经济学认为它是与经济发展和社会进步相一致的，具体包括农村元素不断转化为城镇元素和城镇元素不断向农村发展等有关过程的有机统一。由此可以看出，城镇化必然会使农村现代化程度大大增加，与此同时，城镇新移民的出现也会因此而带来系列问题。本文仅从城镇化新移民的角度出发对伦理救助的原则谈一些粗浅的看法。

一、城镇化发展与新移民的现状考量

城镇化是由农业为主的传统农村区域向以工业、商业和服务业为主的城镇区域逐渐转变的历史过程。城镇化新移民，既是一个在地域上人口的变化和迁移过程、一个社会变迁及城镇文明的过程、一个“地域—经济—文化”变迁、整合、发展的过程，同时也是一个人口地域迁移、生活、人文环境适应、价值取向的重建过程。在城镇化进程中新移民的利益应该得到有效的、合理的保护和维护，不能简单地使他们转变为“新城镇人”。简单的“新城镇化”、“新城镇人”，势必就会造成部分或者数量相当规模的农民处于在失地后又失业的维谷，其处境不但没有改善，反而会更为艰难。如果处理不妥，甚至还会产生一系列的社会问题和社会矛盾。

（一）我国城镇化发展的状况

改革开放以来，我国城镇化发展速度逐步加快。1978年我国城镇化仅为17.9%，1998年城镇化率达到33.35%。从时间上看，平均每年以0.77%的速度增加。2005年全国人口总数量达到13.075 亿，城镇化率也提高到43%，平均每年增长1.42%，城镇的人口数量也达到了一个质的飞跃，达到5.63 亿，我国的城镇化发展进入了快速时期。2008年清华大学李强教授指出：“1995年城镇化率达到36.2%，与工业化率的差距缩小到4.1 个百分点；2003年城镇化率达到40.5%，超过工业化率0.1 个百分点；2005年城镇化率达到43%，比当年工业化率高1 个百分点。”2012年，国务院总理李克强在中央城镇化工作会议上指出，城镇人口已经达到7.1 亿，我国的城镇率基本达到世界平均水平。

（二）城镇化新移民的现状

按其迁移的起始动因，通常将移民分为自愿移民和非自愿移民两类。城镇化新移民是“人民政府在城市规划区内为了实现一定时期内城市社会经济发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局而产生的移民”。[1]P84以此看来，在我国，城镇化新移民亦属于非自愿新移民中的一种。在城镇化的快速发展进程中，由于对城镇住房、基础配套设施建设、商业区和工厂生产区等非农用地需求的增加，势必会造成相当规模数量的农民失去土地和住所。这些失去土地的农民，由于住所搬迁，失去土地、就业没有着落、政府的有关社会保障难到位，部分或者大量成为城镇人的农民也在不同程度上面临着生活水平不如意或者下降等问题。

1.因搬迁产生的个体或社会群体性事件增加。在城镇化过程中，政府作为土地所有者、搬迁政策制订者和执行者、城镇经营者，在搬迁过程中往往可以最低的成本从农民手中收回土地使用权。但广大搬迁农民由于自身的弱势地位，其利益受到损害是肯定的，也是不可避免的。由此所导致的个体或群体拒迁、上访、甚至流血冲突等事件时有发生。中国2013年《社会蓝皮书》指出，近年来每年因各种社会矛盾而发生的数万起甚至十余万起群体性事件的形成原因以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主，其中征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。如，2003年9月15日安徽青阳县农民朱正亮在天安门清水桥自焚事件，2008年11月17日甘肃省“陇南事件”，2010年1月7日江苏邳州市搬迁案，等等。这些因房屋搬迁所产生的个体或群体性事件是城镇化过程中社会矛盾的外在表现形式。这些事件的发生，集中地反映了广大民众与政府以及各种社会问题相互交织的现实状态，综合地体现了矛盾的多重性和利益冲突的多样性，都成为影响我国社会稳定的重要因素。

2.失去土地这一生活主要来源。随着我国城镇化的快速发展，城镇住房与非农业用地需求数量的大量增加，很多农业用地转化为城镇住房、基础配套设施建设、商业区和企业用地。据国土资源部调查统计，1987—2000年，国家建设占用耕地3395 万亩，其中，征地2400 万亩。[2]土地是农民重要的生产资料、生活资料和经济收入来源。失去土地，对新移民来讲就是失去了生存与发展的保障基础。

3.就业形势严峻。目前，我国城镇化快速发展，需要被征用土地及失地农民的数量就会不断增长。根据国土资源部统计公报，到2020年我国还会有超过4260 万农民失去土地。部分城市由于经济发展速度与城镇人口容纳能力不同步，在短期内难以提供充足的就业岗位，使得剩余劳动力与就业市场相矛盾，劳动力结构与地域分布相冲突，很容易形成结构性失业，自然而然的产生了严峻的就业形势。目前，我国每年只能提供800—900 万个就业岗位。因此，如何妥善解决失地农民的就业，是摆在我们面前的一个严峻问题。

4.生活处于困难的维谷。目前，因城市发展国家对新移民的安置采取一次性的货币补偿模式。依据目前《土地管理法》的规定，当地政府对失地农民按照每亩土地给予数量很少的一次性货币补偿，失地后的农民只能根据自己的能力和优势进行自谋职业。从目前的新移民就业现状看，那些被安排了就业的新移民，大多也是从事一些诸如绿化、环卫、治安等简单劳动的劳动报酬低的职业。有些平时主要以农业为主的农民失去土地，除务农外无一技之长，缺乏自谋职业的资本，就业机会不大。因此他们的收入呈下降趋势，生活水平明显下降。同时，部分失地农民成为城市居民后，生活费用支出开始增加，除了应付日常生活外，还要考虑日后子女读书、就业、医疗等，生活处境艰难。有的甚至沦为城镇贫农，成为城镇化催生的新弱势群体。

5.因角色转换还不能完全融入城镇生活。随着我国城镇化发展，产生的为数众多的失地农民群体虽然已从身份上转换为城镇人，但是还是造成社会角色不清。新移民城镇化的核心在于“在思想观念、行为举止、生活方式和价值取向上符合现代市民”，大批农民转变为城镇居民，在身份、地位上发生了根本变化。但是，在角色转换的过程中，由于其思想观念、生活方式、就业技能等方面发生了很大变化，尤其是城镇生活和工作节奏加快，精神压力加大，还不能完全适应和融入城镇生活，甚至会出现城镇适应能力差、自我心理排斥等现象，从而产生失去角色定位的感觉，出现角色冲突、角色不清和角色失败等社会问题。

二、城镇化新移民救助的伦理原则

城镇化不仅涉及到部分或者说是大量新移民的切身利益问题，同时也和当地政府和其他有关行业的利益紧密相关，是一把集多方利益与矛盾的双刃剑，如果对这把双刃剑使用不当或者说不正确，就会引发一系列的个体或群体性事件。对此问题，不同学者意见不一。仅从伦理学的角度来分析，对城镇化新移民的合理救助，一是在工作手段和方式坚持以人为本，工作方式方法凸显出人本化和人性化；二是在工作内容中要增强对广大新移民进行有效的思想教育，使他们摆脱经济、政治、文化的弱势地位的同时，还应该要给予他们精神和心理上的道德关怀、人文关爱，积极培养他们自尊、自强、自立的奋进精神，使之认同社会发展的主流意识，不断提高他们自我发展的生活和生存的能力，促使他们不断发展，最终的目的是使他们适应和融入城镇生活。对城镇化新移民进行救助，要遵循以下伦理原则。

（一）公平原则

所说的公平，从社会学的层面看，它是指国家、社会、个人等各方面的利益关系及其相关关系得到妥善或者说是合理的协调，社会主要矛盾和其他矛盾在协调兼顾中得到正确或合理处理，社会正义得到广泛弘扬和切实维护、得到老百姓的认同。因为，公平也是衡量社会是否合理和进步的一个重要标志。从伦理学的角度来分析，公平是指每个国民在人格和尊严上的得到重视与平等的获得权，或者说是，每个国民无论他的财产多少、经济地位与政治地位如何，其尊严、人格与价值和其他人都是要受到同样重视和尊重，其生存权和发展权等都体现出平等性。在此，我们所提倡的城镇化新移民伦理救助的公平原则在其蕴含上就体现着一种社会公平的价值取向，反映着对部分或者说是广大新移民进行伦理救助的这一根本要求和特质属性。因此，在对城镇化新移民进行伦理救助中要多倾听他们的诉求和意愿，站在他们的角度多来考虑，在统筹兼顾中帮助他们获得尽量多的利益，实现他们的愿望，于具体工作中把他们事情都看成是大事，更多地对他们予以伦理关怀和道德支持，帮助他们更好更快地发展。在城镇化发展进程中，有关职能机关制定的新移民拆迁政策以及执行人员在工作中要尽量维护他们的利益，凸显出政策和行政执行行为的公平和伦理道德，在国家利益统筹兼顾的基础上正确处理好国家、集体、广大新移民之间的利益关系和其他相关关系，保障好、维护好他们的利益。

（二）人本原则

人本思想强调个体人格的独立性和主动性、尊重人的利益要求、尊重人的物质欲望、倡导“仁政”。人本思想是中国传统思想文化的精华，是社会文明程度的标志，也是社会主流的价值取向。人本思想反映在对城镇化新移民的伦理救助上，它所体现的不管是职能工作人员还是广大新移民，都是参与城镇化发展的行为主体。对广大新移民来讲，他们应该得到相应的精神、情感和心理关怀，以他们切身的满足和获得尊严的认同感来体会国家实施城镇化战略给自己带来的幸福。因此，城镇化战略顺利进行，促进广大新移民的积极参与，一是各级政府和全社会要努力营造一个对广大新移民帮助、关爱、尊重的环境氛围，在工作上采取人性化的方法，让大部分甚至广大新移民亲身感受到各级政府和整个社会都在尊重他、帮助他、关心他，从而调动起他们的积极性，激发起他们内在的精神动力，用感恩的心态来改变对政府和社会的不满意态度。二是从各级政府始终要坚持以人为本的思想，在工作中以人本关怀，注意工作方式方法，严禁以粗暴的方式去强拆强迁，视新移民们的利益于不顾，要在统筹国家利益与个人利益的基础上，尽可能地维护和尊重广大新移民的个人利益。三是要制止和预防一些政府官员尤其是基层政府官员大搞形象工程和政绩工程。

（三）利益原则

利益在本质上属于社会关系范畴。人作为社会关系的总和，利益关系决定了这几类关系之间必然存在着物质需求和物质利益。但是，人作为社会中的存在，又必须要通过社会或政治规范原则来调节有关的利益关系。全国政协委员蔡继明提出：“在工业化城镇化加速的进程中，要完善征地补偿机制；解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”[3]新移民的认知度和参与度是实施我国城镇化战略的力量之源。注重和遵循利益原则应当贯穿于对城镇化新移民伦理救助的全过程。政府要充分考虑广大新移民的利益并确保其利益不被侵害，拓宽广大新移民的民意表达渠道，推行领导干部接待制度，完善联系群众制度，落实好群众路线，健全建立信访信息系统，以制度化、规范化、法制化的方式来对待广大新移民的利益诉求，避免因利益纠纷而耽误城镇化发展的进程。

（四）尊严原则

尊严是指人和具有人性特征的事物，拥有应有的权利，并且这些权利被其他人和具有人性特征的事物所尊重。人的尊严是“受到社会和他人最起码的尊重”。[4]P97政府和官员是土地所有者、社会资源的支配者、搬迁政策制订者和执行者，如果政府及官员缺少民生至上的执政意识，就会使广大新移民的权益和权利受到损害，不仅百姓尊严无从保障，而且政府的公信力严重受损。在对城镇化新移民伦理救助过程中，政府和官员只有一切工作围绕新移民“最直接、最关心、最现实”的切身和实际问题，才能得到老百姓对城镇化这一战略的支持和拥护，才能使社会更和谐稳定。通过促进发展广大新移民的健全人格，使之具有自尊心、自爱心、自信心等尊严，进而充分发挥他们的主人翁作用，真正做到城镇化战略发展是“为了新移民、依靠新移民、发展成果由新移民参与共享”，才能使广大新移民生活得更有尊严。

[1]吴宗法，王浣尘，周玲.城市工程移民规划研究[J].现代城市研究，2003，(03).

[2]杨志华，徐恒杰，宁启文.关注四千万失地农民[N].农民日报，2004-03-10.

[3]城镇化：目光远些，再远些[N].人民日报，2011-03-12.

[4]王利明，杨立新.人格权与新闻侵权[M].北京：中国方正出版社，1995.