东北地区新型城镇化对策研究

赫金鸣

(吉林体育学院，长春130022)

使用城镇化概念，原因在于中国是传统农业大国，“三农”问题仍然相当突出，以县城(县级城市化区域)为中心的城镇化可以抓住问题精髓。作为中国国家战略的城镇化概念，本身就包含着城市化和都市化的内涵。这样，能准确把握中国城镇化科学内涵，从而在实践中有针对性地推进中国的城镇化［1］。

城镇化是中国现代化建设的历史任务，十八大报告明确提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”［2］2012年和2013年中央经济工作会议进一步对积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路进行了战略部署。

新型城镇化是以城乡统筹、产业互动、生产集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化应实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济发展，走共同富裕的道路。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的绿色、文化、公共服务等内涵为中心，真正使中国城镇成为具有较高品质的适宜人居之所［3］。

一、东北地区新型城镇化面临的主要问题及使命

十一届三中全会以来，中国城镇化进程明显加快，东北地区的城镇发展和现代化城镇体系建设也进入了“快车道”［4］，不过也出现了如下问题。

1.大城市群相对集中，但城市竞争力不强。哈大经济带上有四大城市群(分别以沈阳、哈尔滨、长春、大连为中心)，另外，以牡丹江、佳木斯为中心，包括伊春、鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河、绥芬河在内的东北地区东北部城市群也已形成。这些城市群对区域经济发展均具有核心和骨干作用。由于东北地区城市经济没有形成协调发展的格局，城市群中多为老工业基地，因此，城市群的总体竞争力不强(近几年随着东北振兴步伐加快，这一情况已在改变)。

2.城镇类型比较齐全，但功能发挥不够。在东北地区1 596个小城镇中，主要有综合型的政治、经济、文化中心镇，新兴工矿区镇，商业贸易中心镇，交通枢纽镇，历史文化名镇和少数民族镇等。虽然东北地区城镇类型比较齐全，但城镇功能发挥不够。大城市的集聚效益、规模效益和外部效益发挥得不好，小城镇因缺乏大城市的辐射、带动作用，发育不充分。

3.建制镇数量上升，但经济实力不强。农村城镇化的动力是农村工业化，主要依靠乡镇企业特别是工业企业的推动。东北地区乡镇企业有两个突出特点:一是大多数为大工业特别是国有企业配套，农村工业与城市工业之间、农村工业内部，产业和产品同构性突出，当国有大企业陷入困境时，大多数乡镇企业就会失去生存发展的机会和空间;二是缺乏自己的品牌，有产品无品牌的企业占大多数，而且未形成产业链条，难以实现规模效益。这两个“突出特点”导致东北地区绝大多数镇经济实力不强，工业仍处于不发达状态。

4.城镇化率高，但虚高现象严重。东北地区城镇化水平一直较高，但是，东北地区的许多城镇是随着资源开发而发展起来的，矿区城镇、林区城镇、垦区城镇、油田城镇等都是如此。东北地区城镇人口中包含了大量吃商品粮的农垦、林业系统人口，如城镇化率最高的伊春，2000年高达90.17%，林业职工占绝对比重。林业局改为营林局后，林业职工的工作性质相应地改变，他们的生产、生活方式缺乏城市特性，只享受有限的城市文明成果，形成了东北地区城镇化虚高现象。

5.城镇人口数量大，但分布不均衡。受气候、地形等自然条件和资源分布状况的影响，东北地区城镇及人口分布表现为南部密度大于北部，平原大于山区，中部大于东西两厢。东北南部的辽宁省城镇人口密度大于吉林省和黑龙江省;吉林省总人口约60%在中部平原地区;黑龙江省总人口和城镇人口大都分布在松嫩平原和三江平原，仅南部的松嫩平原就分布着黑龙江省总人口的2/3和城镇人口的55%。

6.资源型城镇多，产业转型任重道远。辽宁省共有15个资源型城市，发展都很缓慢。其中，煤城阜新的煤炭资源已经耗尽，近年来，阜新市有15.6万职工下岗，30万家属生活困难。鞍山、本溪、抚顺、北票等城市面临着和阜新相同的境况，亟待发展接续产业;黑龙江省的鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河等煤城，近年来采煤成本逐年上升，煤炭资源急剧减少，产业结构调整和升级亦势在必行;吉林省的辽源、蛟河、舒兰等煤城资源濒临枯竭，产业结构单一，综合竞争能力下降。2005年以来，东北地区积极落实国家振兴东北老工业基地的政策，但是从总体上看，资源型城镇的转型和发展的任务依旧艰巨。

面对上述亟待解决的问题，《东北振兴“十二五”规划》提出了“十二五”时期东北地区经济、社会、民生、生态等六方面的振兴目标:城镇化率将达到60%［5］，服务业增加值比重达40%，粮食综合生产能力达12 640万吨，森林覆盖率达37.5%，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入增长速度高于经济增长速度，城镇新增就业750万人，城镇登记失业率控制在5%以下，新建保障性住房310万套，全面完成棚户区改造，九年义务教育巩固率达到98.5%［6］。

二、东北地区新型城镇化发展方向

根据新型城镇化的“新”要求和东北地区城镇化面临的主要问题及国家发展改革委东北振兴“十二五”规划，本文认为，东北地区发展新型城镇化，一要尊重规律，二要绿色环保，三要文化引领。

1.政府主导的城镇化要逐步过渡到市场主导、政府引导的城镇化。党的十八大报告提出，“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。”要实现以城镇化推进经济结构转型的重大战略目标，必须改革旧的、僵死的城镇化发展模式，将城镇化作为一种全新战略，革除体制弊端，发挥市场这只看不见的手的作用，充分实现城镇的经济集聚效应［7］。

中国政府主导的城镇化推进模式充分体现了制度的创新性及灵活性［8］，但要更尊重客观经济规律:在新型城镇化的发展模式上，应从政府主导的城镇化逐步过渡到市场主导、政府引导的城镇化。“新型城镇化需要市场‘无形之手’和政府‘有形之手’的两手配合，但要防止政府成为‘闲不住的手’而过度干预。”［9］政府主导的城镇化在实际操作过程中主要依靠行政手段，极易引起各种利益冲突，有时甚至会影响社会和谐稳定。比如，以往城镇化过程中屡见不鲜的强征农民土地、强拆住宅，完全可以通过市场化的公平高效的土地确权及流转制度来解决。再如，政府从赶农民进城上楼、人为实现城镇化的目标，可以转变到给农民在城镇安居乐业提供制度便利和政策条件，使他们有意愿也有能力真正成为城镇居民。要充分发挥市场机制的作用，通过投资主体多元化、融资方式多样化、经营运作市场化等方式加大基础性、先导性、带动性的城镇基础设施建设力度［10］。

政府要转变职能，建立服务型政府，把自己该管的事管好，有许多事情政府须身体力行，例如，目前东北地区所有县级行政区已全部纳入新农保、城居保试点，标志着覆盖城乡的社会保障体系主要制度已经建立起来，基本实现了养老保险制度的全覆盖。现阶段工作重点应放在新农保上，新型农村养老保险是一项重大的惠民工程，是破除城乡二元结构、实现基本公共服务均等化的一个重大举措。是新型城镇化建设重点内容之一。今后要抓紧扩大覆盖面，继续完善政策体系，逐步提高保障水平［11］。再如，东北地区城镇建设要科学规划，合理布局，要使城镇规划在城镇建设、发展和管理中始终处于先行和主导地位，从而解决大城镇建设混乱、小城镇建设散乱、城镇化与工业化不同步等问题，坚持走可持续发展之路。

2.全面推进城镇化的绿色转型。必须清醒地认识到，东北地区经济长期以来的快速增长是建立在以高扩张、高耗能、高排放为特征的城镇化基础上的，城镇化进程中资源的过量消耗，环境的大面积污染，各种城镇病的快速蔓延，已经带来了严重后果。党的十八大报告强调要把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。2013年中央经济工作会议和城镇化会议进一步明确了新型城镇化之路。为此，一定要改变目前粗放型城镇化模式，坚决走城镇集约开发与绿色发展相结合的城镇化发展之路，大力发展战略新兴产业和环保产业，创新投融资渠道，建立与新型城镇化相适应的金融体系［12］，实现城镇人口适度、资源节约、经济高效、环境友好，进而实现东北地区城镇化的绿色转型，确保东北地区经济持续、稳定、健康发展。

新型城镇化若实现绿色转型面临着政治推动、文明构建、技术进步、观念更新等多方面挑战。加之转型本身是一个渐进过程，故东北地区城镇化的绿色转型不可能一步到位，必须因循东北地区经济、社会发展实际，循序渐进地推进实施。

第一，重点发展资源节约型和环境友好型产业，推进东北地区城镇经济实现绿色增长。在城镇化过程中，在注重提升经济效益的同时，优先发展资源节约型和环境友好型两大产业，着力提高资源利用效率，加大环境保护和防治污染力度，整合发展布局，实现城镇绿色经济稳步增长。

第二，创新建设模式，推进全民参与东北地区绿色城镇化建设。要全面贯彻十八届三中全会精神，进一步推进城镇化建设模式的探索和创新，大力推广城镇节水、节能、节地、节材技术;要协调好新城建设与旧城改造相互之间的关系(如长吉图开发中九台新城建设与旧城改造之间的关系)，积极引导新城产业聚集和周边旧城人口疏散。

第三，加大治污力度，改善生态环境。全面推进东北地区城镇化的绿色转型，必须进一步加大投入，强化对环境污染的综合防治及对生态环境的保护、修复;要构建以生态环境质量为重要评价指标的绿色城镇化综合考评体系，加快资源节约型和环境友好型城镇建设。

第四，加强法治，推进东北地区绿色城镇化。要建立、健全和完善与环保有关的法律法规和体制机制，构建科学的绿色法治体系;要借鉴发达国家的先进法治经验，认真总结我国当前城镇环境保护法治中的经验教训，特别要加大执法力度，有力保护绿色城镇化成果。

总之，要全面推进东北地区城镇化的绿色转型，在转型中求发展，增强城镇核心竞争力，在开发(如长吉图开发)中转型、调整不合理城镇布局。

3.重视文化引领作用。城镇化发展需要文化支撑。城镇化发展过程中，为有效防范和解决不断滋生的个人主义、消费主义、享乐主义等错误文化思想的不良影响，必须大力开展文化建设，重视文化引领作用，以满足人民群众日益增长的精神文化需求，推动人的全面发展［13］。此外，城镇化导致过去农村的熟人社会变成了城镇里的陌生人社会，人与人之间的联系减少，人际关系淡薄。工作竞争激烈，生活节奏加快，致使人们的精神压力不断增加。文化建设突出强调人的内在身心和谐，通过人的自身修养和自我完善来塑造健全人格和良好品质，不断提高人的抗压能力和社会适应能力，是实现人的心理健康、心灵和谐的文化源泉。要通过文化对人的教化作用，提升整体国民的文化素养，让优秀文化融合到东北地区新型城镇化进程中。为此，需要做好以下几方面工作:

第一，大力完善城镇公共文化服务体系建设。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出:“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民文化权益的主要途径，加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系。”［14］要按照中央构建和谐社会的要求，不断完善城镇公共文化体系，认真解决城镇公共文化服务体制机制不健全、文化产品不丰富等问题，加大城镇文化设施建设力度，优先安排关系城镇群众切身利益的文化项目，合理配置各种文化资源，不断扩大城镇公共文化服务的受益面，及时满足城镇不同区域、不同层次、不同阶层的文化需求，逐步形成覆盖广泛、结构合理、运转高效、服务良好的城镇公共文化服务体系。

第二，不断增强城镇的文化内涵。一个缺乏文化的城镇等于没有灵魂，也会失去应有的吸引力。城镇化不应该仅仅是基础设施的建设，更应该是人们文化层次的提升和精神内涵的丰富。要立足城镇化工作实际开展文化建设，改变过去一味造城建楼、忽视城镇软环境建设的做法，推动建立文化城镇、和谐城镇、宜居城镇，为城镇居民提供更好的社会服务和生活环境。在城镇建设中要注意保护自然环境和文化遗产，充分发挥传统文化对城镇文化内涵的提升作用，以多种形式增强城镇文化气息，以社会主义核心价值体系引导社会思想，大力倡导文明生活方式，推进城镇文化建设，不断增强城镇的文化内涵。

第三，统筹做好城镇基层社区文化建设。城镇基层社区文化建设要从基层社区环境的复杂性出发，针对社区居民文化需求的多样性开展文化建设，尽量满足社区不同群体的多样化文化需求，保证社区所有群体享有最基本的公共文化服务，让文化建设成果惠及全体社区居民，扩大教育的覆盖面。具体措施:一要转变观念，强化社区文化建设意识，要提高认识，加强对社区文化建设的领导;提高居民参与度，增强社区居民的社区意识［15］;二要整合社区文化资源，提高服务水平，要加强对社区文化硬软件设施的建设，努力做好社区人力资源的整合，有效配置社区文化资源，改变文化资源闲置和利用率不高的现状;三要健全管理体制，构建社区文化多元主体和谐互动机制，要加强文化组织管理，理顺社区文化管理机制，培育民间组织参与社区文化建设，积极引导与激励驻区单位参与社区文化共建，建立多元投入体系;四要丰富社区文化活动内容，打造社区文化品牌，要重视社区调查，了解居民需要，有针对性地开展各种类型的社区文化活动，注重打造文化品牌，开展文化创建活动;五要加强制度建设，规范社区文化管理，加快立法，加快制定指导性文件和部门操作性方案，完善社区文化管理体制。

目前，东北地区正处于工业化和城镇化加速发展阶段，新型城镇化不仅可以创造巨大的投资和消费需求，也是促进产业升级和发展转型的重要举措，积极推进新型城镇化发展应是中国东北地区的未来发展之道。

［1］刘士林.科学理解城镇化的内涵［N］.人民日报，2013-04-24(08).

［2］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012.

［3］视界/热词解析.新型城镇化［J］.天津经济，2013，(1):84.

［4］陈玉梅，张奎燕.东北地区城镇化的类型、特点及问题［J］.城市问题，2009，(4):51-54.

［5］国家发展改革委.东北振兴“十二五”规划.

［6］朱剑红.国务院批复《东北振兴“十二五”规划》东北地区城镇化率将达60%［N］.人民日报，2012-03-22.

［7］蔡洪滨.新型城镇化应是改革战略［N］.人民日报，2013-05-13.

［8］李强，陈宇琳，刘精明.中国城镇化“推进模式”研究［J］.中国社会科学，2012，(7).

［9］杨维汉.城镇化究竟靠市场，还是靠市长?——全国人大常委会分组审议城镇化建设报告痛批“贪大求快”［EB/OL］.(2013-06-29)［2013-10-10］.新华网.

［10］刘国新.中国特色城镇化制度变迁与制度创新研究［D］.长春:东北师范大学博士学位论文，2009:86.

［11］许谨.我国新型城镇化建设基本问题研究［J］.中国外资，2013，(2).

［12］彭伟明，邹辉霞.全面推进城镇化的绿色转型［N］.光明日报.2013-05-12.

［13］杨晓东，王健.城镇化发展与和谐文化建设［J］.山西高等学校社会科学学报，2012，(7):70-72.

［14］中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定［EB/OL］.(2006-10-18)［2013-05-25］.http://news.xinhuanet.com/politics/2006—10/18/content 5218639.htm.

［15］田旭.西藏城镇社区文化建设:成就、问题与对策［J］.西藏发展论坛，2013，(1):16-21.