城镇化发展模式研究——以黑龙江省为例

李志平，陈恒，李丽萍

(1.九三学社黑龙江省委，哈尔滨150001;2.哈尔滨工程大学，哈尔滨150001;3.黑龙江省政府发展研究中心，哈尔滨150001)

城镇化既是人类发展的重要阶段，又是社会进步的集中体现［1］。据预测，中国在未来20年内将有四五亿农民需要实现市民化。中国在协同推进新型工业化、城镇化和农业现代化过程中，城镇化是工业发挥主导作用、农业发挥基础作用的融合剂，具有扩大内需和吸引投资的重要作用。研究表明，城镇化率每提高一个百分点，可增加国内消费1.6个百分点，拉动GDP增长2个百分点。中国现有农业人口占总人口的70%左右，所以中国的城镇化是人类史上空前规模的，它“不仅对中国的发展很重要，而且会影响世界”［2］。

实践证明，城镇化是一个不可逆转的过程。中国的城镇化要系统地做好科学设计、产业支撑、管理体制等引导性工作，土地制度、户籍制度、财税制度等改革性工作，社会保障、基础建设、生态环境等基础性工作，以及粗放式、空心化、数字化等避免性工作。建设好中国的城镇化，将成为实现中国梦的一个重大战略。

一、国内外城镇化发展模式

1.国外城镇化路径模式。1860年前，国外城镇发展慢、规模小、数量少，其主要作用是政治中心、军事堡垒、农产品集散地、手工业生产集中地等。工业革命后，国外城镇化主要经历了三个阶段:一是城镇化兴起阶段(18世纪中期—19世纪中期)，在此阶段，英国凭借产业革命的巨大成功，在全世界率先开始了城镇化，1851年，世界城镇化率为6.5%，而英国的城镇化率则达到50%以上;二是城镇化发展阶段(19世纪中期—20世纪中期)，在此阶段，欧美各国在产业革命推动下开始了城镇化，1950年，世界城镇化率为28.4%，欧美发达国家城镇化率则为51.8%;三是城镇化巩固阶段(20世纪中期至今)，“二战”后，新技术革命推动下的城镇化日趋成熟，城镇成为人类主要聚居区，但城镇化速度放慢并趋于稳定，城镇由工业生产中心转换为第三产业中心，城市带和城镇群大量出现，与此同时，发达国家也出现了城镇化缓慢、郊区化加快，市区中心吸引力下降、郊区成为主要聚居地，中心城市开始分解、小城市成为城镇化主力军的“逆城镇化”现象［3］。

(1)英国的城镇化路径模式。英国是世界城镇化最早和城镇化程度最高的国家之一，其城镇化过程是伴随工业革命的发生而兴起的，是社会、经济规律自发作用、政府干预很少的自然发展过程。英国城镇化发展过程如下:1860年，英国的工业革命使农业、林业和渔业的劳动力比重由40%以上降到1801年的35.9%、1851年的21.7%、1901年的8.7%，而制造业、矿业和建筑业的劳动力比重也由1801年的29.7%上升到1901年的46.3%，此时大批农村人口涌向城镇和工矿区。值得关注的是，英国的许多新城市不是依托封建城镇而是在工矿区发展起来的，这些城镇开设了商店、货栈、旅店等，开展了商业、运输业、服务业等工商业活动，并开始了信贷业务等。结果是:英国1801年的城镇化率为26%、1851年的城镇化率为50%、1911年的城镇化率为78%、2005年的城镇化率达到90%以上，成为世界上第一个实现城镇化的国家。

(2)美国的城镇化路径模式。美国的城镇化主要源于经济发展的内生动力，在二百多年时间里，美国从前工业化社会进入工业化、后工业化社会、信息社会。19世纪初的商业贸易成为美国城镇化的主要动力，也由此促进了美国东北部的繁荣;内战后至1920年代，工业化使美国中西部成为新的重工业区;1960年代以来，高科技和第三产业使太平洋沿岸成为高科技聚集区。美国城镇化的典型特征是人口在全国范围内自由流动，而且不同阶段的城镇化人口流动方向也不同，城镇化阶段的人口主要从农村流向城镇，郊区化阶段的人口又从市区流向郊区。结果是:1700年美国的城镇化率为7%、1890年的城镇化率为35.1%、1920年的城镇化率为50%、1970年的城镇化率为73.5%、1990年的城镇化率为75.22%。

(3)日本的城镇化路径模式。日本的城镇化是政府主导型模式，即政府通过向工业部门提供优惠政策，促进工业快速发展，以此推动城镇化进程。日本《国土综合开发法》的相关政策鼓励国民对土地特别是对城市中的土地进行高效率开发利用。1920年代后，日本劳动力逐渐由第一产业向第二、第三产业转移，人口和经济活动向城市区域集中。1950年代后，日本经济高速增长，临海地区工业用地的开发，大城市周围新开发区工业的集聚，大大加速了日本城镇化进程。1975年后，日本工业增速减缓，城镇化日趋成熟。1990年代，由于大城市人口集中、地价上涨、劳动力减少及工资提高等因素，日本市区居民和企业离开市中心向周围城郊迁移，形成了以大城市为中心的城市群，进入“郊外都市化时代”，并出现了大城市“空心化”现象，其发展结果:日本1920年的城镇化率为18%、1940年的城镇化率为35%、1950年的城镇化率为37.3%、1975年的城镇化率为75.2%。

2.中国的城镇化路径模式。改革开放以来，中国城镇化率年均提高1.02个百分点;2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点。按照国家统计局统计口径，2012年，中国城镇人口为71 182万，城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。城镇数量和规模不断扩大，城市群形态更加明显，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为拉动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。与此同时，中国城镇化质量不高的问题也越来越突出，主要表现为以下几个方面:一是大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后;二是土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效;三是城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理;四是“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高;五是体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展，现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化［4］。多年来，中国城镇化建设形成了以华西村为代表的苏南模式、以柳市镇为代表的温州模式、以深圳万丰村为代表的万丰模式、以河南南街村为代表的南街村模式和江西赣州模式等。

(1)苏南模式。该模式主要是指苏锡常地区通过发展乡镇企业进行非农化的方式和路径。其主要特征是在村镇政府主导下，农民依靠自己的力量发展乡镇企业，乡镇企业的所有制结构以集体经济为主，典型代表是华西村。华西村坚持走“以工业化致富农民、以城镇化发展农村、以产业化提升农业”的特色发展之路，已形成钢铁、纺织、旅游三大支柱产业，拥有固定资产63亿元。全村实行农村养老、医疗保障和口粮补贴、职工送股等制度，实现了“基本生活包，老残有依靠，优教不忘小，生活环境好”等。

(2)温州模式。该模式主要是指农民直面市场创办门市部和家庭作坊相结合的“前店后厂”，立足家庭经济组织，直接面对生产销售，典型代表是柳市镇。初始的柳市人为生存进行了家庭手工业生产的探索，1977年开始产销低压电器。目前的柳市民营电器企业达3 000多家，形成了集团化、专业化、社会化的大生产格局，成为全国生产规模最大、生产能力最强、市场占有率最高、产品品种最多、种类最齐全的电器生产基地。

(3)万丰模式。此模式主要是指在行政村的基础上村民变股民建立股份公司，企业由村集体经营，收益实施按股分配，典型代表是深圳万丰村。1984年万丰村在全国农村率先成立了股份公司，1985年万丰股份公司面向全村发行内部股票300万股，回笼资金300万元，当年分红利润达20%。

(4)南街村模式。该模式主要是指走工业化集团道路，坚持集体主义，实现共同富裕，典型代表是南街村。南街村依靠农业办工业、围绕企业上项目，形成了农工贸一体化、产供销一条龙的产业格局。2010年，南街村资产达30亿。全村实行“工资+供给”的按劳分配制度，村民们免费享受水、电、气、面粉、节假日食品、购物券、住房、上学、医疗等多项福利待遇。

(5)赣州模式。在城镇化建设过程中，江西赣州对各类涉农支农资金和项目统筹安排、集约投放，捆绑使用老建扶贫、以工代赈以及农业、水利、交通、能源等专项资金，各级财政建立了财政投一点、涉农资金捆绑使用倾斜一点、包扶单位助一点、受益群众出一点、社会各界捐一点、政策优惠一点的筹资机制，并形成了以村镇规划为龙头建设新村镇、以农民增收为目标发展新产业、以实施“农民知识化”工程为依托培育新农民、以农业产业化为动力组建新经济组织、以创建文明村镇为先导塑造新风貌的城镇化发展路径。

二、黑龙江省城镇化发展模式

1.黑龙江省城镇化发展现状。多年来，黑龙江省在城镇化方面创新体制机制、建设基础设施、提升产业支撑、统筹城乡发展，成效明显卓著。2011年，全省城镇化率达到56.5%。

(1)城镇化进程加快但存在准城镇居民。20世纪五六十年代，随着森工、农垦系统的开发建设，黑龙江省在短时期内集聚了大量的转业军人和产业工人，但他们仅在身份上被列为城镇人口，并没有一般市民的城镇待遇。如林区职工属于城镇人口，但其从事的生产活动、生活环境、福利待遇等与真正意义上的城镇居民仍有较大差距。

(2)城镇经济有所发展但产业支撑不足。近年来，黑龙江省城镇经济有所发展，但多数城镇缺乏产业支撑，致使农民常年外出务工。截至2011年，黑龙江省农村劳动力外出务工人员达411万，全省户籍人口呈下滑趋势。2002—2011年，黑龙江省城镇化率仅上升3.9个百分点，落后全国平均增速8.3个百分点。

(3)城镇居民收入提高但低于全国平均水平。近年黑龙江省城镇居民收入稳步增长，但与其他省份的差距仍然较大。2011年，黑龙江省城镇居民人均可支配收入达15 696.18元，比全国平均水平低6 113元;城镇人均消费性支出12 045.19元，比全国平均水平低3 106元，比发达省份低13 048元。

(4)城镇发展态势多元但城镇体系不完善。黑龙江省已初步形成各具特色的城镇发展模式，但城镇体系仍不健全，发展思路仍不明晰，尚未形成“大中城市梯次发展、中心县辐射有力、核心城镇发展强劲”的现代化城镇发展格局，尤其是各城镇之间产业趋同、城镇风格相近、发展优势不明显的现象仍未解决。

(5)城镇支撑能力增强但城镇化质量偏低。2010年，全省城市燃气率达88.8%、城市人均公共绿地面积达11.8平方米，中科院2013年《中国城镇化质量报告》对286个地市排名的前170个城市中，黑龙江省只有3个地市入选。这表明黑龙江省城镇化、农业现代化、工业化没能同步发展，城镇化发展质量仍然偏低。

(6)核心城市发展迅速但辐射能力弱。近年来，黑龙江省核心城市经济发展迅速，但综合竞争力不高。以哈尔滨市为例，在全国15个副省级城市中，虽然哈尔滨市人口总量较大，但社会消费品零售总额、规模工业增加值、财政收入和城镇居民收入仅居全国第9位、13位、14位和第15位。在中科院《2012年中国城市竞争力报告》中，黑龙江省仅有哈尔滨市、大庆市入选百强名单，分列第40、41位，这表明黑龙江省大型城市的经济总量仍然偏低。

2.黑龙江省城镇化发展模式。近年来，黑龙江省发挥地域优势，推进城镇差异发展，形成了一批具有特色的城镇化发展模式。

(1)“农村社区”模式。科学规划基础好、位置优、后劲足的中心村，进行新型农村社区建设，引导边远穷小村屯农民到新型农村社区建房居住。如北安市建设了祥和社区，建筑面积22.6万平方米，可吸纳农民2 353户。这些农民与市民同等享受教育、文化、医疗等公共资源。

(2)“政府主导”模式。以政府为主体、以土地变现为资本、以近郊中心村为核心，吸引企业投资建设新区，整村转移村民到新区居住。如双鸭山市采取减免税费、享受双重身份的办法，在城镇周边建设“时代新城”，农民享受成本价，吸引其到城镇安居就业。

(3)“企业拉动”模式。依托乡村土地、劳动力、农副产品等资源，吸引企业投资建厂，企业为农民集中建设住房和配套设施，引导农民集中居住、就近就业。如青冈县祯祥镇引进大庆昊方集团年产1亿穗粘玉米加工项目，农户以入股方式集约土地5万亩，吸纳农民就业2 000人。在镇政府所在地建设新城镇，规划“一城两区”，撤并10个村，集聚2.8万人。

(4)“产业带动”模式。依托产业发展促进人口集聚和生产要素整合，将城镇与产业集聚区融合发展，城镇为集聚区提供土地、劳动力等支撑要素，集聚区带动农民就业。如安达市卧里屯乡借助交通、地缘和哈大齐工业走廊等优势，集中打造工业项目集聚区、新型建材产业区、现代仓储物流区和生态农牧示范区，带动农民向生态商贸小镇集聚。

(5)“资源驱动”模式。发挥黑龙江省良好的生态环境、秀美风光、冰雪文化、对俄边贸、区位优势、名牌产品等资源优势，进行城镇建设。如依托乌苏里四县市的区位优势引导人口向城镇集中，依托宁安响水大米品牌优势推进响水城镇化建设，依托绥芬河对俄贸易优势建设对俄边贸特色小城镇等。

(6)“基地置换”模式。按照增减挂钩、占补平衡的原则，采取“拆一还一”办法，集中建设农民新区，农民以宅基地换房，成为“半职业化”市民，腾出的宅基地用做建设用地或复垦。如肇东市肇东镇东跃村借助城区扩张机遇，规划拆迁全镇5个村24个自然屯，集中建设70万平方米农民新区，置换出建设用地100万平方米，复耕土地3 080亩，农民到新区生活居住。

(7)“城镇吸纳”模式。充分发挥城区和城关镇优势，加强公共服务设施建设，降低农民进城准入门槛，消灭城中村，建设新社区，促进农民向城镇集聚。如大庆市城中村湖韵新村从2011年开始对向阳村所属3个自然屯实施整体搬迁改造，投资6.7亿元建设了22万平方米住宅楼，安置和吸纳农户2 090户，实现了产业发展、公共服务、社会保障一体化。

(8)“合作共建”模式。发挥农垦、森工、油田等企业优势，按照统一规划、设施共享、互利双赢的原则，采取资源整合、联手开发、项目共建等方式，全方位开展合作共建小城镇。如裴德镇与双峰农场、双山镇和鹤山农场“场镇共建”试点，吸纳周边村屯农民10万余人，共享垦区教育、医疗、文化等公共服务。

三、黑龙江省城镇化发展策略

新型城镇化的核心是“人的城镇化”，主要内容是将农民转化为市民。只有保证进入城镇的农民有稳定的就业，充分享有城市的公共服务，才能实现真正意义上的新型城镇化。因此，加快城镇化建设，必须着眼于人的需求，解决好进城农民“有房住、有收入、有保障、能生存”的问题，消除进城农民的后顾之忧。同时，推进城镇化不能以牺牲农村发展、损害农民利益为代价［5］，要坚持“公平、正义、均等”的原则，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把公共资源和公共财力向农村倾斜，让农民享受到与城里人一样的社会保障。

1.科学规划城镇建设方案。在发展方式转变、经济转型、增长放缓的大背景下，城镇化将是积极稳妥、渐进发展的历史过程。因此政府要做好新型城镇化的发展规划，用规划去控制布局、指导建设，同时增强规划的法律约束性，改变“一任领导，一个规划”的乱象。一是编制城镇发展规划要基于地域上的宏观性、经济性上的协作性、组织上的系统性、生态上的和谐性等，起点要高、眼光要远、定位要准，注重解决城镇建设中的战略性、区域性、综合性问题，做好各级城镇体系规划的衔接，发挥规划的指导作用;二是按照城市经济区、城镇等级、职能分类及相关规划指导内容，对全省各级城镇的经济发展、规划布局、土地利用、生态建设和城镇建设进行分类指导，努力实现设施共建、资源共享、环境共保。

2.深化城镇户籍制度改革。要把户籍制度改革作为城镇化建设的首要任务，放宽对自愿进城落户农民的限制，降低农民落户门槛，逐步消除城乡居民的公共服务差距。国家层面要考虑推行统一的人口登记制度，消除附着在户籍上的不平等待遇，实现人与福利保障制度的合一。地方要勇于创新，结合各自实际，打破户籍藩篱。户籍制度改革的目标是建立以职业和居住地划分人口的城乡统一的新型户籍管理制度，实现人口自由迁移。实行进城农民只要有合法固定住所、有稳定职业或生活来源，即可在居住地登记落户，并在就业、参军、子女入学等方面享受城镇居民的同等待遇的有利于人口合理有序流动的管理体制。

3.深化土地管理制度改革。一是明确土地权属，规范和保护农民的土地收益权和处置权，赋予农民明确和稳定的财产权利，提高农民在土地增值收益中的分配比例;二是在完善农村土地承包制度基础上，按照自愿有偿的原则，依法合理流转土地使用权，在土地流转、征用上要尊重农民的自主权、自愿权和参与权，体现公平正义;三是建立城乡土地资源统一优化配置、节约用地、集约用地的新机制，严格控制耕地占用;四是合理开发利用经营农村土地，推进适度规模经营，提高土地经营效益。

4.加快城镇基础设施建设。基础设施是城镇生存和发展的基础，当前，不仅小城镇基础设施不完善，就是一些大中城市基础设施的承载能力也不尽如人意。在发展新型城镇化上，必须把基础设施建设作为一个重要环节，不但要规划好、建设好，还有有长远考量，预留出发展空间。一是建设与城镇体系布局高度协调，以大城市为枢纽、中小城市为节点的综合交通运输网络，加快建设多层次、立体型的城市综合交通运输系统，集中力量优先发展城市公共交通;二是按照“统筹规划、统一标准、联合建设、互联互通、资源共享”的方针，建立一个以高新技术为基础，充分满足社会信息化需求，与城镇布局相配套的宽带化、智能化、个人化、现代化信息网络，形成三网合一的区域性信息高速公路;三是建设完善的城市水、电、气、热供应系统，提高供水质量，做好全省水资源开发和利用规划，实行联合供水，提高水资源重复利用率，发展城市供气，提高民用燃气普及率。

5.统筹城乡社保体系建设。农民土地被征迁后，一定要建立相应的保障机制，否则，农民没有了土地、用掉了征迁款之后，将会产生极大的社会问题。一是建立以养老、失业统筹与个人账户相结合，管理和服务社会化，覆盖全省的统一的城镇居民社会保障体系;二是逐步建立面向进城农民的社会保障制度，建立全省统一的可转移的养老保险制度;三是鼓励农民劳动力以自然人参保，逐步建立覆盖全省、惠及全体农民的农村低保和医疗保险制度。

6.统筹城乡就业服务体系。积极构建城乡统一的劳动力市场，对进城农民开放公共职业介绍机构，实行统一的求职登记制度，实现农民工与城镇职工同工同酬，并按规定参加各种社会保险。建立统一的就业信息网络，建立动态化劳动力资源管理和用工信息库，对全省农业部门、公安系统、社会保障系统的网络进行联网，实现信息资源的共享。实行城乡统一的信息服务内容与标准，为城乡劳动者提供同等的就业指导。

7.促进新型城镇差异化发展。新型城镇化建设的根本是产业支撑。要把城市发展与产业发展并举，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、促进就业创业结合起来，明确产业发展重点，鼓励宜工则工、宜农则农、宜贸则贸，促进新型城镇多样性、特色化、差异化发展。

［1］ 孔祥智.中国小城镇发展报告:城乡统筹视角下的小城镇发展研究［M］.北京:中国农业出版社，2010.

［2］ 佟光霁.闭锁与破解:中国城镇化进程中的城乡协调研究［M］.北京:科学出版社，2010.

［3］ 王伟光.中国城乡一体化:理论研究与规划建设调研报告［M］.北京:社会科学文献出版社，2010.

［4］ 建设部课题组.新时期小城镇发展研究［M］.北京:中国建筑工业出版社，2008.

［5］ 费孝通.论中国小城镇的发展［J］.中国农村经济，1996，(3):3－10.