民事公益诉讼检察监督制度研究

孙 韬，熊 明

（1.四川警察学院，四川 泸州646000；2.四川省泸州市龙马潭区人民法院，四川 泸洲646000）

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《关于修改<民事诉讼法>的决定》填补了公益保护在诉讼制度上的空白。在此之前，某些地方的检察机关在环境、电力、教育、医疗、卫生等多个领域成功地提起了一批公益诉讼。但是从公权力的限制、私法自治、法律的稳定性、利益平衡等角度考虑，本次修法并未明确规定检察机关可以直接提起公益诉讼。①十一届全国人大常委会第二十八次会议闭幕后，全国人大常委会办公厅召开新闻发布会，王胜明就本次会议表决通过的法律和决定的有关问题回答记者提问。他指出：“哪怕目前法律中关于公益诉讼的主体没有明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”“对此，检察机关一定要正确认识并了解立法本意。公益诉讼具有诉讼标的公共性、侵害利益多样性、诉讼目的预防性等特点，事关国家利益、社会公共利益和不特定多数人利益，而且现阶段这些案件的解决往往不是简单的法律问题，社会高度关注，需要社会各方面共同努力。最新修改的《民事诉讼法》规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，由法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼，有利于更好地维护社会公益，也有利于公益诉讼工作的依法、适度、有序开展。作为法律监督机关的各级人民检察院，除法律明确授权的以外，不应当违反法律规定直接提起公益诉讼，但可以继续开展督促起诉、支持起诉等工作，为完善公益诉讼制度提出建议。”②曹建明检察长2012年11月29日在全国检察机关学习贯彻修改后《民事诉讼法》座谈会上的讲话。因此，当前检察工作不必拘泥于民事公益诉讼原告资格的争论，重点应在诉讼监督方面推进制度创新。

一、民事公益诉讼中检察机关职能定位

检察机关对公共利益的保护不是通过越权或干涉其他国家机关职能而实现的，应立足于法律赋予的职权，从民事诉讼本身出发，做好本职工作。新修订的《民事诉讼法》不仅首次规定了公益诉讼，而且赋予了检察机关在民事诉讼程序中更广泛的监督权力。因此，检察机关应该严格依法行事，通过加强对民事公益诉讼的检察监督来保护公共利益。

（一）公益诉讼的概念和民事公益诉讼的范围

公益诉讼由来已久，早在罗马法时期即已存在。公益诉讼是指保护社会公共利益的诉讼。除法律有特殊规定外，凡市民均可以提起。③周枏：《罗马法原理（下册）》，商务印书馆1996年版，第958页。我国理论界一般认为，公益诉讼是任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，以自己的名义向司法机关提起的诉讼。④根据诉讼相对人、诉讼标的、适用法律等区别，公益诉讼应分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。本文主要探讨民事公益诉讼中检察机关的法律监督职责。而根据《民事诉讼法》第55条的规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。我国立法对民事公益诉讼的范围作出了一定的限制，明确强调“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”为当前公益诉讼的主要领域。除此之外，损害社会公共利益的行为也应当被视为公益诉讼的受案范围。民事公益诉讼的范围和标准完全是一个技术性问题，且这一技术性问题已经和检察机关提起民事公益诉讼的现实需要不能在一个层次上加以考量。①杨华：《检察机关提起环境民事公益诉讼的法律障碍分析——从两起司法判决谈起》，载《广东社会科学》2010年第6期。目前亟需解决的是根据现行法律，进一步明确民事公益诉讼的范围。

从法理与司法实践来看，确定民事公益诉讼的范围应该有三个限制条件：首先是公共利益界定的权威性。公共利益的概念以及不同层次公共利益的价值大小都应得到一般公众的认可。它可以是负有监管职能的权威机构认可的利益，也可以是通过听证会等法定方式体现的不特定多数人的利益。其次是民事公益诉讼的双重属性。它应该兼具私法与公法属性。在私权利介入以前，检察机关可以通过督促起诉、支持起诉、建议行政机关或社会团体起诉的方式启动民事公益诉讼程序。最后是区分民事公益诉讼和行政公益诉讼。政府出让土地、出售国有企业、政府采购、工程发包等民事行为与行政不作为、工作人员贪污渎职侵犯公共利益不同。公共利益的保护除了通过民事诉讼解决以外，还可以通过行政诉讼确认政府行为违法、撤销具体行政行为、变更行政处罚等予以实现。在此前提下，应当把当前民事公益诉讼的范围限定在环境资源、市场经济和公共服务三个领域，并依靠管理这些领域的国家机关进一步明确民事公共利益的范围。

（二）检察机关的监督权限和职责

新《民事诉讼法》并没有直接规定检察机关可以成为公益诉讼的原告，但检察机关对民事公益诉讼享有监督权。虽然检察机关不是民事公益诉讼的原告，但这并不意味着检察机关在民事公益诉讼制度的推进中不能发挥作用。检察机关可以充分利用自身职能，发挥其长期积累的民事公益诉讼经验，帮助法律规定的机关和有关组织做好原告。在检察资源有限的条件下，民事公益诉讼的检察监督任务不宜过重。检察机关还从事着繁重的职务犯罪侦查、侦查监督、诉讼监督等工作，在向民事公益诉讼投入人力、物力和财力时，要考虑法律监督的大局。因此，针对民事公益诉讼，检察机关可通过以下四条路径开展法律监督：

一是提供线索来源。检察机关既可以接受社会举报和控告的线索来源，也可以在自身履职过程中发现案件线索。检察机关可以为公益诉讼的顺利开展提供有益的案件线索。二是移交证据。检察机关对在履职过程中自行发现并依法采取强制措施，如查封、扣押等手段而形成的证据，可以移交其他机关和有关组织，作为后者提起公益诉讼的证据和依据。但检察机关不能应其他机关和有关组织的请求而帮助固定证据。三是督促起诉。针对负有监管职责的机关发现污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为后，不积极、不主动履行监管职责的情况，检察机关可以基于法律监督者的职责督促有关机关提起公益诉讼。四是抗诉和再审检察建议。在发现公益诉讼案件的裁判或调解书损害社会公共利益时，检察机关应依职权主动提出抗诉或再审检察建议，而不受当事人是否申诉的约束。

二、民事公益诉讼的现状和检察监督的作用

（一）民事公益诉讼的现状

从中国法制发展的角度看，现代意义的民事公益诉讼可以说正处于起步阶段。在新修订的《民事诉讼法》正式确立公益诉讼以前，我国公益诉讼的发展总体上比较缓慢。正如致力于公益诉讼的律师所言，近五年公益诉讼处于低潮时期，案件类型单一，对社会发展具有指导意义的案件较少。这其中的根本原因就在于法院立案难、原告胜诉难。中国的民事公益诉讼发展进程多由专业律师、法学硕士、博士推动。②例如中国政法大学法学硕士郝劲松诉铁路局销售商品不开发票案。清华大学博士李刚对机动车“入京费”、“入沪费”提起民事诉讼等，大多是具备专业知识背景的法律人提起的公益诉讼，一般的社会公众参与公益诉讼的比率很低。虽然许多案件没有得到法院的有力支持，但它们却不断推动着中国法治的发展。

在中国公益诉讼网（www.pil.org.cn）评选出的2012年中国十大公益诉讼案件③2012年十大公益诉讼案件包括：（1）当当网取消消费者网上订单违约案；（2）残障人士朱建民提起的“公共交通残疾歧视”系列诉讼案；（3）蔡长海诉龙兴光水环境污染案；（4）乘客诉南航航班延误案；（5）公民“被乙肝”失去公务员录取资格案；（6）农妇诉河南省精神病院案；（7）市民诉请公开公交卡巨额利息去向案；（8）大学生申请公开“微笑局长”工资案；（9）女大学生诉巨人教育招聘性别歧视案；（10）首例消协作原告打赢3元钱公益诉讼。中，只有两件属于行政公益诉讼，其他案件涉及求职就业、公共交通、商品消费等民事领域。这些民事公益诉讼既有体现消费者权益保护的中国最大规模的消费者网络购物维权案，又有彰显民众环保意识的首例公民为了纯粹的环境利益提起的诉讼。这些案件虽然给民事公益诉讼带来了希望，但是诉讼过程的艰辛也成为了民事公益诉讼发展的阻力。这些阻力集中体现在以下三个方面：一是诉讼双方实力悬殊。如吴春霞因“家务和村务纠纷”上访，被以维稳的名义强行送入河南省精神病院。医院不审查患者真实情况就实施隔离关押，是因为背后有相关部门支持。而吴春霞仅仅是一个文化水平不高、经济地位较低的普通农妇。二是维权成本高、举证困难。如女大学毕业生起诉巨人教育集团招聘性别歧视，至今未获立案。这类案件一般很难举证用工方存在某些方面的歧视。而且为了打赢官司，原告需要投入大量的时间、金钱，即使胜诉也难以获得足够的补偿。三是信息不对称。如在北京市民诉请公交公司公开公交卡巨额利息去向案中，普通消费者一般都不会注意公司、企业提供商品、服务时隐瞒的关键信息。国家机关、企业公司、事业单位凭借优势条件可以掌握普通公民难以触及的社会资源与信息。

（二）检察监督的作用

在许多公益诉讼中，新《民事诉讼法》规定的“有关机构”定义不明，导致负有职权的国家机关不敢轻易涉足该领域。因此，作为法律监督机关的检察机关对民事公益诉讼的保障必须肩负起应有的责任。近年来，检察机关通过在个别案件中充当公益诉讼的原告的方式保护了社会公共利益。加之新《民事诉讼法》扩大了民事检察监督范围，新增了检察监督的方式和手段，有助于检察机关在民事公益诉讼中发挥更大的作用：

首先，确保民事公益诉讼的客观公正。检察机关通过对民事诉讼的全面监督，确保公益诉讼程序的客观公正。新修订的《民事诉讼法》扩大了检察监督的范围，如将已发生法律效力但损害国家利益、社会公共利益的调解书纳入抗诉和再审检察建议的范围，有利于检察机关对弱势一方提供法律支持。

其次，发掘侵犯公共利益行为的案件线索来源。检察机关作为专门的法律监督机关，在履行自身职责的同时，可以先于社会或一般公民发现公共利益被侵害的案件线索。同时，《民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”检察机关民事调查核实权为民事公益诉讼的广泛开展奠定了职权基础。

最后，打击以公益之名坐享私益之实的不道德或不法行为。为了防止民事公益诉讼被滥用，检察机关通过对其全程进行监督，可以发现并制止某些人假借保护公共利益的名义而企图从民事诉讼中捞得好处的行为。在现实生活中，不能排除存在一些民事公益诉讼的原告以公共利益为名，伺机炒作误导民意，最终得到舆论支持而超额获取不完全属于己方利益的情况。对于这类行为，检察机关应该主动介入，协助、配合其他国家机关规范市场经济，加强社会管理。

三、完善民事公益诉讼检察监督制度的建议

各地检察机关为了加强民事公益诉讼的检察监督，进行了许多有益的探索和创新，但应注意严格根据法律规定行使权力，如通过支持起诉、督促起诉、检察建议、民事诉讼全程监督等多种形式确保民事公益诉讼按照立法本意发挥价值。为此，检察机关应当系统理清现有权能，对检察监督制度进行整合，以适应新《民事诉讼法》的要求。

（一）建立专业的公益诉讼检察监督队伍

民事公益诉讼的专业性、影响力、关注度等因素决定了民事检察工作的难度很大，党和公众对此的要求也很高。为了充分发挥检察机关的公益诉讼监督职能，各级检察机关需要通过广泛的调查研究，明确本地区可能存在的涉及公共利益诉讼的民事领域，并在辖区内有针对性地配备民事检察业务熟练的人员。为此，还应当发挥检察一体化的机制优势，充分整合一定区域内民事行政检察部门的人才资源，在上级机关统一指导下开展民事公益诉讼检察监督工作，把建设民事公益诉讼的检察队伍纳入制度化、法律化、专业化的发展轨道。

（二）加强与政府职能部门的合作

鉴于公共利益的保护涉及多个政府职能部门的工作，检察机关在履行民事公益诉讼检察监督职能时，应当考虑同某些机关或部门的工作配合。一些地区的检察院在此方面已经进行了许多有益的探索，如深圳市龙岗区检察院与龙岗区环境保护和水务局共同制定了《关于共同开展环境公益诉讼工作的实施办法》，对环境公益诉讼的具体范围、法律依据以及双方在环境公益诉讼开展过程中的具体责任、分工等作出了全面、明确的规定。该区环境保护和水务局主要负责发现、提供案件来源及相关证据的收集调取工作。而区检察院主要负责证据的分析审查、相关诉讼材料的准备、诉讼程序的跟进等工作。双方各司其职，紧密协作，同时做好信息互通、紧急情况通报等工作，充分发挥各自优势，通过高效的配合，共同推进区环境公益诉讼工作。与此同时，在跨行政区域的公共利益纠纷中，还需要加强不同辖区机关或部门的工作协作。这就需要由共同的上级机关牵头，建立工作联系机制、对话交流平台、信息共享媒介等。检察人员也能在与其他政府职能部门的合作中掌握关键信息和专业知识，为提高检察监督的质量奠定基础。

（三）完善刑事附带民事公益诉讼制度

检察机关虽然不能直接提起民事公益诉讼，但是可以在刑事附带民事诉讼的过程中保护被犯罪行为侵害的公共利益，如定期通报刑事附带民事公益诉讼案情，总结个案的成功经验，及时查找案件办理中存在的不足，不断增强检察人员的责任意识和工作能力，通过细化工作措施，切实提高刑事附带民事公益诉讼的实效。具体而言，需要在以下三个方面进一步完善刑事附带民事公益诉讼机制：

一是合理确定刑事附带民事公益诉讼标的。如在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，不能简单地将被告人盗剪电力设备、通信设备、毁坏防护栏等公益设施的价值作为民事公益诉讼的标的，而应将相关单位为修复被盗电缆、被毁防护栏等所产生的实际费用全部纳入诉讼请求范围，从而在最大限度上维护国家和集体利益。二是注重了解和掌握被告人的家庭财产状况。在办理一些侵犯国家、集体、社会利益的案件中，应重点加强对被告人赔偿能力的考察，确保刑事附带民事公益诉讼胜诉判决的执行到位率，避免出现因赔偿能力有限致使胜诉的刑事附带民事公益诉讼判决无法执行，从而间接导致国家诉讼资源浪费的尴尬局面。三是建立健全跟踪监督机制。对胜诉的刑事附带民事公益诉讼判决应统一进行登记造册备案，跟踪监督法院执行情况。对跟踪发现未执行到位的案件，及时向法院提出执行申请，保证国家和集体财产不流失，提高刑事附带民事公益诉讼的实效。①上述工作机制乃是重庆市垫江县人民检察院在工作中探索建立的刑事附带民事公益诉讼机制。2008年以来，垫江县人民检察院转变执法理念，依法履行法律监督职能，积极探索刑事附带民事公益诉讼，主动提起刑事附带民事公益诉讼30件53人，法院支持28件48人，法院支持率达93.33%，为国家、集体挽回经济损失四十余万元，取得了较好的法律效果和社会效果。

（四）以督促起诉方式监督政府职能部门保护公共利益

督促起诉制度是近年来司法改革的重要成果。它于2002年率先由浙江省检察机关开始试行，之后在全国大部分地区推行。它主要针对即将或正在受到侵害的公共利益，负有监管职责的政府职能部门不行使或怠于行使职权，导致公共利益受到实质损害或损害威胁的民事案件。其理论基础是，检察机关作为法律监督机关，有权对政府的职务行为进行监督。而督促政府以国家资产所有人或管理者的身份向侵权行为人提起民事公益诉讼是检察机关行使民事诉讼监督权的合法方式。对于侵害公共利益的违法行为，政府职能部门依法应当进行查处而未查处的，检察机关应当向其发出《检察建议书》，建议其依法履行查处职责。检察机关在办理刑事案件的过程中或者在履行民事行政检察监督的工作中发现涉及侵害公共利益的民事案件，经审查认为政府职能部门对违法行为已经依法进行了行政处罚，但尚未处理侵害行为造成的损害后果的，可以督促负有监督管理职责的国家机关起诉。

结语

2012年修订的《民事诉讼法》对公益诉讼制度的构建还不够完善，但它却把民事公益诉讼引上了司法程序的道路。检察机关也因本次修法而被赋予了更多的民事诉讼监督权能。因此，在实践中不断探索并发挥检察监督对民事公益诉讼发展的促进作用，不仅是立法赋予检察机关的使命，也是司法改革背景下权力监督与制约的价值追求。

[1]潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[M].北京:法律出版社,201 1.

[2]宋朝武.论公益诉讼的十大基本问题[J].中国政法大学学报,2010(1).

[3]赵绘宇.从支持起诉走向公益诉讼——基于民事行政检察权的必然选择[J].贵州警官职业学院学报,2010(2).

[4]韩波.公益诉讼制度的力量组合[J].当代法学,2013(1).

[5]最高人民检察院民事行政检察厅.二○一一年全国民事行政检察工作总结[R].[2012]高检民发7号.