深化本土警务资源内涵建设 破解“警力不足”悖论——襄阳警务改革的内在逻辑

张建良，易江波

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉 430034）

悖论，是一种特殊的命题类型。这种命题，通过细致的逻辑推理，可以发现其蕴涵的内容存在矛盾之处，因而似是而非；同时，这个命题往往能解释一些问题，而且被大众接受，因而似非而是。“警力不足”即为公安理论与实务领域的一个传统悖论。在新的历史时期，公安工作中出现的许多问题，常如百川到东海般地被人们归因于“警力不足”。[1]“警力不足”这个常谈常新的命题在当前再度受到各地公安机关的关注，并成为开展警务改革探索的动因。2012年以来，湖北省襄阳市公安局借鉴既有的地方警务改革模式，结合本土警务资源的特点，逐步实施了具有自身特色的警务改革。本文在深入调研的基础上，梳理和提炼了该地警务改革的内在逻辑，以资丰富当代中国警务改革的地方经验，并作为警学实务与理论界进一步完善、分析、总结我国警务改革问题的样本和个案。

一、“警力不足”命题的悖论属性

为什么说“警力不足”的说法具有悖论属性？在大多数场合，“警力”一词被作为量的概念使用，如调集警力、新增警力、警力下沉、警力配置等。计算警察与辖区人口的比率，测算其与全国比率、发达国家比率的差距，这是论证某一地域“警力不足”的常见思路，这种量的统计上的差距状态被称为“警力绝对不足”。要知道，在清代，当时的物质与技术条件下，每个县平均不到五名在编政府官员，却要管理平均人口数为25万的区域内的各种政务——不限于警务。在当代，警察与辖区人口的平均比率达到多少才适宜？以发达国家的某个比率为判断基准是否科学合理？这些疑问将使我们对“警力绝对不足”的问题再作思考。

“警力”有时又被解释为质的概念，用来指警察的素质、执法机构的效能等履职能力层面的“警力”。这一层面的“警力”不能适应特定地域、时代的治安需求，不能适应国家与人民的期待，被称为“警力相对不足”。“警力相对不足”的解释力强于使用率更高的“警力绝对不足”，它的确能够有效概括和解释当前公安机关出现的一些问题。如有某些科室，十几个人在那里，没几个干活，还得从外面临时借调人员来工作；又如令广大民警会心苦笑的“三个三分之一”的民谣式的提法（有两个版本：一个版本是“三分之一的人做事，三分之一的人不做事，还有三分之一的人做坏事”；另一个版本是“三分之一的人干，三分之一的人看，还有三分之一的人捣蛋”）。一方面，“相对不足”意义上的、质的“警力”的用法在日常工作中并不多见，而且难以测算和评估；另一方面，更常见的“绝对不足”意义上的、量的“警力不足”的论证过程值得商榷。这种局面使运用率极高的“警力不足”的说法陷入悖论境地。总体而言，“绝对不足”与“相对不足”意义上的“警力不足”在各地公安工作中表现得均比较突出。[2]

二、襄阳警务改革的谋划和切入

破解悖论需要创造性的思考，悖论的破解启发新的认知。系统梳理“警力不足”的命题涵盖或掩盖着哪些具体问题，总结各地警务改革的既有经验，这是襄阳市公安局警务改革工作的第一步。

目前，襄阳市实有民警5222人，与辖区人口数的比率为万分之八点八五，其中城区警力2413人（市局直属单位1352人、分局1061人）。改革前，在警力“绝对不足”以外，还存在着市、区两级警力配置失衡、机关化严重、装备不精良、保障不充分等警力“相对不足”问题。在基层，以社区警务为主阵地的基础工作薄弱；在机关，机构过多、分工过细、职能重复、资源分散、管辖不明、指挥不畅，警务工作的整体效能不佳。改革之前的病灶主要表现在三个方面：一是职能单一，警力浪费。如交、巡、特警都在市局手里。二是层级过多，警力内耗。如原来的市局、分局、派出所三级巡逻防控机制，警力重复使用。三是运行机制不科学。如派出所的所有警力都耗在值班上，社区民警在基层深耕细作不能落实。另外，依托信息化对警务工作实行精细管理、绩效评估的体系尚未真正形成，一线民警长期连轴转，疲劳厌战情绪弥漫。襄阳正在朝着湖北省域副中心城市、现代化区域中心城市迈进，旧城改造、新城建设引发的治安压力大增，迫切需要和谐稳定、公平正义的法治环境。由此，原有的警务运行水平亟待全面提振更新。

2012年，襄阳市公安局组织专班赴省内外已经开展警务改革的六个市公安局学习考察。总结考察成果，既有的警务改革利弊兼有，可以分为三种模式：一是减少层级，撤销派出所或城区分局，推进警力下沉。这种模式将基层机构升级，职数大幅增加，但变动后的机构与执法办案的程序法规定有时难以对接，反而掣肘了办案流程。二是通过布设交巡警平台屯警街面。这种模式需要充足的经费保障，如布点不当则造成警务资源浪费。三是大量配备协警、辅警。这种模式亦需财政大力支持，而且重新面对着协警、辅警的规范管理的老难题。

不同地方的治安形势、警政格局、警务资源均有其本土性，这决定了成功的警务改革在一定程度上具有本土风格。襄阳市公安局以襄阳文化孕育“智慧公安”为期许，确立了警务改革的总体原则：一是“从问题入手，学最好的别人，做最好的自己”；二是“少变体制、多变机制”；三是“因地制宜、因事定策”。这些原则要求改革中所有机构不升格、职数不增加，将外地经验本土化，同时规避风险、减轻改革阻力。可以说，襄阳警务改革的立意和“文眼”，在于深化本土警务资源的内涵建设、内涵式发展。

深化本土警务资源的内涵建设，实质在于科学地落实内涵式发展。本土警务资源，是指支撑某一地域的警务运行的人、财、物、机构编制、规章制度、警营文化等等不同形态的资源要素的总称。警务资源的内涵建设，是在原有的“盘活警力存量”、“整合警力资源”等理念的基础上，以遵循公安工作规律、满足新时期公安工作内在需求为前提，以人为本，创新公安组织管理，强调警务运作结构优化、民警素质与活力提升、单警与科所队履职能力增强，实现公安工作的实质性的跨越式发展。依循上述机理，襄阳市公安局的警务改革，核心是加强基层一线尤其是社区警务工作，提升警务效能。一句话，就是在警力、财力、编制等变化不大的情况下，让队伍活起来，让不想干、不愿干的动起来，让能干的更有干劲、干得更好。

三、襄阳警务改革的布局和推进

从公安组织管理的内在规律与推行的难易程度等因素考虑，襄阳警务改革采取了分阶段循序推进的方式。

（一）创新移动警务平台效能

移动警务平台的建立是启动警务机制改革的切入点，是改革的第一阶段的内容。移动警务平台这个警务设施与警务实体并非新生事物，但在襄阳的运用有其因地制宜的本土逻辑。

盘活警务资源首先要改变的是机关与一线倒挂的警力分布倒金字塔结构。襄阳市公安局曾经对机关民警做了一项调研：如果调动工作，你愿意去哪个岗位？从答案看，热门、吃香的岗位，或者收入好，或者事少，或者升职机会多的岗位紧俏；门前冷落的岗位，任务重、责任大、辛苦的岗位无人问津。如果把机关民警调到基层一线的辛苦岗位，就被调岗的民警的心态而言，多少会有抵触委屈情绪，心气不顺。襄阳市公安局的做法是，把一部分机关警力配置在街面的警务平台上，这些民警工作在一线，但编制仍然保留在机关。

襄阳市公安局明确了移动警务平台的巡逻防控、交通管理、应急处突、便民服务四大职能。这些职能，在改革前由市局的交警、巡警和派出所承担，或者说，移动警务平台实现了交巡警有机结合以及兼具派出所部分职能。改革前，交警执勤时不管扒窃，巡警执勤时不管交通拥堵，而且忙闲不均，各自为政。移动警务平台构建后，这种状况有了转变。移动警务平台相当于警务机制改革中的一个“联结点”，它以交巡警合一为主干机制，补充一定数量的辅警，由市局机关匀出相应警力、派出所匀出部分业务而构成。这个举措一方面落实了市局机关的警力下沉，另一方面以“减任务就是加警力”的思路减轻了基层派出所的业务负担，使派出所能够腾出警力与精力“做实”、“做强”、“做专”社区警务。

移动警务平台的构建过程同时也是襄阳市公安局机关精简的过程。市局、分局机关实行“大科室制”，整合职能职责交叉的机构，清理归并那些地域管辖设置不科学的所队。目前，市区7个移动警务平台有民警338人。改革后，市局机关及直属单位机构由24个减少到19个，精简了21%；市局及支队警力占城区总警力的比例由56%下降到32%，城区分局警力占城区总警力的比例由44%上升到68%；市局警力中，巡警在机关只有从事日常管理的十名民警，交警方面，除了车管部门和为专职负责城区交通事故处理而组建的三个交通事故调处大队外，其余警力均在移动警务平台。

（二）推行派出所“三队一室”模式

2011年初，襄阳市公安局襄城分局开始在派出所试点“三队一室”模式，成熟后加以推广。类似的改革方案，如南京市公安局西山分局的“四队两室”，着眼点皆在于改变既有的派出所以值班接处警为轴心的工作模式，以提升派出所工作的专业化水平。

“三队一室”模式是指城区派出所设立社区警务队、案件办理队、治安巡逻队和信息综合研判室。信息综合研判室由社区警务队、案件办理队、治安巡逻队的内勤和所里的专职内勤组成，另外聘请有经验的退休民警为研判员，通过情报信息研判指导工作。“三队一室”模式推行后，增加了为数不少的股级干部职位，有利于一线民警积极性的提高。

（三）推行社区民警“三不一专”模式

“三不一专”指派出所社区民警不值班备勤、接处警，不办理一般治安案件，不下达破案、打击处理指标，专职从事社区警务工作。襄阳市公安局的“三不一专”模式以移动警务平台的构建、“三队一室”模式的推行为前提要件，主要解决社区民警干什么、怎么干的问题，实现社区民警的专业化，使社区民警扎根社区。

在“三不一专”模式的基础上，襄阳市公安局施行“1+N”工作模式，作为“专”的具体内容，即由社区民警带领网格员、治安信息员等多种力量开展各项基础工作，履行社区民警的法定职责。另外，襄阳市公安局施行优先解决社区民警职级待遇的政策，引导机关民警下基层。

（四）深化市局警力优化配置的改革

一是特警的优化配置。改革前，特警集中在市局，由市局统一调动。改革后，实行特警驻区的工作机制，即半数的特警驻区，编制在市局，并由分局直接指挥，解决区一级的应对群体性事件的特警调动问题。这些特警在市局有相关任务时即由市局统一指挥。特警的优化配置解决了“规模调警”问题。改革前的群体性事件多发时期，常常会出现分局两天实行一次规模调警的情形，打乱了分局的日常工作局面。改革后，驻区特警警力的使用改变了这种状况，发挥了作用，解决了问题。二是加强网安、技侦警种力量。2012年，市局面向全市民警公开选拔23名优秀民警充实到网安、技侦支队，增加经费投入，更新设备，提升高科技警务水平。

总体而言，上述改革的环节、举措，系统推进，均着眼于盘活基层，深化本土警务资源的内涵建设。在思路上，大胆实行职能归并、任务调整，实行工作机制的重建和精细化。

四、襄阳警务改革的机制重点和内在元素

以上四大环节和举措是襄阳警务改革的显性的制度、机制层面的内容。在这些环节和措施次第推行的过程中，襄阳警务改革的机制重点与内在元素，作为体现其“深化本土警务资源内涵建设”要义的内容亦逐渐明晰。

（一）机制重点：构建“融入社区”的社区警务

前述四大环节和举措中，与社区警务直接相关的即有两项。“做实”、“做强”、“做专”社区警务，这一呼声与承诺提出很多年了，但社区警务工作薄弱仍是比较普遍的问题。当前，在公安信息化建设已经成为基层日常工作的一项内容的情势下，在部分派出所，社区警务似乎被缩略为辖区各类信息的采集和录入工作，以此应对相关考核，而那些真正体现群众路线、社会管理、治安防控等基本职能的社区警务工作内容反而被虚置起来。

襄阳市公安局反思和分析了社区警务工作虚置的成因。这种状况与派出所的旧的工作模式有关。在旧的工作模式下，抓经费、抓打击率、接处警以及应对自上而下的管理、考核，这四个方面是全所工作的基本板块，全所警力围绕这四个方面分组调配。一个派出所的所有民警除了户籍警、内勤外，人人承担着值班、出警、办案的任务。每个民警的任务并无多大差异，同质化。民警们在自己的两个值班日之间的日子，忙于“消化”值班日接手的纠纷、案件，参加备勤、维稳处突。于是，恢复24小时值班消耗的精力常常变成美好的愿望。而且，月月如此，年年如此，周而复始。民警下社区，往往是在专项整治活动期间，或者在征兵政审家访环节，最常见的是到社区的治保机构领取已经收集好的信息登记资料。这些可以称为“最低限度”的社区警务工作，却也只能在两个值班日之间的日子办理。对警情量大的派出所民警而言，工作是高负荷、高强度、高压力的。尽管如此，派出所的基础工作与应有职能受这种工作模式的冲击，导致民警付出的艰辛并未转化为相应的履职效能。

这种旧的社区警务工作模式得以形成并长期维系运转，有哪些深层的动因呢？

其一，在观念认识层面，与旧有的偏重打击、“一枝独秀”式的公安工作“主业—副业”论相关。事实上，当以社会经济格局变迁为基础的警务需求相应地发生变化时，固守破案至上的“主业—副业”论显得一厢情愿，如刻舟求剑，既与“良医治未病”原理相悖，又易于人为地在警种之间制造隔阂情绪。在旧有的“主业—副业”论之下，社区警务工作看起来鸡毛蒜皮、琐碎平淡，投入大，见效慢，而且没有“油水”，不像打击工作那样有声有色、阵仗威猛、立竿见影，立功受奖机会不多，因而不受重视——这种偏颇的、与《人民警察法》规定的公安机关法定职责相冲突的“主业—副业”论在当前仍然很有市场。

其二，在运行机制层面，与旧有的偏重打击指标、“锦标赛”式的考核评价机制的弊端相关。在这种与“比学赶帮超”的“社会主义新传统”一脉相承的“执法竞赛”中，单位或个人排名靠后意味着能力被贬低、名誉被贬损。在这样的激励机制的作用下，这种“执法竞赛”有很大的促动力。[3]2011年初，公安部下发规范性文件《关于改革完善执法质量考评制度的意见》，列明了一些禁止作为考评指标的项目，如罚没款数额、行政拘留数、发案数、劳动教养数、破案率等，规定应当扩宽执法质量考评范围，应增加对化解社会矛盾工作情况、执法安全情况、执法重点环节、执法能力和社会评价的考评。然而,这一规范性文件在基层的落实参差不齐，社区警务在考评的指标体系中一直分量微小。为完成打击指标或在排行榜上取得一个可观的名次，派出所往往以军事作战的风格，全员上阵,全力以赴。人力、精力与时间是有限而且是给定的，在完成指标的“大局”面前，社区警务工作被缩略为辖区各类信息的采集和录入即是顺理成章。可见，考评机制本身对社区警务工作的不重视，是社区警务工作虚置的一个根本成因。

派出所“三队一室”模式和社区民警“三不一专”模式建立后，襄阳市公安局有针对性地着手考评机制改革——事实上，考评机制改革是所有警务改革的“兜底”环节。

扩充指标项目往往是管理部门的第一反应。从一线民警的角度看，当看到密密麻麻的管理自己的指标项目时，易于激起一种抗拒心理，继而实施各种应付、敷衍策略。那么，可否从根本上取消量化考核制度？有的县市公安局曾经试行一段时间，不以量化指标考核基层所队，结果一线民警的工作压力的确减轻了，却出现了新问题：民警懈怠、不作为现象多发，“猫儿不捉老鼠了”，惹得辖区以外的“赌博佬”都跑到这个公安局的辖区活动，治安马上恶化，不得不重新采用量化考核制度。一线基层民警与公安机关集思广益，提出并试行了改良既有考评制度、破解量化考核的两难困境的思路、办法。思路如灵活设置指标，讲究指标的相互配合；办法如设立外部评价指标，约束、限制硬性指标产生的非预期功能，多设奖励性指标而少设惩罚性指标等等。

在财政撑腰取消派出所罚没款指标之外，襄阳市公安局对社区民警的考评，采取了简洁的“四率+N”考评模式。“四率”指可防控案件的防控率、信息采集的更新率、群众满意率、矛盾纠纷上交率。可防控案件的防控率用来考察入室盗窃之类案件是否下降。群众满意率的考察由年终测算改为每月一次，采取社区居民代表问卷的方式。矛盾纠纷上交率重在强化社区民警妥善处置辖区内的矛盾纠纷的职责。“N”指在日常业务之外的阶段性的中心工作，如专项防控、警民恳谈，每个季度的中心工作根据警务需求而内容有别。这些考评项目，社区民警均须切实深入社区才能取得好成绩。

襄阳市公安局创新机制，引导和促进社区民警不但深入社区，而且融入社区，改变社区民警与所辖社区“两张皮”的旧局面。以襄城区分局为例，采取措施巩固和增强社区民警在社区的权威和威信，以便开展工作。其一是组织工作创新。社区民警任职社区居委会副书记或副主任。为解决“三不一专”机制的落实问题，襄城分局专门举行一个隆重的任职仪式，各社区居委会主任和社区民警共聚一堂，宣布“三不一专”工作机制和民警到社区任职的正式文件。当时有社区书记激动地说：“我们等你们这一步等了十年！”其二是勤务机制创新。每个警务室有完整的网上办公系统，社区民警在社区即可全面开展日常工作。另外，发动社区力量，数个警务室联合组织带班巡逻，做实联勤联防，并做好与移动警务平台巡逻防控的衔接。

襄阳市公安局将“巩固基层政权、夯实政权基础”作为社区警务资源内涵建设的要点。以前，社区居委会认为民警下社区，增加了社区的负担，有的社区甚至要求公安局给社区拨经费。现在，社区民警专职在社区工作，化解矛盾，巡逻防控，管理重点人口，采集基础信息，成为社区一分子，社区居委会认为自己的底气比以前足了。社区民警受到社区的尊重和信赖，工作成就感大大增强，也激发了社区民警的工作积极性和职业荣誉感。

（二）内在元素：构建认同意识强韧的警营文化

关于警营文化建设思路，在以各类器物设施营造文化氛围、开展多样化的健康快乐的业余活动、陶冶民警身心之外，襄阳市公安局注重构建多层面的认同纽带，使警营文化建设成为体系化的警务资源内涵建设的一个有机的内在元素，其作用弥散在整个警务工作各环节。

其一，通过警营文化构建民警个人的职业认同意识。职业认同意识的具备是发扬人民警察职业精神的前提。超越饭碗与生计层面的责任担当意识、专业素养与职业荣誉感，这是人民警察的职业认同意识的基本内容。以襄城区分局王府派出所为例，注重从职业认同意识角度看待执法办案场所规范化建设，将执法办案场所规范化建设作为警营文化建设的抓手。在王府派出所，在陈列的丰富多彩的民警书画影像作品之外，更让人们印象深刻的是办案场所及其配套空间的建设，规范、现代、完备、一丝不苟。如调解室、办案等候区、信息采集室、辨认室、证据封存室等等，功能明确，标以简练准确的告知语、提示语、警示语——这一思路借鉴并发扬了传统中国县级政府办公场所的建筑与书法文化智慧。这些从细节着手构建的警营空间，使整个派出所呈现出极富感染力的专业化、正规化氛围，有利于民警职业认同意识的养成。

其二，通过警营文化构建警民之间的相互认同意识。襄城区分局王府派出所聘请辖区群众参与该所警营文化建设，注重将辖区内的风物、胜迹等本土性文化载体转化为警营文化元素，使警营文化成为警民交流合作的平台，一方面培育民警对辖区及其群众的守土有责、“民吾同胞”的仁爱情怀，另一方面培育辖区群众对民警的认同情感。

其三，通过警营文化构建民警之间及民警与组织之间的团队认同意识。警营文化建设是队伍建设的重要层面。队伍问题也是团队问题，在语义上，前者强调纪律，后者强调协作。襄阳市公安局注重警营文化建设的社会属性、人性基础，讲求对民警的人文关怀，使广大民警从警营文化建设中真正受益。为此，襄阳市公安局将一些关爱民警的具体举措制度化，如慰问看望制度，民警生日、伤病、民警的近亲属甚至岳父母过世，组织表示慰问；如“和谐家庭”标兵评选活动；如后备干部储备机制、先进激励机制等等。此外，襄阳市公安局强调各级干部的率先垂范、体恤袍泽以及公正的考评奖惩机制在塑造团队认同意识过程中的基础作用。

一劳永逸的改革意味着改革的终结。襄阳市公安局的警务改革，是当代中国地方及基层公安战线发挥首创精神、落实群众路线，积极应对治安新形势、满足群众新需求的诸多改革实践中的一个个案、一次探索。当前，襄阳警务改革正在体系化并深入展开之中，改革的力度、信度与效度正处于广大襄阳警民的评估与反馈过程中。这场警务改革，不是襄阳少数部门的单打独斗，而是一项全局性、多主体协同共建的系统工程，是一项可持续发展的创新事业。

[1]刘华,章春明.论警力资源的优化配置[J].云南警官学院学报,2005(1).

[2]夏建中.论公安警务改革[J].武汉公安干部学院学报,2004(3).

[3]易江波.被数字型塑的生活：指标督责机制下的基层生存状况[J].云南大学学报(法学版),2011(5).