关于构建城乡统筹基层党建工作新格局问题的研究

卢中品

(中共庐江县委党校，安徽庐江231507)

构建城乡统筹的基层党建新格局是全面加强基层组织建设的重要举措，是推进统筹城乡发展，全面深化农村改革的重要组织保证。在我国各项改革不断向纵深推进的新的历史时期，原先静态的党组织设置和分割的党建工作领导体制和指导机制，已经不能适应形势发展的需要。深化党的建设制度改革，构建与时俱进的党建新机制，探索建立适应新形势的党建工作新格局已是迫在眉睫。

一、城乡分治下基层党建工作的现实困境

构筑于计划经济条件下的党建组织架构、领导方式和指导方法，使得基层党的建设呈现城乡分治，各自独立，相对封闭的格局，形成城乡党建工作的不平衡。

1．城乡党建资源不均衡。从政治资源投入看，由于城镇工厂、机关单位较多，政治资源较为集中，实际上，对城镇党建关注度大大高于对农村党建关注度。从财力保障看，无论是总数还是均数，城镇党建经费保障都高于农村党建工作经费。从党建的基础建设看，也存在着同样问题。另外，农村党员人均享有党员活动场地、党建后勤保障等与城镇相比相差都在几倍以上。

2．城乡党建活动开展不平衡。从党建活动总体情况看，城镇与农村党建活动相比，次数上相差不大，但是，就党建活动规范性而言，城镇明显强于农村。一般重大政治事件和重要节日，如七一、春节等，在城镇都组织活动，而在农村则对此比较忽视。从党建活动形式上看，农村党建活动主要以开会为主，形式比较单一，而城镇党建活动形式较为丰富，参与面较大，有的还带有明显的社会福利性质。

3．城乡党员享受的民主权利不平衡。比较而言，农村党员享受民主权利的利益性较强。由于村级党组织实行了两推一选，而且党组织是村级政权结构的领导核心，因而，村级两委班子成员竞争较为激烈，党员民主权利就选举环节而言体现得较为充分。随着时代的发展，党员的监督权等也逐步扩大，路径正在逐步拓宽，有的地方实行了党员民主评议村干部，并将评议结果与村干部的进退去留挂钩。城镇党员民主权利停留在纯党务活动中，至于党员干部其他方面的监督，主要依附于行政管理。

4．城乡党建互动互帮活动偏少。城乡党建互动互助，一般体现在重大变故或重要节日。从帮扶的方向上看，更多的是“城”帮“乡”。如农村遭受到天灾或“七一”、“十一”、春节等节日，城镇党员、干部采取捐款或交纳特殊党费，或结对贫苦户等形式，对农村党组织或困难党员予救助慰问。还有一种方式，就是城镇从机关事业单位选调优秀年轻干部到农村任职，实行政策或思想教育上的帮扶。

城乡分治的党建格局，给党建工作带来了困境:一是地域分割式的组织设置不利于党建工作的整体推进。城乡党建保障和水平的较大差异，形成了党内资源二元式分配，不利于党内和谐团结。二是各自独立的组织领导不利于党员的教育。由于党员的跨地域流动，出现了大量农村党员流向城市，导致农村党组织看不到，管不了，城镇党组织看到不愿管，党员脱离组织等现象的发生，党组织管理效能受到削弱。三是城乡缺乏互动导致党建活力不足。农村党组织迫切需要来自城镇资金、装备和方法上扶持，城镇党组织也需要建立农村基地，教育城镇党员干部了解国情，改进工作作风。

二、构建城乡统筹基层党建工作新格局的难点分析

1．城乡党建二元化格局制约基层党建的统筹发展。传统的城乡二元结构分割体制，影响和制约城乡党建的领导力、资源保障、人才管理等方面工作。突出体现在党组织设置地域性。按照地域设置党组织，以党员的户口所在地来设置党组织和管理党员，无形中就限制了党员的流动，形成了城乡党建工作的壁垒，造成了对流动党员的脱管，一大批社会精英脱离了党的工作之外。在经济要素快速流动、城乡户口隔离即将打破的情况下，党建工作也要在党员“户口”上有所突破，要加大在产业链上设置党组织的力度，给党员流动提供便利，让党员随着自己的流动就近参加组织生活，享受党员权利和义务。

2．党内法规滞后，城乡党建缺乏统筹规划。构建城乡统筹的基层党建新格局提出来的时间较短，目前相关的理论与方法研究成果比较单薄，无法为全面开展构建城乡统筹党建工作新格局，提供坚固的理论支撑。在具体的实践中，尽管党章对党内活动，按照城乡、行业等，分别提出了不同要求，各类文件也规定了主管和协管方，但是，由于党组织内建设条块分割问题的存在，实施过程中，地方协管基本是流于形式。因而，就党的建设这个大格局而言，只有打破行业、地区壁垒，杜绝山头意识，才能形成真正意义上的城乡统筹党建工作新格局。这客观上需要从国家立法的高度，来保障构建城乡统筹的基层党建新格局的法律地位，要拟订统筹城乡党建工作的统筹规划，逐步加以推进。

3．投入差异，城镇党组织帮扶缺乏驱动力。党建工作需要投入。目前，党建工作经费来源很单一，除了党费外，主要依赖于行政经费的投入。由于农村党员交纳党费较少，难以满足正常的党建活动开支，而行政经费投入大小又取决于单位一把手对党建工作重视的程度。这样一来，党建活动经费的投入主要就看政策上有没有刚性规定，看行政负责人对党建工作的重视程度。在这样的体制下，城镇党建投入相对农村而言，要雄厚得多。城乡统筹党建基本形成了城镇单向帮扶农村活动，而农村党建又不是靠城镇帮扶就能很快提高的，单向性和低效果直接降低了城镇党组织帮扶农村党组织的热情。

4．职责模糊，城乡党组织难以融通联动。目前，城镇党组织究竟如何帮扶农村党组织，农村党组织如何理解和支持城镇党组织，没有系统的规范化文件。现存的文件中，对于流动党员教育，中央规定实行以流入地为主、流出地为辅、双方共管的流动党员教育管理新体制。但是，流入地、流出地究竟怎么管理，两者之间怎么协调联动，没有严格规定。这样一来，流动党员管理还是以流出地管理为主，加大了管理成本，降低了管理效能，导致城乡党组织难以实行真正意义上的共建共管。如此，职责不明、考核无则，城乡党建一体化缺乏推力。

三、探索构建城乡统筹基层党建工作新格局的路径

1．着眼于党员先进性，构建新形势下统筹基层党建工作新思路。统筹基层党建工作不仅是党建工作方法论的问题，而是关系到党深化农村改革成败的大问题。统筹城乡党建工作要立足于市场经济这个大的时代背景，考虑到城乡党员素质、党内资源分布、党建工作水平的实际情况，考虑到城乡党建工作的互补性，努力构建城乡资源共享、互动双赢的党建工作新格局。在党建整体布局上，把握三个方面:一是制定城乡党建工作整体推进制度。与城乡一体化发展总体格局相适应，明确指导思想、确立基本原则、制定统筹内容、明析工作责任、明确实施步骤。二是改进党组织设置方式。在坚持地域设置基础上，加强在产业链上设置党组织，让党员直接在建功立业中体现先进性。以片统管协调，以条开展党建工作，形成党建工作条块结合。三是给党员自由流动提供方便。建立党员流动信息平台，加快党员教育管理电子档案和信息平台建设，为党员教育管理提供协调一致、全国通行的模式。在党建领导体制上，建立一体化长效机制。将城乡党建以及行业党建纳入正常的轨道，真正在党要管党、齐心管党上理顺关系，增强合力，将党建工作成效作为领导干部重要考核内容。在党建工作指导上，实行属地管理为主，打破党员组织关系与户口挂钩的做法，以党员的实际工作生活地为主，接受党组织管理，建立起城乡党建工作互通机制。

2．着眼于党建效能，构建新形势下统筹基层党建工作经费投入机制。城乡党建水平之所以存在着不平衡，原因在于，党建效能存在差异，经费的差异不仅是城乡党建差异的重要体现，也是城乡党建水平差异导致的结果。统筹城乡党建工作，在经费投入上，把握三个方面:一是改进党建工作投入机制。要将党建工作纳入财政支出的经常性项目，列入预算，保证党建工作经费投入的独立性，保证党建工作正常开展的必要经费。二是改进党建投入标准。目前，农村党员人数多，党费少，人均党费资源享受少，建议按照党员人数分配党费，从根本上改变农村党费标准投入少的状况。三是改进现有党费使用办法。减少或取消向上级党组织交纳党费的做法，扩大基层党组织党费留存比例。在此基础上，扩大党建工作活动透明度，加大对党建工作经费的监督。

3．着眼于扩大民主，构建新形势下统筹基层党建工作动力机制。目前，城乡党员民主权利实现形式不同，农村党组织往往是三年一选了之，城镇选举党务工作者则多数由组织任命。党员民主权利实现不广泛、不均衡，使得党员对党组织的向心力不够。建议以党员主体地位为总揽，探索党内民主的多种实现形式，增强党员的党性意识，行使自己的权利。特别是在党内选举、党内决策和监督方面，让党员真正拥有实体权利，增强党组织和党员两个吸引力。

4．着眼于求真务实，不断优化统筹基层党建的工作方法。在组织设置上，实行统管。按照八小时内外两个区段、域内与域外两个区间，全方位抓好党建。在工作部署上，实行单项工作部署、督查和考核等制度，凡是涉及此项工作的，打破地域界限，实行整体联动推进。在经费保障上，坚持向经济条件薄弱党组织倾斜，向重点党建工作领域倾斜，向农村地区倾斜。除了财政投入，以保障组织活动开展外。还要积极争取社会投入，鼓励能人大户等赞助。在工作指导上，实行城乡联动，分工负责。

打破城乡党组织封闭管理、各自为战的党组织工作方式和组织设置模式，树立城乡党组织结对共建的科学理念，着力通过建立“村村联建、村企联建、村居联建”等党建活动形式，逐步建立联合党组织。严格落实党建工作问责制，打造过硬党务工作者队伍。抓好常规工作，加强机关党建、流动党员教育、非公党建工作，开通党建短信平台，经常开展督查。抓组织考核，开展先进基层党组织、流动党员党组织、企业和两新组织党建、流动党员管理先进单位评比表彰活动。

5．着眼于扩大实效，构建新形式下统筹基层党建工作考核机制。将党建工作问责制与领导干部考核相挂钩，形成全党抓党建的大格局，促进城乡统筹的党建工作任务的落实。