就业体制机制研究

周天勇

(中共中央党校，北京100091)

劳动者没有就业，就没有收入，家庭和个人生活将陷入困境，国家帮助的负担也会加重，并且会衍生一系列的社会问题。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就健全促进就业创业体制机制作出全面部署。本文对就业的经济规律及就业创业体制机制建设，进行深入研究。

一、就业的内在机制和规律

就业具有客观的、内在的、短期的和长期的变动规律和机制。

(一)就业的短期变动规律和机制

从短期的经济运行和经济增长看，就业存在以下短期变动规律和机制。

1．年度经济增长速度高低影响就业。经济增长每变化一个百分点所对应的就业数量变化的百分比，称之为就业弹性。就业弹性高，意味着增长的GDP中劳动密集型产出比例高，容纳就业量较大;反之，则是资本或者技术密集型产出比例高，容纳就业量较小。

2．劳动力的供给与需求状况的相对变化影响就业。劳动力就业水平是由劳动力的供给与需求决定的。供给多，需求少，失业率就高;而供给少，需求旺，失业率就低，甚至发生劳动力短缺。需要注意的是，劳动力的潜在供给往往是一个既定的数，短期内无法改变。因此，失业率高低，其实很重要的是决定于能创造多少劳动力就业的机会，即劳动力的需求。

3．工资水平的变化影响就业。工资水平与就业水平之间成反比关系。劳动力的平均工资水平短期内上涨越高，失业率会提高;反之，工资水平越低，平均工资下可雇佣的劳动力数量越多，失业率就会下降。经济运行中，由于工会、最低工资制度等形成的工资黏性，致使工资上涨过快，或者不能同步下调，会导致失业率上升。

4．通货膨胀影响就业。菲利普斯曲线是用来表示失业与通货膨胀之间交替关系的曲线。当通货膨胀率高时，失业率低;反之，当通货膨胀率低时，失业率高。因此，大量投资促进经济增长时，可以增加一定数量的就业机会，但是将伴随严重的通货膨胀;反之，当物价特别低迷时，则会形成严重的失业问题。

5．税收及社会保障负担影响就业。政府规定的税收及社会保障负担水平与就业成反向相关关系。即税收及社会保障负担水平越重，创业者越少，企业越不景气，就业机会越少;反之，税收及社会保障负担越轻，就业机会越多，失业率就会下降。

6．创业就业的政府准入监管影响就业。从制度经济学分析看，失业率与创业和就业的政府市场准入监管，特别是与政府对创业、投资等方面的行政准入管制程度宽严有关:创业投资等行政准入前提条件越多、要求越高、管制项目越杂、监管越频繁，创业和就业越困难，失业率越高;反之，创业和就业越容易，失业率就越低。

(二)就业的长期变动规律和机制

从长期的发展阶段、结构转换和经济周期看，就业存在以下规律和内在机制。

1．随着人类社会的进步，就业的领域和区域发生转变，从游牧渔猎就业到固定农业就业，从分散的农村就业到集中的城市就业;从农牧渔业就业到工业和服务业就业。

2．农业和农村就业机会越来越少。工业革命以来，特别是城市化的推进，农业就业的劳动力比例从90%左右下降到2%以下，而在工业中就业的劳动力，则从5%左右上升到45%，后来下降到25%左右;在农村就业的劳动力则从90%下降到2%，在城市就业的劳动力则上升到98%。

3．技术进步和产业升级，既扩大新技能、新岗位、新产品、新服务、新行业和新产业的劳动力需求，也形成技能过时、岗位萎缩、行业调整和产能过剩等引起的结构性失业。从总体和长远看，技术进步和产业升级，对就业机会增加的贡献大于减少，但短期和局部也会形成严重的失业。

4．现代社会产业比例结构和产业组织结构变化对马克思《资本论》中论述之就业陷阱的解决。资本主义社会，工资水平随物价和生活的商业化而提高，资本家对利润的追求，不断地用资本和技术替代劳动力，称之为资本有机构成不断提高。导致的后果:一方面，资本和技术形成的大生产，产出供给越来越多;而工人由于失业，或者工资上涨的速度较慢，导致贫困化和消费能力相对或者绝对下降，形成生产过剩，导致经济危机。另一方面，由于工人大量失业，包括在职工人的低工资和贫困化，形成了资本主义社会的掘墓人——无产阶级。由此，马克思得出资本主义社会一定会灭亡的结论。但是，由于资本主义社会大量小企业的发展，没有遵从资本有机构成提高规律;服务业的发展，转移吸收了大工业挤出的劳动力;技术进步却在其他领域广泛和大量地增加了工作的机会。资本主义社会发展的结果是:劳动密集型的小企业与资本密集型的大企业相平衡，劳动收入与资本利润相平衡，消费需求与生产供给相平衡。加之资本主义福利国家的大量出现，一定程度上避免了资本主义社会生产过剩危机和无产阶级对资本主义的掘墓。

5．人口增长、结构、密度以及经济集中与分散与就业的关系。人口正增长，形成劳动力扩大再生产;零增长，维持简单再生产;负增长，导致劳动力供给萎缩。人口结构年轻化，劳动力有活力和竞争力;老年化，劳动力活力和竞争力降低。人口密度越大，经济越集中和聚集，以及发展程度越高的地方，就业容量越大;而人口越稀疏，人口和经济越分散，经济发展程度越低的地方，就业机会越少。

二、就业的历史沿革、现状和问题

探讨就业问题，需要对就业的历史进行回顾，描述目前就业的格局，并由表及里，分析其存在的问题。

(一)计划经济时期就业体制机制呈现的特征

1949年到文化大革命结束，中国的就业体制和状况有这样一些变动和特征。

1．农业就业比例下降缓慢，主要劳动力在农业领域就业。人口大幅度增长，土地没有增加，劳动生产率越来越低。农村和农业向城市和非农业转移剩余劳动力被城乡二元体制阻隔。1952年农业就业比例为83．5%，到1978年为70．5%;农村人口比例从87．54%只下降到了82．08%。

2．就业为计划单位招工，城市中，试图用低工资、大锅饭，低劳动生产率这种方式实现多就业。企业单位没有自主用工权，招工需上级计划和主管部门批准，工资标准为国家核定。劳动力供给与需求、工资等机制，几乎没有调节作用。

3．解放后，以阶级斗争为纲，政治运动不断，特别是文化大革命期间，批所谓的唯生产力论，经济大起大落，就业极为困难。通过上山下乡和走五七道路等途径，2 000万知识青年和城市居民去农村就业。

(二)改革开放后就业的变化

1．就业体制和政策变化。改革开放后，农村劳动力就业形式从集体劳动转向了家庭经营劳动。改革开放30年，就业体制和政策上，前10年对农村劳动力外流实行控制;中间10年对劳动力是否放开处犹豫状态;后10年才强调推进人口城镇化。而出口导向的工业化战略、基础设施建设，以及城市化，转移了大量的农村劳动力。

2．劳动力规模和城乡结构变化。2013年底，全国16岁～59岁劳动年龄人口为91 954万人，1978年—2013年，就业总规模从39 856万人增加到76 977万人，城镇就业人口从9 514万人增加到38 240万人;农村就业人口从1978年30 342万人，到1997年最多时49 039万人，到2013年下降为38 737万人。2013年底全国农民工总量为26 894万人，其中，外出农民工16 610万人，本地农民工10 284万人。城乡劳动力结构从1978年的24∶76转变为2012 年的49．7∶50．3。

3．就业的产业比例发生了很大的变化。一、二、三产业的就业比例从 1978年的70．5∶17．4∶12．1转变为 2012 年的33．6∶30．3∶36．1。但是从2012年GDP 结构(10．1∶45．3∶44．6)看，按照世界发展的平均水平，我国农业中剩余的劳动力仍然过多，服务业就业比例过少。与世界平均水平相比，农业就业高出15～20个百分点，服务业就业低15～20个百分点。

4．就业的所有制结构彻底改变。1978年，城镇总就业9 514万人，在国有、集体和个体经济中就业的劳动者结构为 78．32%、21．53% 和 0．15%。而到2012年，城镇总就业37 102万人，其中非正规就业 24．4%、私营 20．4%、个体 15．2%、党政事业单位10．8%、有限责任公司10．2%、国有工商金融等7．65%、外资企业3．4%、股份有限公司3．4%、港澳台企业2．6%、集体1．6%、股份合作和联营0．5%。其中，国有工商企业职工绝对数从1995年最多时的8 000万人左右下降到了2012年的2 000万人左右，17年中减少了6 000万个工作岗位;城镇集体单位从1991年最多时的3 628万人下降到了589万人，21年中减少了3 039万个工作岗位。截至2014年4月底，全国工商注册登记的企业总计1 591．35万户，其中私营企业1 319．94万户，占企业总数的82．94%，个体工商户4 564．15万户。

5．劳动力资源配置方式实现市场化。过去就业实行下达指标、计划招工、学校分配、单位接收、固定职工、档案管理等体制，现在已经转变为由劳动力和人才市场分配、双向选择、中介活跃、合同管理，用人单位可以辞退，劳动者也可以提出辞职，除了党政事业单位正式职工，工资由劳资双方协定，政府只规定最低工资标准。

(三)目前的就业情况

根据2014年国家人力资源社会保障部发布的数据显示，1月-3月城镇新增就业344万人，略高于去年同期;季末城镇登记失业率为4．08%。

2014年就业压力减少因素，主要有以下几个方面:一是保守估计劳动力年龄人口供给规模比2013年减少400万人左右;二是在政府有关简化注册登记和减免税费的改革和政策下，企业和个体户会增加较快，劳动力需求会稳定或增长;三是网络电商快递等新兴行业就业岗位增幅较大;四是下半年发达经济体复苏，经济增长回暖，有利于出口回升，对劳动力的需求会增加。

2014年就业压力增加因素，主要有以下几个方面:一是经济增长速度下行压力大，就业增长的宏观经济空间较小;二是小微企业和制造业，因需求不足、税费高起、融资成本高、劳动力成本上升等而不振;三是用机器和自动线替代劳动力以降低劳动成本，技术进步，甚至产业转移和产能过剩等因素，使就业机会增长缓慢甚至减少;四是农民工就业压力减小，但大学生就业难问题可能较为严峻。2014年全国毕业大学生规模为727万人。根据有关资料显示，100家典范企业计划招聘2014届本科应届毕业生45 577人，比2013年的招聘量减少7．3%。

(四)就业中深层次的观念、体制和政策问题

1．从就业观念上看，从家庭和个人层面而言，过去中国家庭对子女的期盼是，学而优则仕，封妻荫子，光宗耀祖。新中国建立后，计划经济时期是当国家干部、吃公饷。改革开放后，虽然情形在逐步改变，但是，目前当公务员、吃事业体制饭、进入国有金融和国有工商企业、收入和社会保障比较安稳仍是大部分年轻人理想中的择业目标。据腾讯教育——麦可思调查研究显示，对被调查的2014届尚未签约的大学毕业生而言，“国有企业”是本科生和高职生最理想的雇主(高职高专:42%，本科:37%)，硕士则钟情于“政府机构或科研事业单位”(47%)。而作为现实中签约大户的“民营或个体企业”对毕业生的吸引力相对较低(高职高专:19%，本科:10%，硕士:3%)。当然，在就业形势逼迫下，大部分大学生就业越来越不得不就范于自我创业、个体和民营经济等。反腐、“三公”和行政事业体制改革等，也使得行政公务领域的就业吸引力有所下降。但是，个人创业动力仍不足。由于择业取向、体制障碍、资金积累、盈利状况、项目选择、市场风险等多因素的影响，在中国，大学生毕业三年内自己创业的只有2%左右，而发达国家为20%。

2．从就业的指导理论层面看，计划经济时期，理想能使每个劳动者都就业，就业的形式是单位;当城镇就业形势严峻时，认为农村是一个广阔的天地，到那里就业可以大有作为。改革开放以后，在就业困难时，提出到西部、农村、基层去就业。这种就业理论，忽视了个人创业的积极性，从而导致就业问题越来越严重。只有在党的十七大报告中才提出“创业带动就业”这样正确的就业指导思想。

3．从就业的实践层面看，市县本应积极实施扩大就业，但由于存在以下三方面原因导致实践层面的就业不理想。一是地方领导重视GDP，特别是财政收入规模增长战略，其贡献明显的是大工业项目、大资本密集型企业和大型基础设施建设项目，由于其资本有机构成高并不断提高，以及基础设施等建设项目没有就业持续性，对就业贡献相对较小。二是重视城市建设面貌与市容，当城市拆迁一些店铺和整顿市容与小商铺及小商小贩就业矛盾时，后者往往让位于前者，这对小微企业就业和非正规就业影响特别大。三是虽然就业作为民生之本，提到了党的大政方针非常重要的位置上，但是，由于城镇登记失业率统计不反映真实的失业情况，从上级对此指标的考核看没有实质性的压力;而在市县党政一把手的选择、任用和罢免上，来自需要就业的底层民众的影响力微乎其微。

4．从体制和政策层面看，在准入和管理方面，没有必要的规范有余，而放活则不足，对创业的服务也不够。在政策上，虽然这几年国务院强调减轻小微企业的税费负担，敦促银行给小微企业贷款，但是，在减税清费方面，中央力度大，到地方被逐级弱化，甚至强化对小微企业征税，特别是加大对小微企业的收费罚款力度。而银行信贷、风投、抵押和担保等方面，对创业和小微企业的融资，难度非常大。与国外相比，日本、韩国、美国、意大利、英国、德国等，在金融危机前，每千人拥有的企业数量，为50个左右，目前大约也有40多个。而中国2014年4月底全部企业数量，平均每千人拥有企业只有不到18．4个，相差22个左右。

世界银行2013年10月发布的《2014年全球营商环境报告》显示，对全球189个国家和地区的调查和测评，中国营商环境综合排名第96位。10个分项排名分别为:设立企业排名第158位，获得建设许可排名第185位，电力建设排名第119位，注册资产排名第48位，获得银行信贷排名第73位，投资者保护排名第98位，税收排名第120位，跨境贸易排名第74位，合同执行排名第19位，破产保护排名第78位。

从国家宏观税费负担计算，2013年GDP税费负担率为39%左右，达到了发达国家水平;从褔布斯公布的微观税负看，在全球排名中，中国也是最高的。中国可能是全球创业和中小微企业经营环境较差的国家之一。

(五)就业形势长期严峻的经济社会风险

创业和就业不足，高失业率，特别是年轻人失业严重，其导致经济社会后果有:日常消费囊中羞涩，子女教育支出紧张，高额的住房租金、还贷压力大和居住条件很差等生活之艰难;中等收入者少，因失业而贫困人口增加，贫富差距加剧;社会保障提取基数下降，而需要支出的数量扩大，社保资金缺口和压力加大;为了社保资金可持续，延长劳动年龄，就业劳动者中老年化，年轻人不容易上岗，经济社会失去活力，GDP的大量内容是养老金和为老年服务的产业，产品的国际竞争力下降。

笔者认为，中国目前最大的隐患是，少数民族地区年轻人就业困难，影响到国家边远地区的稳定和安全。少数民族地区劳动力供给方面有这样几个特点:一是由于实行差别化的计划生育政策，其新增劳动力增长幅度比内地大。二是大、中专学院扩招，大中专毕业生供给数量相对本地就业需要量大。三是由于宗教、语言、户籍、生活习惯等各方面的原因，向就业机会多的内地流动的人员竞争力不足;甚至在当地与汉族学生的就业竞争中，也处于不利位势。四是由于接受了中高等教育，不甘心于重回农牧业务农。

而民族地区劳动力需求方面存在以下几个方面不足:一是实施草原生态保护政策，对畜群规模进行限制，牧业就业机会减少。二是党政事业和国有经济单位劳动力需求量非常有限。三是产业薄弱，非国有工商企业相对少。四是自我创业就业观念滞后，创业能力不足，观念、体制、政策和市场需求环境对创业不利，不能内生劳动力需求。由于少数民族地区这种劳动力的供需状况，大中专毕业生失业率在30%到50%不等。

从北非和西亚的阿拉伯之春革命，以及希腊和西班牙等国债务危机引发的动荡等教训看，一个社会，对稳定影响最大的是年轻人，特别是高知识年轻人的高失业率，引致他们对社会的失望，及其过激行为。突尼斯的政策鼓励教育，高等教育文凭一向等于工作保证，20世纪末10多年来，高等教育毕业生失业问题越来越严重，根据世界银行统计，2010已超过20%，在某些领域甚至近60%。2010年底，一个26岁失业大学毕业生在街上卖菜，因无照被城管没收，他愤而自焚。许多人将其归因于本·阿里政府贪污情况严重，没有“后门”关系就没有工作。物价又上涨，加剧了对政权的不满。年轻人高失业率的郁闷因之一下子爆发，示威游行陆续在突尼斯各地蔓延，导致总统本·阿里下台出国。

简言之，高失业率，特别是年轻人失业严重，其生计艰难，加上对腐败、就业靠关系、贫富差距、教育歧视等等的憎恨情绪积累，再有物价上涨、城管等机构暴力执法，使少数民族地区年轻失业者、大中专毕业失业者和复退伍年轻军人失业者，成为极易引发社会动荡的活跃群体。

三、解决就业问题的战略、体制和政策

认识到就业形势严峻性和问题的内在成因，我们必须积极促进创业和就业，特别需要按照十八届三中全会精神，切实从战略上进行调整，体制上进行改革，政策上认真设计，法律上放活和促进。

(一)从发展战略、地方领导政绩考核和财政政策上促进就业创业

在发展战略上，经济增长模式应从政府主导和推动，向人民创业就业活力推动转变。新的经济增长，就是要激发民间的活力，调动民间积极性，让人民去投资、创业、创新和创造，形成经济发展真正和最终动力，扩大就业，实现资本与劳动的平衡，投资产能与消费需求的平衡。

应调整地方领导政绩考核指标体系结构和内容，加大民生的导向力度。与就业有关的考核包括:创业创新活力，具体为每千人企业数量。应当废除目前带有误导性和根本不反映实际情况的“城镇登记失业率”指标，而以真实的“社会失业率”指标加以替代。真实客观的失业率，为考核的第一指标，权重设为最大比例。应当客观中立统计评价，张榜公布，加之新闻舆论，多方形成压力。

实施促进供给和增加就业的财政政策，给能大量增加就业的小企业减税清费，降低GDP的宏观财政收入比例，特别是降低微观企业的税费负担水平。一是财政分三年，每年为小微企业，产业上为制造业和服务业，安排占预算3% ～4%的规模减税，从2014年开始，分4 000亿元、5 000亿元和6 000亿元进行。二是小规模企业的税收起征点提高到月销售额10万元，此规模以下的免征税。三是由国务院宣布，所有政府行政和行政性事业机构对小微企业收费都是违法行为，严格禁止。凡禁而不止的，一定追究相关人员有关责任。四是社保“五险一金”交费率从目前平均工资总额的40%～50%，降低到30%。五是工会经费和残疾人基金等应紧急停止并修改一些法律和有关条件，以自愿入会交纳、政府财政拨款和社会慈善捐助渠道筹集，不得以税务方式强制向小微企业征收。

(二)从创业就业准入和政府行政改革上促进就业创业

创业准入方面，除了十八届三中全会精神和国务院的一系列改革精神和新政策之外，还要从以下几个方面入手。一是学习国际经验，建立非登记企业制度，对个体工商户，不再进行登记制度，而改为备案制;允许地摊、游商、小店小铺等非正规创业和灵活就业形式存在。二是创业场地还受到有关条款的限制，需要进一步放开。目前工商局对住宅创业有所松动，但设前置条件，需居委会或邻居同意。建设部有关条例中还有禁止住宅创业条款。应当尽快废止有关禁止条款。

结合党的十八届三中全会行政体制改革和政府转变职能的精神，严格规范政府各部门和各行政性事业机构的行政、审批、许可、监督和执法方式和行为。一是严查各地政府的行政大厅、一站式办公，防止其变成集中统一的收费系统，防止其变成实际上的第三“税务局”。二是归并和集中一些重复和交叉的行政审批、许可、监督和执法事务，对个体、微型和小企业，执法管理要从培训着手，教育引导为主。三是规定行政审批、许可等方面办结的时间、环节、简繁，等等，清理和取消各部门的各种年检，并且规范公开公务员的监督执法程序和规定，使创业投资以及个体、微型和小企业在与政府各部门和各行政事业单位打交道时，节约时间，特别是少支付公关费用。

(三)从完善创业和中小企业融资体制上促进就业创业

必须发展小银行以解决小企业融资难问题。银监会要真正为创业和就业着想，应当改革目前金融体制高度垄断的局面，尽快放开金融管制，大力发展城乡社区小银行，并对其分别对待，小银行监督管理应下放地方，银行业由中央与地方分层分工监管。乡村和城镇社区小银行，不应当采取由大银行入股主导的体制。由社会资本发起，限定其规模，发展专门为个体、微型和小企业的小银行;将目前一些民间地下的借贷组织合法化为小银行，也鼓励目前的一些小额贷款公司和担保公司发展为小银行。

大量中小创新型企业的发展，是发展新产业和扩大就业的重要途径。目前创新驱动战略不能落实的一个关键问题是“技术—资金—产业”链中“资金”环节的断裂。因此，一是放宽准入，对真正的VC风险投资和注重短期利益的PE投资，在财政税收、信贷和上市退出等方面，设计和实行差别化的政策。二是间接融资方面，培育和发展为研发和科技企业服务的科技型银行，在知识产权估值、抵押、税收、担保等方面设计体制和出台政策，形成创业风投和科技信贷的联动机制。三是鼓励对创新项目的并购及促进资本市场发展，形成风投顺畅的退出机制，并使新技术产业化，扩大新行业的就业机会。

另外，尽快落实农民宅基地、林地、耕地等财产权，农村的一些不动产，如宅基地、集体建筑物、林权、甚至耕地，等等，应当允许其抵押融资，进行创业。

(四)从鼓励创业和就业的政府服务、教育和法律上促进就业创业

除了上述体制改革和政策设计外，还有如下建议。一是各级政府及土地管理部门应分配给创业和小企业一定的土地。应当考虑能吸收就业的劳动密集型企业的土地要求，在比例上进行考虑，并且建立一些小企业创业园，使小企业创业和投资能有土地资源保证。二是改革中等和高等教育体制以适应创业和就业需要。一方面改革普通院校和职业教育的招生比例，初高中教育毕业后，50%左右进入高等教育，50%左右进入职业教育。另一方面对大学生进行创业和就业的培训，特别是进行创业培训，进行有关的如何注册登记，如何选择创业领域，如何进行财务管理，如何进行风险控制，如何进行市场调查和营销等等的培训。三是建议劳动、财政、民政等部门全方位对创业进行支持。财政部门拨付一定的经费，由劳动部门，特别是动员和利用社会力量，对农民工、大学生、社会青年，进行就业培训，更重要的是对有创业意愿的，进行创业培训。民政和劳动部门倡导和批准，成立全国创业带动就业促进会，形成这方面的民间组织，由其建立基金，动员力量，进行培训，相互学习，联系政府，反映要求，沟通信息，促进创业。四是尽快重新起草和颁布《创业和小企业促进法》。建议人大废止目前的《中小企业促进法》，有关委员会应组织专家和委员到韩国、中国台湾、日本等国家和地区，学习其促进创业和小企业发展的法律，结合中国的实际，尽快制定和颁布一部能实施和有用的《创业和小企业促进法》。