关于建立我国无居民海岛评估体系的几点思考＊

李 锋，徐 伟，梁湘波

（国家海洋技术中心 天津 300112）

关于建立我国无居民海岛评估体系的几点思考＊

李 锋，徐 伟，梁湘波

（国家海洋技术中心 天津 300112）

无居民海岛作为重要的海洋自然资源正日益受到重视，已经成为国有资源性资产评估的重要对象之一。文章介绍了无居民海岛评估的发展现状，分析了目前存在的主要问题，阐述了建立无居民海岛评估体系建设的必要性，总结了无居民海岛评估体系的主要内容，提出了在现有制度框架下建立无居民海岛评估体系的对策建议，为我国无居民海岛的管理实践提供参考。

无居民海岛；有偿使用；评估体系

1 引言

我国是一个海洋大国，岛屿众多；岛屿及其邻近海域的自然资源丰富，具有十分重要的经济价值、生态价值和国防价值，是我国领土的重要组成部分［1］。无居民海岛不仅是自然资源的载体，其空间本身也有使用价值，是一种特别重要的海洋资源，具有资源性和财产性的双重属性。《中国海洋21世纪议程》中指出：“将海洋资源作为资源性资产列入国有资源资产体系，通过资源价值评估、资产核算、产权登记和有偿使用，进行资产化管理”。因此，在现有无居民海岛开发利用和使用权流转过程中，对无居民海岛使用金和使用权价值进行评估是促进无居民海岛资源节约集约使用及其使用权市场发育的有效手段，也是加强政府非税收入管理的有效途径，对促进资源节约和环境友好型社会建设、完善公共财政收入体系都具有重要意义。

2 无居民海岛评估的发展现状与问题

2.1 无居民海岛评估的发展现状

2.1.1 评估制度依据已经形成

2010年3月1日起正式生效实施的《中华人民共和国海岛保护法》将无居民海岛有偿使用作为该法确立的基本制度之一，明确规定“经批准开发利用无居民海岛的，应当缴纳使用金”［2］；2010年6月13日财政部和国家海洋局联合下发了《关于印发＜无居民海岛使用金征收使用管理办法＞的通知》，进一步明确了我国的无居民海岛有偿使用制度，并规定“无居民海岛使用权出让前由具有资产评估资格的中介机构对出让加快进行评估”。至此，开展无居民海岛评估的制度依据已经完全具备，无居民海岛评估业务开始进入规范化、科学化和制度化的轨道。

2.1.2 评估技术体系逐步完善

为了落实无居民海岛有偿使用制度，依据《海岛保护法》和《无居民海岛使用金征收使用管理办法》的相关规定，2010年国家海洋局组织编制了《无居民海岛使用金评估规程（试行）》和《无居民海岛使用测量规范（草案）》；同年7—11月，国家海洋局组织技术单位分别在河北省唐山市菩提岛、山东省即墨市驴岛进行实地测量和评估试点，并根据实际评估和测量所发现的问题进行了修改和完善［3］。2011年6月正式发布了《无居民海岛使用测量规范》，并就《无居民海岛使用金评估规程（试行）》进行了意见征询，使无居民海岛评估技术体系的雏形初步形成。

2.1.3 评估实践在探索中前行

随着无居民海岛使用管理的不断深入，为引导社会各界对无居民海岛的科学、合理、有序开发，2011年4月12日，国家海洋局联合辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等8省（自治区）海洋厅（局），在人民大会堂召开新闻发布会，向社会公布了首批176个可开发利用无居民海岛名录。同年8月浙江宁波龙港实业有限公司取得了我国首个无居民海岛使用权证，获得了浙江省宁波市的旦门山岛的使用权，本次出让也是《海岛保护法》颁布后首次使用评估的方法确定海岛使用金的案例；随后浙江象山县大洋屿岛成为全国首个以市场拍卖方式出让使用权的海岛，其底价也是通过评估的方法确定的。截至2011年底，通过对海岛使用金或出让底价的评估实践，完成无居民海岛使用权出让4宗，征收海岛使用金2.6亿元［4］。通过无居民海岛评估的实践，评估机构和相关管理部门积累了许多有益的经验。

2.2 无居民海岛评估存在的主要问题

我国无居民海岛评估工作正处于起步阶段，依然存在着一些问题，概括起来主要有以下两个方面。

2.2.1 配套制度尚不完善

现行的部门规章或规范性文件中对无居民海岛使用权市场建设和开展评估的必要性有所规定，如《无居民海岛使用金征收使用管理办法》第六条规定“无居民海岛使用权出让前由具有资产评估资格的中介机构对出让加快进行评估”，在地方政府文件中，如山东省近期出台的《山东省无居民海岛使用金征收使用管理办法》和《山东省海域海岛使用权抵押贷款实施意见》中也对无居民海岛评估做出概述性的要求，但是这些规定或要求并不全面和系统。海岛评估体系建设需要完善的配套制度，对海岛评估工作做出全面具体的规范。当前无居民海岛评估缺乏系统性的政策指导和制度规范，如在无居民海岛评估的市场管理、机构资质和人员执业资格等方面都缺乏必要的规章制度。

2.2.2 评估理论与技术尚不成熟

由于无居民海岛评估对象是特定的无居民海岛，其具有评估要素复杂、无居民海岛功能复合、开发的风险高、生产的外部性强等诸多海岛特有的自然属性与经济特征，这就决定了无居民海岛评估是一个专业性和技术性极强的工作，需要有充分的理论支撑和深厚的技术积累。无居民海岛评估在我国尚属新生事物，现有的土地、资产等行业评估理论和技术缺乏对海岛特性的体现，难以有效承担起无居民海岛评估工作。目前被认可的海岛评估技术手段仅适用于无居民海岛使用金或拍卖底价的评估，局限于无居民海岛使用权出让的一级市场，而针对无居民海岛使用权流转的二级市场的评估理论与技术还没有完全成熟。因此亟须深入开展无居民海岛评估理论与技术的研究，为评估工作的广泛开展打好基础。

2.2.3 缺乏专业的无居民海岛评估队伍

随着海岛事业的飞速发展，我国目前十分缺乏具备无居民海岛评估专业特长和技术储备的中介机构。在《海岛保护法》颁布实施之前，无居民海岛的评估业务主要由土地、资产等行业评估机构参与和承担，这种跨行业的价值评估不论是采用的技术路线还是评估结论，都存在着诸多的问题，因为海岛评估同其他评估业务在专业性和技术性上存在着质的不同；《海岛保护法》颁布实施之后的评估业务主要由国家海洋局的技术单位承担，但是技术队伍的数量极其有限，已经不能适应日益增长的无居民海岛开发利用项目的需求。

3 建立无居民海岛评估体系的必要性

3.1 是国有资产处置的法律要求

《中华人民共和国物权法》明确规定“矿藏、水流、无居民海岛属于国家所有”，国家是无居民海岛所有权的唯一主体，无居民海岛资源作为资源性资产属于国有资源资产体系范畴；《国有资产评估管理办法》规定，国有资产进行拍卖、转让，企业出现兼并、出售、联营、股份经营、合资经营、企业清算等情形，应进行资产评估。因此，为防止国有的无居民海岛资产流失，对国有资产处置涉及的国有无居民海岛资产，需依据相关法律规定进行无居民海岛资产评估，确定无居民海岛使用权的处置价格。

3.2 是实现无居民海岛资源市场化配置的唯一途径

无居民海岛是重要的生产资料，又是具有增值潜力的资产，随着无居民海岛有偿使用制度的建立和无居民海岛使用效益的发挥，无居民海岛市场将会对投资者产生极强的吸引力。无居民海岛评估综合考虑无居民海岛价格影响因素，确定最有效利用条件下的无居民海岛资产价格。依据评估价格征收有偿使用费用，有利于无居民海岛使用权取得者更加珍惜无居民海岛资源，克服传统的粗放经营模式，提高经营利用效率。无居民海岛评估同时也为招标、拍卖和其他类型的交易提供价格参考，促进了无居民海岛使用权市场的完善和无居民海岛使用权的合理流转。

3.3 是无居民海岛使用权市场健康运作的保障

无居民海岛使用权是一项重要的财产权利，只有实现流转和交易才能充分发挥其作用。随着无居民海岛使用权市场的发育，无居民海岛使用权依法转让、抵押、出租和继承等市场行为也都需要有无居民海岛评估制度作为支持。目前我国无居民海岛使用权市场尚不完善，交易双方信息不对称、不透明，交易价格缺乏客观依据，严重制约了无居民海岛使用权的合理流动。无居民海岛评估是指独立的中介服务机构在充分掌握市场信息的基础上，依据公正、法定的准则和规程，模拟市场条件对无居民海岛资产进行价格评估；其中公允的行为规范和业务规范是公正性的政策基础，评估机构和人员与资产业务没有利害关系是公正性的组织基础。因此，无居民海岛评估可以客观、公正地反映出无居民海岛使用需求，为市场参与者提供客观的价格参考，成为完善市场机制的一个重要技术支撑。

3.4 是实现海岛生态补偿的重要技术手段

作为海洋生态系统的重要组成部分，海岛生态系统对人类的经济活动具有不可替代的作用，对于造成无居民海岛生态破坏较为严重的开发项目，除采取法律手段加以控制外，还应利用征收损害赔偿金等方式限制使用者过度开发、增加环保措施的投入。无居民海岛评估可以从专业的角度揭示无居民海岛的生态价值，为无居民海岛生态经济补偿提供技术依据。

4 建立无居民海岛评估体系的建议

无居民海岛评估体系应当由评估管理制度、评估机构与人员、技术规范和评估理论构成，这四部分内容既紧密衔接又相互独立，涉及无居民海岛评估的各个环节。评估管理制度是无居民海岛评估体系建设的核心，规范评估机构和人员是无居民海岛评估体系建设的重点，评估技术规范是无居民海岛评估体系建设的技术支撑，评估理论是无居民海岛评估体系建设的基础。通过对国内外相关行业的评估体系建设经验的总结和梳理，针对无居民海岛的4个主要组成部分，提出以下建议。

4.1 制定无居民海岛评估管理制度

对无居民海岛评估进行系统的制度设计是无居民海岛评估体系建设工作的核心内容。无居民海岛评估管理制度应当重点规范以下几方面内容：一是需要进行无居民海岛评估的情形；二是无居民海岛评估结果的法律效力；三是无居民海岛评估单位和个人的资质认证；四是无居民海岛评估行业的管理体制。

4.2 深入开展无居民海岛评估理论研究

无居民海岛评估理论是无居民海岛评估体系建设的基础。为保障行业健康、可持续发展，应加强无居民海岛评估基础理论的研究，着力解决无居民海岛评估面临的理论问题，重点在无居民海岛使用权价格的组成、类型、主要影响因素及其作用规律、主要评估方法及适用范围等方面开展相关研究。

4.3 完善无居民海岛评估技术标准规范

无居民海岛评估技术标准是无居民海岛评估体系建设的技术支撑。为保证无居民海岛评估的技术水平和成果质量，必须制定科学、合理、可操作性强的无居民海岛评估技术规范和准则，对无居民海岛评估资料收集、评估程序、技术方法、成果形式和质量要求等做出具体要求。

4.4 加强评估机构建设与人员培养

无居民海岛评估机构和评估人员是评估业务的具体执行单位和直接执行者。当前，应当加快培养专业化的无居民海岛评估技术队伍，增强海岛评估的技术力量，组织成立具有一定规模的海岛评估机构。同时，通过规范无居民海岛评估机构和评估人员的行业准入条件、建立无居民海岛估价师制度、开展行业自律管理等提高无居民海岛评估机构建设与人员职业素养和技术水平。

5 结束语

目前，我国无居民海岛评估工作尚处于起步阶段，但发展十分迅速，有着十分广阔的前景和巨大的发展潜力。随着我国海洋经济的快速发展，无居民海岛权属管理逐步规范有序，无居民海岛使用权的价值必将日益得到重视，已经具备了建立无居民海岛评估体系的现实需求和必要条件。为了保障海岛国有资产的保值增值，促进无居民海岛资源的合理开发，实现无居民海岛资源的市场化配置，提高无居民海岛使用管理的效能，建立科学有效的无居民海岛评估体系势在必行。

［1］ 刘容子，齐连明.无居民海岛价值体系研究［M］.北京：海洋出版社，2006.

［2］ 中华人民共和国海岛保护法释义编写组.中华人民共和国海岛保护法释义［M］.北京：法律出版社，2010：49.

［3］ 国家海洋局.2010年海岛管理公报［Z］.2011.

［4］ 国家海洋局.2011年海岛管理公报［Z］.2012.

海洋公益性行业科研专项经费项目资助（200905004）.