海洋功能区划利益相关者参与体系初探＊

张志卫，丰爱平，刘世昊

（国家海洋局第一海洋研究所 青岛 266061）

利益相关者最初用在企业，原本指股东、债权人等可能对公司现金流量有要求权的人［1］。20世纪90年代，利益相关者理论被扩展到环境科学、水资源、生态、地理等学科，用以解决当今人类对自然开发速度加快而导致的人地关系日益突出的矛盾，以及各种群体和利益组织之间的矛盾，利益相关者理论的战略视野使其成为研究如何解决矛盾和纠纷的有力工具。海洋功能区划作为我国海洋管理的纲领性文件，是我国合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据。海洋资源开发利用所产生的利益关系是影响沿海地区社会稳定的重要因素，也是调节海洋开发利用类型、布局、规模和结构等的重要工具。为了使海洋资源的开发利用达到效益最大化，协调好海洋资源开发利用者之间的利益关系，需要利益相关者积极参与海洋功能区划的编制与实施。

1 海洋功能区划利益相关者的概念

Freeman在《战略管理：利益相关者路径》一书中给出 “利益相关者”最为经典的定义：一个利益相关者是能够影响组织目标实现或被组织目标影响的群体或个人，其于20世纪20年代被引入管理学领域；Donaldson等［2］认为利益相关者的核心是界定不同公共物品和公共服务的实际相关者，并鼓励他们的参与，是不同的物品和服务提供的能够根据具体相关者需求而进行的调整和分配。进入21世纪后，利用利益相关者理论作为一个有效的战略分析工具对环境、生态公共管理等领域的研究发展迅速，研究的深度和广度加大。如，在渔业管理方面，多个利益相关者之间的关系、管理与协调及其对可持续性的影响成为学者关注的环节：Neil采用定性及定量分析的方法对印度孙德尔本地区渔业管理利益相关者客观偏好进行研究［3］；Riku对利益相关者参与下的渔业政策对环境的影响进行分析［4］；Katrine运用层次分析的方法，以特立尼达拉岛和多巴哥岛为例，对利益相关者如何参与到渔业管理中的问题进行了探讨［5］。

本研究认为海洋功能区划的利益相关者是指在海洋功能区划的编制及实施过程中，任何可以影响区划目标的或被区划目标影响的群体或个人。具体而言，其可分为各级海洋行政主管部门、各级涉海管理部门、规划团队及公众等。

2 海洋功能区划利益相关者研究

2.1 利益相关者理论在国内外海洋管理政策中的应用

海洋管理涉及不同的组织或群体，来自于不同的行业和部门，具有分散性和复杂性，而这些组织或群体各有其目标和利益指向，很多时候这些目标和利益指向是相互冲突、难以协调和动态变化的，如果能成功整合各参与方的力量和资源则可以形成协同效应，增加海洋管理政策的实施效益。而利益相关者理论正具有整合这些分散力量和资源机制的价值。

国外对海洋管理、海洋空间规划等方面的公众参与及社会可接受性非常重视。如，Robert Pomeroy认为利益相关者参与海洋空间规划有利于了解生态系统的复杂性和人类活动与生态系统的相互影响，有利于处理和协调不同的部门之间的利益冲突，有利于检验、预测和协调不同部门之间的冲突，有利于发现不同的冲突类型；Arild在对挪威多个沿海城市海岸带规划利益相关者参与机制总结分析的基础上，对挪威海岸带规划利益相关者的类型及参与机制进行了分析［6］；Berbadin在对英国海洋规划分析的基础上，认为海洋环境中人为活动的管理是海洋规划的核心功能之一，其中利益相关者的参与对海洋规划的成果实施起着关键性的作用，清晰的利益相关者范围、活动类型及利益相关者的兴趣有助于海洋规划的科学实施［7］；Robert对不同的海洋空间规划阶段的特征及问题进行了分析，并就不同阶段的利益相关者参与方式进行了探讨［8］。

国内对利益相关者理论在海洋功能区划等海洋管理政策中的应用研究还较少，但在海域使用论证、渔业管理、海洋资源生态补偿等方面已有学者进行了一定的探讨。如，利益相关者分析是海域使用论证的必要一环，其主要是根据海域使用的利益相关者调查情况确定直接或间接的利益相关者，并定性或定量地确定利益相关者的损失，确定利益相关者的协调建议；赵明利［9］对海域使用中的利益相关者分析存在的问题进行了研究，认为海域使用论证中利益相关者分析存在缺位、错位、失位的现象，需采取科学的方法对利益相关者进行准确的定位，并完善利益相关者参与海域使用管理的方式；马林娜［10］对渔业利益相关者参与渔业共同管理的模式进行了研究，得出指导型、协商型、合作型、咨询型及提供咨询型的利益相关者参与方式。

作为一种解决人类活动与资源环境之间以及不同的开发利用者之间矛盾的工具，海洋功能区划利益相关者理论逐步在国内外海洋空间区划、海洋开发利用政策等方面得以应用。

2.2 我国海洋功能区划中的利益相关者类型

目前，由于我国不同层级的海洋功能区划的制定及审批的程序不同，不同层级的海洋功能区划对利益相关者的要求也不尽相同，但总结起来，我国海洋功能区划的利益相关者往往具有以下几个方面的特征：① 与海洋资源相关；② 可以合理联系起来并归属于某团体；③ 具有一定的重要性和影响；④ 在海洋资源的使用和保护中具有一定的地位；⑤ 拥有一定的头衔。

按照以上的特征，对海洋功能区划的利益相关者分析可以分为以下几个步骤进行操作：①明确具体问题。首先根据海洋功能区划编制过程中的某些具体问题明确涉及的利益相关者，并明确该利益相关者在该问题上的利益。② 列出清单。根据确定的海洋功能区划编制过程中可能出现的各种问题，找出所有的利益相关者，并对其进行归类（可以从公、私以及大众等角度分类），明确这些群体如何影响主题，而主题又是如何影响相关群体，以及与主题相关的信息、知识与技能，还有与主题相关的具体控制和影响执行工具。③ 描述利益相关者地图。为了更加有效地明确海洋功能区划利益相关者参与的领域和范围，识别出不同的海洋功能区划利益相关者之间的界限，可以从利益主体的合法性、权力性、紧急性等角度出发，界定不同利益相关者之间的利益关注点和能力大小以及影响程度。④ 根据以上对不同利益主体相关信息的判断，综合把握海洋功能区划编制中利益相关者的能力大小和利益需求，识别出不同利益相关者的影响、利益和能力大小（表1）。

表1 不同层级的海洋功能区划利益相关者

3 海洋功能区划利益相关者参与体系

3.1 利益相关者的参与时间

利益相关者参与海洋功能区划的编制与实施需具有前瞻性，这不仅是为了在问题发生后解决问题，更多的是可以避免未来问题的发生。但由于海洋功能区划的编制及实施是一个复杂而庞大过程，涉及面广、涉及内容多，每一项内容都引入利益相关者的参与不仅会造成行政效率低下，也会造成资源的浪费。为了在提高海洋功能区划编制效率的同时增加区划编制的科学性与民主性，需引入利益相关者的参与，可考虑在以下几个情况下引入利益相关者参与区划的编制及实施：

（1）特殊而非例行。如，某地市海洋功能区划的编制需要利益相关者的参与，但是维护目前的一些功能区则没有必要。

（2）急变而非缓增。如，港口航运区环境管理标准的修订往往需要利益相关者的参与，但是其内部布局则没有必要。

（3）公众需求而非自愿。如，滨海湿地及红树林等的保护需更多利益相关者的参与。

（4）异议而非一致。如，采取一定的措施加强对砂质海滩的修复需要公众的参与，但是采取措施加强对在海滩内随意丢弃垃圾的处罚方式则没有必要。

相反的，由于海洋功能区划利益相关者参与对时间和资源的不同要求，就意味着并不是所有的情况下让利益相关者参与都是可行的、有效的或者是有意义的。当出现以下情况时，应判断是否需要利益相关者的参与：① 当有强制的时间节点或期限，需快速制定决策时；② 当相关法律对问题明确界定时；③ 当没有利益相关者对问题感兴趣时。

3.2 海洋功能区划利益相关者的参与方式

编制和实施海洋功能区划要以协商、共同参与的方式对区划的各方面进行权衡，考虑各不同类型的利益相关者及其多个方面。要根据不同层级的海洋功能区划的编制过程，运用科学知识和结合当地的实际需要，取得关于需求、选择和制约条件方面的一致的意见，促进海洋功能区划编制及实施工作的开展（图1）。

图1 海洋功能区划编制及实施流程［11］

同时，在以上海洋功能区划编制及实施过程的基础上，还需对利益相关者中的政府部门引导及公众参与给予重视。

一是政府部门引导。政府管理部门，包括各级政府、各级海洋管理部门及相关的行政管理部门要负责好海洋功能区划的引导工作。其中，政府部门通过发布与海洋功能区划相关的政策、法规、规范等对海洋功能区划的制定与实施进行约束；各级海洋管理部门及其他的涉海管理部门要依据法律及政府的授权参与海洋功能区划的制定和实施。

二是各利益相关者的积极参与。在对海洋功能区划编制及实施中各问题进行分析的基础上，明确区划讨论的内容，积极引入各利益相关者参与。一些常用的海洋功能区划利益相关者参与方法与途径如表2所示。大部分成功的参与方法与途径满足并达到了利益相关者的需求，并拥有一个具有包容性和易于参与性的过程。

表2 海洋功能区划利益相关者的参与方法

4 结束语

通过对利益相关者理论进行分析，就利益相关者理论在海洋功能区划编制及实施过程中的应用进行了探讨，希望能够丰富海洋功能区划利益相关者理论，为我国海洋功能区划编制及实施的科学性和民主性提供借鉴。

［1］黄昆 .利益相关者共同参与的景区环境管理模式研究［J］.湖北社会科学，2003，9：81－82.

［2］DONALDSON T，PRESTON L E.The stakeholder theory of the corporation：Concepts，evidence，and implications［J］.Academy of management Review，1995，20（1）：65－91.

［3］PHILCOX N，KNOWLER D，HAIDER W.Eliciting stakeholder preferences：An application of qualitative and quantitative methods to shrimp aquaculture in the Indian Sundarbans［J］.Ocean ＆Coastal Management，2010，53（3）：123－134.

［4］VARJOPURO R，GRAY T，HATCHARD J，et al.Introduction：interaction between environment and fisheries—the role of stakeholder participation［J］.Ma－rine Policy，2008，32（2）：147－157.

［5］SOMA K.How to involve stakeholders in fisheries management—a country case study in Trinidad and Tobago［J］.Marine Policy，2003，27（1）：47－58.

［6］BUANES A，JENTOFT S，MAURSTAD A，et al.Stakeholder participation in Norwegian coastal zone planning［J］.Ocean ＆Coastal Management，2005，48（9）：658－669.

［7］MAGUIRE B，POTTS J，FLETCHER S.The role of stakeholders in the marine planning process—Stakeholder analysis within the Solent，United Kingdom［J］.Marine Policy，2012，36（1）：246－257.

［8］POMEROY R，DOUVERE F.The engagement of stakeholders in the marine spatial planning process［J］.Marine Policy，2008，32（5）：816－822.

［9］赵明利，谢健，李珊 .海域使用论证中利益相关者分析存在的问题及建议［J］.海洋开发与管理，2009，26（1）：1－8.

［10］马林娜 .渔业共同管理与渔业利益相关者［J］.中国海洋大学学报：社会科学版，2005（1）：92－94.

［11］李升 .公众参与海洋功能区划理论研究及效果评价［D］.青岛：中国海洋大学，2009.