服务型政府视域下公共权力良性运行问题研究

宋璐，张海培，周晓涛

(甘肃农业大学 人文学院，甘肃 兰州 730070)

服务型政府视域下公共权力良性运行问题研究

宋璐，张海培，周晓涛

(甘肃农业大学 人文学院，甘肃 兰州 730070)

构建服务型政府是我国现阶段行政管理体制改革的战略目标，它的实现取决于公共权力的正确使用和合理配置。但是，社会转型期内的政府公共权力异化及政府对公共权力的过度垄断问题已经成为这一既定目标实现的最大挑战和障碍。为了积极推进服务型政府建设，我们必须深刻理解其内涵与价值理念，并在这些价值理念的指导下深入研究我国政府公共权力运行中存在的问题，进而在服务型政府视域下实现我国公共权力的良性运行路径选择。

服务型政府; 公共权力; 公共权力异化; 公共权力配置

20世纪80年代后，伴随着信息技术和经济全球化进程的加快，传统的政府管理模式已不能适应现代政府所面临的众多挑战。于是，西方理论界为了应对现实的困境，以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论学派的学者们提出了“新公共服务”理念，并最终确立了服务型政府的构建目标。而我国为了破解以“经济”为核心的价值取向所造成的各种社会矛盾，建设一个“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”[1]的政府，党的十七大报告就已经正式确立了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的改革目标。而这一改革目标由理念变成现实，则需要政府公共权力的正确使用和合理配置。但是，由于“中国近20多年来以追求经济增长为导向，以GDP为核心、高投资为手段，采取拼资源的投资驱动型经济增长模式”[2]和长期的“官僚型”统治模式的影响，导致了公共权力异化程度的加剧以及政府对公共权力的过度垄断，严重地损害了社会公共利益并阻碍了政府、市场、社会三者合作治理模式的构建，进而抑制了服务型政府目标的实现。为了积极推进服务型政府建设，我们必须选择有效的路径实现公共权力的良性运行。

一、服务型政府的内涵及其价值理念

(一)服务型政府的提出

从空间角度来看，“服务型政府”是西方发达资本主义国家的理论创造。随着信息的畅通和学术的自由交流，基于现实的需要，我国学术界开始关注西方的政府体制改革，继而“服务型政府”的理念就由西方传播到了中国。从时间角度来看，“服务型政府”是继“统治型政府”、“管理型政府”之后出现的一种新型政府管理模式。这一模式的转变有着深刻的历史根源：20世纪80年代后，西方各国伴随着全球化、信息化和知识经济时代的到来以及面临着财政困境、管理危机和信任危机的挑战，再加上传统的政府治理模式下公共权力的过分集中及公共权力异化的弊端，导致政府因“缺乏效率和回应性，已经难以满足公民对政府服务质量和服务种类的要求”。[3]因此，以服务型政府为改革目标的重塑政府运动在新公共管理理论、治理理论和新公共服务理论的指导下兴起并开展起来。而我国由于长期采用以政府包揽、分级负责、平均分配为主，突出体现为计划经济特色的权力高度集中、统一计划的公共服务体制，致使我国的公共服务体系长期处于低水平和结构失衡状态，远远不能满足社会对公共服务的需求。同时，我国市场经济体制改革的不断深化与行政管理改革的逐步推进，公众的民主意识、权利意识不断增强以及对公共服务的需求也急剧增长，改革传统公共服务体制确立服务型政府的目标便成为了历史发展的必然。

(二)服务型政府的内涵

学术界对“服务型政府”的界定可谓是众说纷纭，莫衷一是，仅国内学者的观点就可概括为以下几种：“第一种是从政府职能转变的角度来理解和界定服务型政府，强调服务型政府的根本特征是政府职能重点从经济发展转变为提供公共服务，持这种观点的学者也经常使用‘公共服务型政府’一词，代表性的学者是迟福林、李俊鹏等；第二种是从历史演进的视角把‘服务型政府’看作是继‘统治型政府’、‘管理型政府’之后出现的一种新的政府管理模式，其含义不是简单的政府职能转变，而是包含了从价值理念到制度再到技术的整体性的发展与超越，代表性的学者有张康之、井敏等”；[4]而第三种观点则强调从国家与社会关系的视角去理解和界定服务型政府，认为服务型政府就是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”，[5]代表性的学者有刘熙瑞、肖陆军等。综上所述，作者认为服务型政府是一种在公民本位、社会本位理念指导下的公共权力在政府之间及政府、社会、市场三者之间合理配置的有限性政府，是一种在整个社会民主秩序框架下运行的民主性政府，是一种以为公民服务为宗旨的公共权力正确使用的责任性政府，是一种遵循法定程序的法治性政府，是一种以绩效为目标的有效性政府。

(三)服务型政府的价值理念

服务型政府的价值理念与公共权力运行两者之间存在着指导与被指导的逻辑关系。具体而言，服务型政府为公共权力良性运行提供了价值指导。换言之，公共权力良性运行只有在服务型政府的民主性价值、有限性价值、责任性价值、法治性价值和有效性价值的指导下，才能更有助于公共权力正确、协调、合理地运行。服务型政府指导公共权力良性运行的价值理念主要体现在以下五个方面：

1、民主性价值——公共权力运行的核心价值。随着精英政治的终结大众政治的兴起，民主也由精英民主演变为了大众民主。“民主的工具价值也已经发生了革命性变化，从过去的保护财产权的工具变成实现平等权的工具，成为实现下层阶级集体权利的一种利器”。[6]民主的内涵则演变为“人民的统治”，民主政府即“人民主宰的政府”。服务型政府的民主性价值要求政府必须作为人民意志的执行者、人民当家作主的责任承担者，必须真正地为人民负责，执政为民，依民主为核心防止政府公共权力的异化。同时，服务型政府的民主性价值还要求政府不仅要广泛调动人民大众的力量，充分尊重人民的创造性和各方利益，而且要对民主加以规制，防止民主的个人主义化。只用这样才能保障服务型政府目标的实现。

2、有限性价值——公共权力运行的分权价值。与无限政府推崇政府机制优先不同，有限政府奉行市场机制和社会机制优先原则，政府职能仅限于市场机制和公民自治不能解决的公共领域。具体来讲，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能”。[7]因此，政府不是经济和社会发展的直接提供者，而是推动和调节经济与社会可持续发展的促进者、合作者。政府不但权力有限、职能有限，而且责任也有限。全能型政府在当前社会已经被看作是一种失败的政府。有限性价值不仅要求政府横向适当放权，还要求纵向合理放权，充分调动地方政府的积极性。

3、责任性价值——公共权力运行的目标价值。责任性政府“既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共治理进行民主控制的制度安排，服务型政府必然是责任政府”。[8]作为民主政治时代的一种基本价值理念，责任政府理念要求服务型政府必须主动、及时地回应社会和民众的要求并加以满足；同时必须承担相应的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。著名学者杨雪冬教授就曾提出，要想全面准确地理解政府的责任性价值，就必须把政府置于“公民社会——政府——市场”这一关系中。因为政府的基本责任就是用公共权力来处理这一关系，进而实现和保护公共利益。

4、有效性价值——公共权力运行的绩效价值。我国特色社会主义现代化建设要求我们所建立的服务型政府必须是一个有效政府。有效政府的构建必须符合中国现阶段政治、经济、文化和社会的现状及其对政府的内在规定性。有效的服务型政府必须做到“政府理念有效，重塑政府形象；政府制度有效，规范政府行为；政府治理有效，优化政府能力；政府过程有效，提升政府品质；政府结果有效，维护人民利益”。[9]

5、法治性价值——公共权力运行的规范价值。服务型政府的构建意味着中国政府应该从一个以法律为工具的政府走向以法律为轨道的政府；从一个在法律之上的政府走向在法律统治下的政府；从一个神秘的政府转型为一个公开透明的政府，即要求政府从人治转向法治化轨道。依法运用公共权力保护公民的合法权利，依法规范政府的权力行为，减少其主观随意性，进而提高政府服务的质量和水平。

二、当前我国政府公共权力运行中存在的问题

当前我国政府公共权力运行中存在公共权力异化及配置失衡两大问题，这两个问题具有极大的危害性：第一，掠夺公共利益，造成了社会资源的巨大浪费；第二，损害政府的责任形象，动摇了政府的合法性地位；第三，破坏公共权力运行主体的合力，加剧了社会秩序的混乱。这些危害性既是我们研究公共权力良性运行问题的内在动力，也是我们构建服务型政府过程中需要迫切解决的课题。

(一)当前我国政府公共权力异化问题

公共权力的授权必然伴随着公共责任的确定，如果公共权力脱离或偏离公共责任，就会产生公共权力的异化。因为，“‘公属’和‘私掌’之间的矛盾，决定了公共权力既有‘行善’又有‘作恶’的可能，公共权力在运行过程中既有可能偏离其公共性，转而去追求行使主体自身的特殊利益。”[10]所以，公共权力异化就是指：“在公共权力的运行过程中，权力的产生、权力的分配以及权力的作用有违公众的意愿，权力的使用背离公共权力所有者的目标——服务全体成员和维护、增进全体公众成员的利益，损害了公众利益”。[11]它严重背离了服务型政府的价值取向，不仅造成了社会资源的浪费，也破坏了服务型政府构建过程中的形象。当前我国政府公共权力异化具体表现在以下四个部分：

第一，公共权力价值取向的异化。公共权力运行的价值取向是为了实现公共利益的最大化，保障社会生活秩序的稳定，提高公众的幸福感。而现实中，我国政府在行使公共权力的过程中背离了公共权力原本的价值取向，使自己控制的公共权力变成了为自己谋利的工具。价值取向的异化是我国政府公共权力异化最为典型的表现。

第二，公共权力主体行为的异化。公共权力主体拥有多大的公共权力就应负起与之相应的公共责任。所以，公共权力的行使者必须在其位谋其政，恪尽职守，励精图治，使公共权力能够及时有效地实现公共利益的最大化，真正起到有效维护公共秩序的稳定，合理配置公共资源，促进社会的公平公正。然而，当前我国一些政府部门在行使公共权力的过程中却以权谋私，玩忽职守，不思进取，没有担负起自身应当承担的公共责任。最终导致公共权力实质性的缺位，使公共利益受到严重地损害。

第三，公共权力运行方式的异化。无规矩不成方圆，公共权力的运行方式也必须有相应的规范加以制约。换言之，公共权力必须在既定的框架内运行。只有这样，公共权力才能真正的实现公共利益的最大化。而我国一些政府部门经常违反法律规定程序和方式行使公共权力，造成公共权力的错用，致使公共权力运行方式的异化。

第四，公共权力行使范围的异化。公共权力应该根据自身职权范围来行使运行，然而公共权力的垄断性导致了公共权力的扩张性。因为，公共权力的扩张会增加所控制的公共资源数量，进而会使公共权力主体更易获得更多私利。所以，我国一些政府主体经常滥用所掌控的公共权力，并急切地扩张公共权力以便获得更多的有限资源。这种企图越位行使公共权力和过度行使公共权力的行为必然会对公共利益造成严重地危害。

(二)当前我国政府公共权力配置失衡问题

公共权力是一种稀缺的政治资源，而这种资源是对社会价值和社会利益进行分配的合法性手段。因此，为了实现公共利益的帕累托最优和社会价值及资源配置的均等化，就会产生公共权力配置问题。公共权力的配置是指：在运用公共权力服务全体成员和维护、增进全体公众利益的过程中，公共权力在各主体之间的分配和协调情况。公共权力的合理配置，有利于实现公共利益的最大化，增强各个公共权力主体的责任意识，也有利于各主体之间的协调和监督。反之，则不利于各主体自身功能的发挥，必然导致公共利益的破坏和社会资源的浪费。因此，公共权力的合理配置对服务型政府建设具有巨大的推动作用。

但是，当前我国政府公共权力配置处于严重失衡状态，主要表现在中央政府与地方政府之间及政府与市场、社会之间两个方面。对于中央集权和地方分权的正确关系，早在1951年周恩来总理就明确指出：“我们的工作便要采取分权的办法来进行，一方面我们要实行中央集权(凡是必须由中央集权的，都要集中到中央来)，另一方面，也要分权于地方”。[12]而对于政府、市场和公民社会的关系，著名学者吉登斯也曾明确指出：“只要以上三者中有一者居于支配地位，社会秩序、民主和社会正义就不可能发展起来”。[13]换言之，要想建立一个民主、正义、有序的服务型政府，必须实现公共权力在中央与地方之间以及政府与社会、市场三者之间的平衡分配，充分调动各方的积极性以及提高各方的责任意识。但是，现实中我国政府仍然没有实现公共权力的合理配置，具体如下：

第一，中央与地方政府间公共权力的配置失衡。中央和地方的关系，是指具有隶属关系的行政主体在行使国家的最高权力和地方权力时各自享有的权力义务关系。自改革开放以来，我国政府就持续进行中央与地方关系的调整和改革。通过下放立法权、经济管理权、干部人事管理权和财税权等，来提高地方政府的积极性和主动性，完善中央和地方政府的合理分权。但事实上中央和地方政府间的分权改革还存在诸多问题：中央权力过大，地方权力过小的局面没有改变；权责脱节现象严重；中央对地方的权力制约性过强，尚未能完全释放地方政府的潜力。以上问题仍需要在深化改革的过程中加以解决。

第二，政府与社会、市场间公共权力的配置失衡。政府与社会、市场间的关系，不是一种隶属关系，而是一种平等互助的关系。但由于政府对公共权力的过度垄断，现实的隶属关系取代了应有的平等互助关系。改革开放前，在高度集权的计划经济体制下，政府扮演着“全能型政府”的角色，政府公共权力渗透到社会、经济、文化等各个领域。即使改革开放后，伴随着社会主义市场经济的确立和发展，政府开始通过改革与社会、市场之间的关系，放权于社会和市场。但这些改革仍没有改变公共权力配置的失衡局面，没有改变它们间的隶属关系。其配置失衡具体表现在以下几个方面：一是政府职能转变不到位，社会管理和公共服务仍然比较薄弱；二是政府治理的民主化程度不高，社会及市场参与受限；三是某些领域内政府的公共权力仍然过于集中，社会及市场的功能发挥受限。

三、服务型政府视域下我国政府公共权力良性运行的路径选择

服务型政府价值理念与公共权力运行之间的关系要求公共权力良性运行的路径选择必须符合服务型政府的基本价值。只有在这些基本价值的指导下，才能促进公共权力正确、合理地运行，进而推进服务型政府目标的顺利实现。

(一)民主性价值视角下的路径选择

通过以权利制约权力和扩大公民参与来实现公共权力良性运行。一方面，服务型政府的民主性价值认为公共权力的合法性来源于人民，公共权力的根本目的就是为了实现公民的利益。所以，公民要树立公民意识和权利观念，积极的参与国家政治生活，积极监督政府公共权力的行使，防止公共权力的异化。同时，还要依法维护自身的合法权益，用自身的权利诉求来制约政府的公共权力，这样就可以有效地防止公共权力异化。另一方面，通过提高公民的参与意识和参与机会，来规范政府的决策、执行等过程的公共权力。用法律手段切实维护公民的政治选举权，积极开展党员和干部的群众路线教育，确保公共权力良性运行，为群众办急事、办好事、办实事、办成事。

(二)有限性价值视角下的路径选择

通过合理限权和合理分权来实现公共权力良性运行。一方面，通过合理限权来解决公共权力良性运行问题。公共权力异化是高度集权体制和全能型政府模式的必然结果，我们可以通过进一步限制中央政府的管理权、事权和财权等或转变政府在社会治理中的全能角色来有效防止公共权力的不良运行。另一方面，通过合理分权来解决公共权力的配置问题。公共权力的总值在一定时期内是不变的，所以，有限权就会有相应的分权。限制中央政府的权力，把部分权力进一步下放，扩大地方政府的权力。同时，限制政府领域的权力，扩大社会和市场领域的权力，培育社会组织和市场组织的权力意识，来有效解决公共权力的配置问题。具体做法如：进一步放宽或取消政府的行政审批权；研究推进政府向社会力量购买公共服务；扩大基础建设领域社会资本的投入量等。以此来解构并重构公共权力，实现政府公共权力的良性运行。

(三)责任性价值视角下的路径选择

通过加强外部监督和提高回应公众需求的效率来实现公共权力良性运行。一方面，通过外部监督来解决公共权力良性运行问题。公共责任是一种对公共权力进行评估、监督的有效标准，而公共权力的正确行使则是实现公共责任的有力保障。所以，当公共权力与公共责任相统一时，政府就会以正确、高效、透明的方式行使公共权力来实现它的责任目标。相反，公共权力异化必然导致公共责任的丧失。我们可以通过加强对公共权力责任目标的监控、评估和反馈等手段来防止公共权力异化。另一方面，政府公共权力运行的一个重要目标就是为了及时回应公众的关切和需求。公众对政府的回应需求根本上在于看清政府权力运作的具体细节，以及由此带来的经济、社会政策对自身的影响，这一点基于的是理性公民的利益诉求。为了使政府与公众更好的互动，我们应该把政府及时回应公众的关切和需求看作公共权力运行的一种常态。同时，研究部署进一步加强政府信息公开工作，采取配套措施，加强相关制度和平台建设，使政府经济社会政策透明、权力运行透明，让群众看得到、听得懂、信得过、能监督。

(四)有效性价值视角下的路径选择

通过建立扁平化的权力运行结构和完善的绩效管理机制来实现公共权力良性运行。早期公共行政学者就已经把效率作为评价公共组织工作的标准。例如，怀特曾认为：“公共行政的目标是最有效地利用行政人员可以支配的资源”。[14]而路德·古利克也曾说：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率”。[15]为了实现公共权力的有效运行：一方面，通过建立扁平化的权力运行结构实现公共权力的有效运行。随着社会对政府管理和服务需求的多元化和个性化，政府组织结构不断走向扁平化，信息沟通和权力互动方式也发生了根本性改变。具体而言，在机构设置上，裁减直接行使专业管理职能的部门，增设行使宏观管理职能的机构；在等级结构上，扩大管理幅度，减少等级系统的中间层次；权力形态上逐级下放权力，从而形成机构设置优化、结构形态扁平化、权力均态分布的新型组织。另一方面，通过完善绩效管理机制实现公共权力的有效运行。绩效管理原本是工商管理领域中的一个核心概念，后来才被政府部门逐渐采纳。所谓政府绩效管理是指：政府部门“科学设定组织目标，系统整合组织资源以实现组织目标，并对实现结果进行持续系统评估以促进目标得以卓越实现的管理过程”。[16]

(五)法治性价值视角下的路径选择

通过加强法律监督和法律保护来实现公共权力良性运行。一方面，要通过法律监督手段来解决公共权力良性运行问题。公共权力监督的法律手段是指国家立法机关和司法机关对公共权力运行进行监控的各种方式和方法。由立法机关对公共权力进行监控是世界各国的普遍做法。在当代资本主义国家，立法机关对公共权力的控制主要通过以下两种方式实现。一是质询权。二是调查权。有些国家的议会还通过批判、举行听证会、行使否决权等其他手段对政府进行监督。我国实行的是人民代表大会制度，既不同于西方的议会制，也不同于总统制。司法机关对行政的监督也是公共权力监督的一种重要力量。一旦政府主体有违法行为，法院便可采取制裁行动；一旦权限被误用或滥用，法院有最后的制裁权。在司法监控中，司法审查和国家赔偿是最重要的两种方式。因此，通过这种方式，不仅符合了依法治国的基本方略，还有效解决了公共权力异化问题。另一方面，通过法律来保护社会和市场所具有的公共权力，防止政府权力的过度扩张，侵害社会和市场的利益。换言之，就是要用法律手段来实现公共权力合法运行。

[1]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[EB/OL]．(2012-11-19)[2013-11-15]．http://www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t20121119_940452_4.shtml．

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ResearchontheProbleminBenignOperationofPublicPowerfromthePerspectiveofService-OrientedGovernment

SONG Lu,ZHANG Hai-pei,ZHOU Xiao-tao

(CollegeofHumanities,GansuAgriculturalUniversity,LanzhouGansu730070,China)

At the present stage, building a service-oriented government is the strategic goal of the reform of administrative system in China and its implementation depends on the reasonable use and configuration of public power. However, at the period of social transformation, the alienation of public power and the problems of the government's excessive monopoly have become the biggest challenges and obstacles in achieving the goal. In order to actively promote the construction of a service-oriented government, it is urgent to have a in-depth study in its connotation and value，and research the problems in the operation of our government's public power under the guidance of the service-oriented government's value. Then effective ways could be chosen in the operation of the public power under the value of service-oriented government.

Service-oriented government; Public power; Alienation of public power; Public power installment

2014-06-06

宋璐(1986-)，女(汉)，山东莱阳人，硕士研究生，主要从事政府改革、公共政策、慈善组织方面的研究。

D630.1

A

1671-816X(2014)10-0987-06

(编辑：佘小宁)