海洋生态系统管理:概念、政策与面临的问题

王晓静

(上海海洋大学经济管理学院 上海 201306)

人们对海洋资源的过度开发使用以及日趋严重的污染影响了海洋及沿海地区的发展。而目前管理机构和法规分散割裂的海洋管理模式加剧了这一情况，恶化了海洋环境状况。具体体现在:①过度捕捞问题。捕捞技术的进步和对渔业资源开放式的获取导致将近1/3的海洋渔业资源面临过度捕捞，全球渔业捕捞能力比渔业可持续收获水平高出2.5倍［1］。根据2009年世界银行和联合国粮农组织测算，由于过度捕捞，海洋渔业的经济损失每年高达500亿美元。②污染问题，尤其是陆地营养盐污染。据联合国粮农组织的统计，自1961－1999年的39年间，全球氮肥的施用量 (纯氮)从1 160万t增加到8 550万t，增加了6.4倍，平均年增长率为5.4%。将近50%的氮肥残留在环境中，并经由江河带入海洋，形成赤潮。赤潮严重危害海洋生物，甚至导致“死亡区域”(dead zones)。据估计，到2008年，全球至少有405个死亡区域，面积近95 000 m2。③海洋栖息地的消失或改变。海洋环境的改变是迅速而剧烈的。全球将近35%的红树林地区在1985－2005年间消失或改变，将近20%的珊瑚礁在20世纪最后几十年被毁坏。④ 气候改变。海水温度上升和海洋酸化将极大地损坏海洋环境。海水温度上升引起的珊瑚白化已经影响了大面积的热带珊瑚礁。

人类活动已经严重影响了海洋生态系统的良性运转，而传统的海洋管理模式注重单一部门管理，不能解决目前海洋生态系统面临的问题，也难以实现海洋经济的可持续发展。涉及海洋的经济活动包括航运、能源勘探开发、渔业、旅游业等，上述所有经济活动都会引起污染、水体富营养化和海洋栖息地的破坏，进而影响整个海洋生态系统。而传统的海洋管理模式注重单一部门管理，针对上述每一类经济活动的管理都是割裂分离的，只考虑本部门经济活动对海洋环境的影响，效果不佳［2］。要保护海洋环境、解决目前海洋面临的严峻问题、实现海洋经济的可持续发展，就需要改革现有的海洋管理模式。随着人们对生态系统认识的加深，基于海洋生态系统的海洋管理模式逐渐形成，逐步取代了传统的分离式部门管理，代表了现代海洋管理的发展方向。

1 相关概念

1.1 生态系统管理

生态系统 (ecosystem)是指由生物群落与无机环境构成的统一整体，此概念由英国生态学家亚瑟·乔治·坦斯利 (Alfred George Tansley)于1935年提出。生态系统通过内部各部分之间以及生态系统与周围环境之间的物质和能量交换，发挥着多种多样的功能，并直接或间接地为人类提供多种服务。联合国千年生态评估 (2005)将生态系统服务功能定义为人类从生态系统获得的效益，具体说，是生态系统的供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能。供给功能是指生态系统为人类提供各种产品，如食物、燃料、纤维、洁净水，以及生物遗传资源等;调节功能是指生态系统为人类提供诸如维持空气质量、调节气候、控制侵蚀、控制人类疾病，以及净化水源等调节性功能;文化功能是指通过丰富精神生活、发展认知、休闲娱乐，以及美学欣赏等方式而使人类从生态系统获得非物质效益;支持功能是指生态系统生产和支撑其他服务功能的基础功能，如初级生产、制造氧气和形成土壤等。

生态系统管理 (ecosystem management)是一种自然资源管理模式。这一概念的表述方式不一而同，包括基于生态系统的管理 (ecosystem－based management)、综合生态系统管理(integrated ecosystem management)、总生态系统管理 (total ecosystem management)等，但含义大致相同，是在对生态系统组成、结构和功能过程加以充分理解的基础上，制定适应性的管理 (adaptivemanagement)策略，以恢复或维持生态系统的整体性和可持续性。生态系统管理扩大了传统的资源管理的范畴，考虑到资源利用过程中的环境、生态和人为因素，将整个生态系统作为管理的对象，考察利益相关者的参与，对影响生态系统的各种因素进行分析评估，重视所研究的地理范畴而非单个物种或单一事件。

1.2 海洋生态系统管理

海洋生态系统是海洋中由生物群落及其环境相互作用所构成的自然系统。海洋生态系统管理 (marine ecosystem management)是一种新兴的海洋管理模式。与生态系统管理类似，其表述方法也不尽相同，例如:基于海洋生态系统的管理 (ecosystem based management，EBM)、基于海洋生态系统的空间管理 (ecosystembased marine spatial management，EB － MSM)、大型海洋生态系统管理 (largemarine ecosystems management，LMEmanagement)。

海洋生态系统管理致力于实现海洋经济的可持续发展，促进海洋生态系统服务，解决人类在开发利用海洋的经济活动中的各种冲突和矛盾。海洋经济的发展需要综合管理框架，而不是仅仅针对某一问题、某个物种或某次事件的割裂的部门管理。海洋生态系统管理吸收了生态学、经济学和社会学的观点，能够平衡人类日益增长的经济需求与有限的海洋生态系统服务之间的矛盾。因为绝大部分海洋生态区是以地理位置划分的，因此空间概念在海洋生态系统管理中占重要地位。海洋生态系统管理模式的实施涉及众多新兴的科学分支和技术手段，包括地理空间分析、遥感技术、遥测技术、分子技术等，这些技术手段让我们更加深入地了解海洋栖息地与人类活动之间的动态关系［3］。

2 海洋生态系统管理的政策和宗旨

近年来，一些重要的国际惯例、条例和法律认为需要运用综合的生态系统的手段管理行业活动，减轻人类对海洋环境的破坏。其中最重要的包括联合国海洋法公约 (the United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS)、生物多样性公约 (the Convention on Biological Diversity，CBD)、联合国“21世纪议程” (the United Nations Agenda 21)、联合国粮农组织负责任渔业行为守则 (the FAO Code of Conduct for Fisheries)［4］。

“联合国海洋法公约”于1994年生效，此公约对内水、领海、邻接海域、大陆架、专属经济区、公海等重要概念做了界定。对当前全球各处的领海主权争端、海上天然资源管理、环境控制、海洋科学研究、经济活动、污染处理等具有重要的指导和裁决作用。“联合国海洋法公约”的诸多条款涉及海洋环境问题，包括海洋污染、外来物种、全球和区域合作以及高度洄游物种等。

“生物多样性公约”是一项保护地球生物资源的国际性公约，于1993年12月29日正式生效。生物多样性公约是一项有法律约束力的公约，旨在保护濒临灭绝的植物和动物，最大限度地保护地球上的多种多样的生物资源，以造福于当代和子孙后代。“生物多样性公约”的主要目标是:①保护生物多样性;②生物多样性组成成分的可持续利用;③ 以公平合理的方式共享遗传资源的商业利益和其他形式的利用。达到这些目标取决于缔约国的共同努力。私营公司、土地所有者、渔民和农场主从事了大量影响生物多样性的活动，政府需要制定指导其利用自然资源的法规，保护国有土地和水域生物多样性，并将发展国家生物多样性的战略和行动计划纳入更广泛的国家环境和发展计划中。

联合国“21世纪议程”是1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的重要文件之一，是一份旨在鼓励发展的同时保护环境的全球可持续发展计划的行动蓝图。该文件着重阐明了人类在环境保护与可持续之间应做出的选择和行动方案，涉及与地球持续发展有关的所有领域。“21世纪议程”大体可分为四个部分:可持续发展战略、社会可持续发展、经济可持续发展、资源的合理利用与环境保护。“21世纪议程”提倡海岸带和海洋的综合管理，包括:提倡涉及所有相关部门的政策制定与协调、确定沿海地区的开发利用计划、项目规划和实施中的预防性措施。在2002年可持续发展世界峰会上，各国承诺运用生态系统手段促进海洋生态系统的可持续发展。

粮农组织大会于1995年10月31日一致通过了“联合国粮农组织负责任渔业行为守则”，确定了适用于所有渔业的养护、管理和开发的非强制性的原则和标准。“守则”为国家和国际努力确保在符合环境要求的情况下可持续开发水生生物资源提供了一个必要的框架。“守则”涵盖渔业捕捞、水产品加工和贸易、水产品养殖、水产渔业研究和海岸带综合管理，阐述了负责任行为的原则和国际标准，以期有效地保护、管理和开发水生生物资源，并对生态系统和生物多样性给以应有的注意。

3 海洋生态系统管理的实施现状和成果

目前，很多国家都认识到海洋生态系统管理的科学性，并付诸实施。在亚洲、非洲、拉美和欧洲已建立16个大型海洋生态系统项目，涉及126个国家［5］。这些项目受到全球环境基金 (GEF)、世界银行、联合国工业发展组织(UNIDO)、世界自然及自然资源保护联盟 (IUCN)、联合国环境规划署、联合国开发计划署、联合国粮农组织等机构在资金和技术上的支持。其目的是实现全球海洋环境和资源的长期可持续发展。加拿大、澳大利亚、美国和欧盟还通过建立国家法律和政策实施海洋生态系统管理。

加拿大是世界上第一个具有综合性海洋管理立法的国家。1996年12月，加拿大通过了海洋法，该法于1997年1月生效。海洋法基于可持续发展原则，倡导对海洋环境和海洋资源的综合管理。2002年7月，“加拿大海洋战略”问世，是为加拿大政府对海洋管理的政策声明。该战略本着可持续发展、综合管理和预防为主的原则来指导一切海洋管理决策工作。

澳大利亚是世界上最早通过区域性海洋规划来实施海洋政策的国家之一，其政府特别重视海洋产业的可持续发展，提出要在有效可持续性及最佳化发展基础上，促使海洋产业成为具有国际竞争力的大产业，并使海洋生态实现可持续性。1998年12月，澳大利亚发布了“澳大利亚海洋政策”，承诺采取以海洋生态系统为基础的海洋管理模式。该政策要求海洋管理以区域性海洋规划为依托，协调各部门的海洋政策，制定综合管理战略，促进海洋产业在各利益关系主体意向一致的环境中发展。

从20世纪90年代开始，美国联邦政府机构开始采用生态系统方法进行自然资源管理。尽管美国政府没有颁布专门的法律文件以支持对海洋环境和海洋资源的生态系统管理，但是，其现行立法为海洋生态系统管理提供了支持。例如，马格努森－史蒂文斯渔业养护和管理法提倡区域性渔业管理，国家海岸检测法为沿海生态系统的环境质量监控提供程序方案，识别环境退化因素并对政府干预退化方案的有效性进行评估。国家海洋保护区法授权根据海洋地区的生态重要性设立海洋保护区。珊瑚礁保护法为珊瑚礁的保护维持和再生恢复提供有效机制。尽管美国当前的海洋管理模式是围绕部门管理展开的，但是基于海洋生态系统的区域管理模式已经形成。例如，海岸带综合管理、国家河口规划和海洋保护区计划。美国国家海洋和大气管理局 (NOAA)在保护海洋环境和资源的同时注重海洋经济的协调发展，该部门牵头了一系列海洋生态系统管理项目。《2000年海洋法》明确提出:“新的美国国家海洋政策应是协调性和综合性的政策”。之后成立了海洋政策委员会，其职责是就海水污染、过量捕捞等问题为政府提供意见，并着手协调各州和联邦政府相关法规，为国家海洋政策提供综合协调的建议，通过综合性的海洋政策和管理手段实现海洋经济的发展和海洋生态系统健康。

欧盟颁布了一系列基本政策和指令，确保海洋生态系统管理的实施。包括:栖息地指令(1992)、鸟类指令 (2009)、水框架指令(2000)、战略环境评估导则 (2001)、共同渔业政策以及海洋战略框架指令 (2008)。栖息地指令和鸟类指令为建立陆地和海洋保护区提供法律基础。水框架指令作为一个基础性法律文件，将水域的保护与污染控制结合起来。战略环境评估导则要求通过公共计划和项目实施环境评估，达到环境保护和可持续发展的目的。共同渔业政策涵盖资源利用与养护、结构政策与渔船管理、水产品共同市场、与第三国渔业关系、渔业执法和水产养殖等方面的规则。海洋战略框架指令是未来欧盟海洋政策的支柱，确保最晚到2020年欧盟海洋水域达到“良好环境状况”。

4 存在的问题和挑战

生态系统管理是一种新的自然资源管理模式，与传统的管理模式有诸多不同。它考虑到生态系统的复杂性和不确定性，识别影响生态系统的诸多因素并实施管理。因其涉及众多利益主体，故具体实施具有复杂性。

(1)人类对海洋生态系统的认识还不全面，这使得基于海洋生态系统的管理缺乏科学基础。多样化的人类活动相互影响，并共同作用于海洋生态系统，破坏其动态平衡。海洋生态系统管理打破单一部门管理模式，考虑到影响海洋生态系统的诸多人为因素，以期通过协调各部门活动，维持海洋生态系统平衡。因此海洋生态系统管理的实施前提是对生态系统健康进行客观、科学、全面的评价，掌握各物种之间的相互关系以及物种和海洋环境之间的相互作用［6］。然而，到目前为止，人们对海洋生态系统的认识还不全面，很多鱼类的储量、分布还不明确，鱼类各物种间的复杂关系有待研究，人类活动、海洋物种和海洋环境之间相互依存、相互制约的关系尚不明确，这都会影响到管理的具体实施。

(2)海洋生态系统管理的实施可能面临司法管辖权的问题。司法管辖权，又称审判权，是指法院或司法机构对诉讼进行聆讯和审判的权力。在大部分国家和地区，不同法院的司法管辖权是不同的。海洋生态系统是以海洋区域界定的，经常涉及不同的沿海国家和地区。海洋生态管理方案实施的每一环节都涉及所有海洋利益相关者。当出现利益冲突时，发展中国家不愿意放弃其在专属经济区的权利，发达国家也不愿放弃其在公海捕鱼中资金和技术上的优势。海洋管理合作的成功案例中，相关的沿海国家和地区都保持了友好的双边关系，因此海洋生态系统管理模式的实施还应考虑到相关国家和地区的社会经济和政治因素。这种综合了地理因素、科学因素和政治因素的合成体被称为“地缘政治生态系统”(the geo－political ecosystem，GPE)［7］。

(3)海洋生态系统管理模式的实施需要大量经费支持。海洋生态系统管理的初期需要长时间的调查研究和谈判协商，在管理过程中需要高昂的管理费用。对海洋生态系统管理方法的融资应强调多元化和稳定性，依靠国际、国家和地方三个层面，国际层面包括多边发展银行、捐赠、环境基金和以债务替代资源机制。国家层面包括政府债券、政府特别项目、税收收入。地方层面包括建立生态服务市场和旅游业收入［8］。同时鼓励各利益相关体的协作以降低交易费用。又因为海洋生态系统管理涉及众多利益相关者，许多海洋生态系统服务具有公共物品性质，如海洋生态系统的环境净化功能、海洋生物圈为人们提供的休闲场所和其他娱乐资源等等，所以“搭便车”现象在所难免。因此应通过制度设计促使海洋生态系统服务外部性的内部化，解决投资者的合理回报，激励各利益相关体从事海洋生态投资。

5 结论

海洋生态系统管理是一种新型的海洋管理模式，它不同于传统的单一部门管理，以海洋生态系统的整体恢复作为调控和管理的目标，综合考虑影响海洋生态系统的一切因素，能够更有效地解决目前海洋生态系统面临的诸多问题。因此，该管理模式代表了现代海洋管理的发展方向，其理念在一系列重要的国际性和地区性法规以及国家法律中得以体现。在其实施的过程中，面临着一系列科学、技术、经济、政治、法律等方面的问题，有一些问题目前并没有清晰明确的答案。但是，这些问题并没有阻止人们对这种新型海洋管理模式的探讨和实践。各国政府和相关机构已经进行了各种有益的探索并取得了初步的成效。例如，针对海洋生态系统认知不足的对策是加强科学研究、为发展中国家提供技术支持、交流知识和信息。鉴于海洋生态系统的复杂性和有限的可预测性，在生态系统管理模式的具体实施过程中，建议采用适应性管理手段，考虑到认知中的不确定性因素，并根据逐渐获取的新知识新信息加以修订和完善［9］。解决司法管辖权问题的途径是加强国际合作，建立国际联合管理区域，实现共同管理。随着生态系统管理的发展，利益相关者逐渐意识到生态系统管理程序的合法性以及对相关法规的严格执行的重要性。

在海洋生态系统管理的实施过程中，还会遇到新的问题和困难。但是，这都不会阻止海洋生态系统管理的发展。因为，只有所有利益相关者共同努力，这些问题和困难才能最终解决。

［1］TheWorld bank.Helping to Better Manage the World's Oceans［R］.2012:2 －4.

［2］王淼.基于生态系统的海洋管理模式初探［J］.海洋环境科学，2008(8):378－381.

［3］CURTIN R，PRELLEZO R.Understandingmarine ecosystem based management:A literature review［J］.Marine Policy 2010，34:821 －830.

［4］DUDA A M，SHERMAN K.A New Imperative for Improving Management of Large Marine Ecosystems［J］.Ocean and Coastal Management，2002，45:798.

［5］HANLING WANG.Ecosystem Management and Its Application to Large Marine Ecosystems:Science，Law，and Politics［J］.Ocean Development＆ International Law，2004，35:41 －74.

［6］王荭，王俊英.关于海洋生态系统服务的经济属性研究［J］.海岸工程，2006(12):77－80.

［7］KATSANEVAKIS S.Ecosystem － based marine spatial management:Review of concepts，policies，tools，and critical issues［J］.Ocean ＆ Coastal Management2011，54:807－820.

［8］张继华，姜旭朝.国际海洋经济区建设中的金融支持［J］.山东社会科学，2012(2):55－58.

［9］COLEMAN K.Research Review of Collaborative Ecosystem－Based Management in the California Current Large Marine Ecosystem［J］.Coastal Management，2008，36:484 －494.