俄罗斯非政府组织在转型秩序构建中的功能与现实困境

张莹

(华东政法大学a.法学博士后流动站;b.公民社会与法治发展比较研究中心，上海201620)

俄罗斯自戈尔巴乔夫改革开始社会就进入了全面转型阶段，从一定意义上来说，激进改革带来了社会的“全面崩溃”:经济滑坡、政治无能、社会失序、精神空虚。在这一背景下，非政府组织走上俄罗斯的社会舞台，以它独有的姿态与使命为社会秩序的重建贡献力量。

一、市场、政府双重失灵，非政府组织“临危受命”

在西方，非政府组织的兴起，是对全球化进程带来的一系列复杂问题——诸如福利国家危机、市场和政府的双重失灵等——的一种反应［1］75。而在俄罗斯，非政府组织面对的双重失灵是历史发展“断裂”的结果，肩负着比西方非政府组织更加艰巨的使命，是对现实中客观存在的市场与政府机制彻底失灵导致的混乱状态的一种秩序维系，有种“临危受命”的意味。

1.为维护经济秩序贡献力量

首先，非政府组织对经济道路的选择发挥了重要作用。例如，1990年成立的“转轨经济研究所”进行的理论研究为俄拟定经济政策、确定经济发展战略提供了理论依据［2］。1999年成立的非商业性机构“战略规划中心”基金会与政府密切合作，并参与制定了一系列经济法案的起草［3］190。其次，非政府组织的直接产出对俄经济的贡献不可小觑。根据有关统计，俄非政府组织的产出在1999—2002年间稳定增长，这一指标到2001—2002年已超出俄罗斯GDP的增长速度［2］。“采用最终消费支出法统计，2002年俄罗斯非政府组织提供的家庭服务与产品总成本是1 430.2亿卢布，占GDP份额的1.2%。而这个数字比俄罗斯轻工业产值88.8亿卢布要高出1.6倍”［4］。由此，非政府组织对维护俄罗斯经济秩序的稳定做出了巨大的贡献。

2.对政治制度产生重要影响

首先，在政党制度上。非政府组织最大程度地号召相关群体选民的支持来对政党施加影响，使得政党在诸如教育、就业等一系列密切涉及大众利益的社会规划的制定和实施上承担责任。其次，在政治决策上。他们将大众组织起来，汇总并阐明广泛阶层公民的利益，对政府部门进行游说，使公民的诸多倡议直接或间接地影响着政治决策。同时，这一政治参与过程促进了公民的自我觉醒与实现，提高了公民参与政治及公共事务的积极性。最后，政治管理上。非政府组织部门中优秀的、专业化的管理者被招募到国家机构中。这种最直接的对政治制度影响的方式不仅加强了整个国家管理系统的质量，而且对改善国家与社会的关系十分重要，保证了政治制度的稳定。

二、充当社会“安全阀”、缓解国家和社会张力

激进改革所引发的诸如贫富阶层间的巨大隔膜、普遍腐败、犯罪行为等一系列问题造成了政府与社会以及社会内部的关系紧张。非政府组织一以贯之地致力于维护公民的利益，减少了社会紧张、敌对氛围。

1.解决社会问题、缓和社会矛盾

首先，其公益活动为社会提供“正能量”。他们在自己的组织里创造了新的工作岗位;培训求职者以适应劳动力市场的要求;帮助艾滋病人、老年人等社会弱势群体;为需要的人提供住房、教育、工作等形式的援助［5］。非政府组织进行的经常性的“救援”工作，总是出现在需要的时间和地点，为社会提供的帮助是非常巨大而有效的。他们通过众多公益行动填补了社会两极分化的巨大沟壑，熄灭了人们心中仇恨的怒火，不仅短期内缓和了社会矛盾，而且为形成一个良好而富有弹性的社会结构打下了基础。

其次，非政府组织为解决社会就业也作出了相当大的贡献。如，2002年，仅在宗教组织和社区这两种类型的非政府组织中工作的人数就已多达50万，占到当时俄罗斯总就业人数的0.8%［3］190。同时，随着非政府组织重要性的日益提高，他们通过各种活动对国家施加的压力促使国家在解决就业等社会问题方面的力度也在加强，挣扎在贫困线上的人口数量逐渐减少。这一过程无疑大大消解了社会矛盾，使国家与社会的紧张状态得到缓解，促进了两者互动关系的良性循环。

2.作为“中间人”、缓解国家与社会间张力

激进转型使俄罗斯社会上积聚起来的对国家的不满已经进入“高压”状态，若不及时疏导，就可能带来社会的“大爆炸”，非政府组织在紧要关头“挽救”了这种危机。

首先，在公民和政府之间起到反馈作用，加强国家与社会之间的联系。非政府组织将民众的诉求搜集起来反馈给国家，国家对这些观点、意见进行讨论，从而调整和修正在社会发展领域的错误决策，由此创造了民众对国家机构的信任氛围。其次，非政府组织预测可能出现的社会矛盾，告知政府该矛盾的预期后果，提供与公众交流的稳定的反馈平台，促进国家机关与公民之间进行建设性的对话。再次，他们在完成众多社会福利项目时，通过其灵活性和高效性节省了大量国家资金，这又反过来促进了国家对社会的投入更有成效。

总之，这种国家与社会的对话沟通在缺少非政府组织介入的情况下是无法想象、无法实现的，非政府组织成为国家和社会矛盾调和的“中间人”。

三、重塑社会价值观念、推动民主法治建设

激进改革所引发的社会基本价值取向的迷失，使得俄罗斯失去了“灵魂”，社会一片“散沙”。非政府组织通过自己的行动重塑了社会价值观念，推动了民主法治建设。

1.传播“正能量”，培育公民精神

首先，非政府组织的公益活动给人们带来了巨大的心灵慰藉，使人感受到在残酷的现实中还存在着善良、互助、信任等“正能量”，让人重新燃起对生活的希望。非政府组织通过实际行动和示范作用促进了信任机制的建立，传播了志愿精神。其次，非政府组织与诸如企业、政府等传统组织形式相比，对于公民权利以及公共利益的捍卫都更加彻底和一以贯之，民众的权利意识得到加强。再次，非政府组织在参与公共事务中的努力，促进了公共观念、民主参与意识的提高。最后，人们可以在非政府组织中学习自律与合作、协商和妥协、集体决策与代议［6］。由此，自主自律、合作互助等精神信念成为个人内在的自觉，从而习得民主法治所必备的习性，公民精神逐步形成。

2.限制国家权力、制定各种法律

非政府组织培育了公民精神，鼓励了社会活动，而后者又反过来成为刺激民主进步的重要因素。首先，诸如失业、贫困等一系列日益恶化的问题导致一部分政治参与热情高的民众投入到相应的政治行动中来，从而扩大了民主参与范围，推动民主进程。其次，公民的结社热情高涨，他们组成的各类组织通过自身活动，加强了对国家权力机关的监督，从而减少了腐败，提高了政府的透明度。最后，非政府组织通过整合公民，进行集体谈判、保护个人免受侵害。由此，民主法治思想得到广泛传播。

非政府组织还促使国家制定了各种相关法律。他们向政府提供法律建议或是直接参与制定涉及政治、经济等领域的重要法律文件。例如，“战略规划中心”基金会提出过《俄罗斯联邦国家执行权力机关行政章程法》草案，参与了一些经济法案的起草:《俄罗斯农业发展与农业政策法》、有关形成经济适用房市场的系列法案、《2003—2005年俄罗斯联邦社会经济发展中期纲要》等［4］。这些法律建议或法律草案为当时法律文件的出台提供了蓝本，为俄罗斯政治、经济发展保驾护航。而且，最富有成效的是，在他们的不断参与和推动下，俄罗斯制定了一系列保护其活动和权益的法律——1993年的俄罗斯宪法，1994年的《俄罗斯民法典(第一部分)》，1995年的《社会组织法》《慈善团体及慈善活动法》《国家支持青年和儿童组织法》，1996年的《非政府组织法》(也译作《非营利组织法》)、《行业协会法》。此后，还陆续颁布了一系列与非政府组织相关的重要的联邦法律，如2001年的《政党法》，2002年的《俄联邦选举权利及参与全民公选权利保障法》等等。

四、俄罗斯非政府组织的现实困境

尽管非政府组织在俄罗斯激进转型过程中在秩序构建方面立下了汗马功劳，并取得了长足发展，但仍面临重重困难。

1.“路径依赖”的俄罗斯特色

马长山教授曾一针见血地指出过中国非政府组织发展的路径依赖问题，“就是权力对社会的管制和社会对权力的依赖”［1］85。俄罗斯非政府组织的路径依赖问题与中国的情况有类似，却又不尽相同。从国家方面来讲，在中国，国家对非政府组织扶持与鼓励的出发点是为了更好发挥国家权力职能，利用他们更好地进行社会管理和维持社会秩序［7］。这从根本上说，国家仅仅把非政府组织当作其治理社会的一种工具，并没有赋予它们应有法律地位，中国至今仍没有一部专门的《非政府组织法》。正是由于国家态度的掣肘，非政府组织在中国的发展遭遇了十分尴尬的合法性等现实困境［8］。

在俄罗斯，国家态度与中国国家态度略有区别。一方面，国家也有把非政府组织当成巩固政治制度的手段，将之作为解决社会问题的“无偿劳力”，并企图使之受控于国家这一“私心”;而另一方面，它又意识到非政府组织对于国家进行改革、实现民主法治目标的重要意义，因此，更加注重后者的发展，将其作为独立的主体来对待，力图与其建立一种平等伙伴关系。一方面，希望非政府组织迅速发展，以期他们为国家建设发挥更大的作用;另一方面又害怕他们“别有用心”，超出控制范围。这种矛盾态度可以从国家针对非政府组织的立法得到证实。

首先，结社权于1993年得到了宪法确认;1994年《俄罗斯民法典(第一部分)》对这一权利加以具体规定;1995和1996年分别出台了两部专门法律:《社会组织法》和《非政府组织法》。此外，还颁布了《慈善团体及慈善活动法》《国家支持青年和儿童组织法》《行业协会法》等重要法律。由此，俄罗斯非政府组织在2000年前后得到了惊人的发展。俄罗斯司法机关登记的组织数量由1991年的4 613个猛增到2002年的257 892个［9］，增长了几十倍。这不能不说与国家对非政府组织的寄予厚望有关，希望通过鼓励其发展来促进国家民主法治进程。但同时，从非政府组织的具体职能也可以看出国家的“利用心理”，有的非政府组织已经失去了“非政府”性。例如，1995年成立的“有效政策基金会”，于1996年就已经作为叶利钦的重要信息分析中心，为后者的竞选进行策划和宣传;之后又参与了一系列“政府”活动，如莫斯科市长的选战、杜马选举，并为普京在2000年总统大选中顺利上台出谋划策［3］196－198。可见，这类非政府组织已沦为政府的喉舌，失去了平民性。

1998年的金融危机使非政府组织发展陷入低谷期。危机过后，国家通过实际行动表示支持和鼓励非政府组织的决心。2001年，普京会见了非政府组织代表;2002年，召开了“公民论坛”，成立了社会院采纳民意;2005年，拨款1 700万美元发展公民组织。由此，俄非政府组织又迎来了一次发展高峰，到2003年，注册登记的非政府组织数量至少达到了57万个［10］。

“颜色革命”的爆发使得俄罗斯国家与非政府组织的“蜜月期”提前结束了。国家开始对非政府组织起了“戒备之心”，于2006年修改了《非政府组织法》，取消了非政府组织可以不进行登记的规定，加强了对组织活动及资金的监管，非政府组织的活动大幅度减少。三年之后，国家又改变了态度，重新向非政府组织“挥动橄榄枝”:《非政府组织法》于2009年进行再次修改，税收制度得到改变、注册程序被简化、审查报告得以减少等等;此外，还设立总统专项基金，为非政府组织提供120亿卢布的资助。然而，好景不长，2012年，《非政府组织法》再次遭到修改，通过年度必审和随机抽查等监督方式及强化对违法行为的处罚等规定达到对非政府组织严格控制的目的。

由此可见，非政府组织发展的大起大落正是源于俄罗斯国家的矛盾态度，这正是俄罗斯非政府组织“路径依赖”的鲜明特色，已成为制约其发展的特殊瓶颈。因此，俄罗斯国家需改变这种“变化无常”的态度，坚定地支持非政府组织的发展，这样才能使之发挥更重大的作用，推动民主法治的发展。

2.公民参与的“地气儿”不足导致困难重重

公民参与是非政府组织能够保持生机的基础。相关问卷调查显示，公民想要参与非政府组织活动的比率仅为3.3%［11］。这既有历史原因，又有现实问题。从历史上看，俄罗斯的政治文化具有专制主义传统，个体独立意识发展不充分，对国家有较强的依附性。尽管公民精神在非政府组织的推动下开始启蒙，但直到现在，俄罗斯的公民文化也没有成长到所需要的水平。从发展现实看，俄罗斯非政府组织的“先天不足”。他们是在国家快速转型过程中突然大量出现的，这种涌现有些“催生”“速成”的意味，因此，在“质量”上总有些欠缺与不足。这与西方非政府组织的“自然生长过程”不同，后者经过了漫长的历史积淀，是在各种必需的“营养物质”——经济自由、政治民主、社会自治及权利意识觉醒——齐全的情况下一点一滴地发展成“绿色的”“放心的”社会组成部分的。俄罗斯非政府组织尽管在表面形式上与此相近，但由于缺乏使其获得生命力的社会与文化基础，使人有种为其莫名担心的特点。

结语

俄罗斯的发展经验证明，非政府组织对于转型期秩序的构建具有重大意义，与民主法治目标的实现休戚相关。中国与俄罗斯同处于转型期，尽管转型的方式有着巨大的差异，非政府组织所起的作用也不尽相同，但本文所探讨的内容却具有一定的共性。需要强调的是，对于转型国家来说，如何处理好国家和社会之间的关系这一问题是实现民主法治目标的关键所在。党的十八届三中全会所传递出来的信息恰好印证了国家力图逐步将社会自治权归还社会的决心，力图重新确立国家与社会“共赢双强”的新型合作关系，这一良性关系既能为公民提供福祉，又能保证国家利益。根据这一思路，非政府组织恰好为社会自治提供了一个恰当的表达方式，因此，大力发展非政府组织就成为转型国家的必然选择了。

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