浅析开江县耕地撂荒的原因及对策建议

□曾庆亮/开江县农业局农经站

浅析开江县耕地撂荒的原因及对策建议

□曾庆亮/开江县农业局农经站

近年来，国家实施了一系列强农惠农政策，在一定程度上激发了广大农民的种粮积极性，但由于农村劳动力快速转移、种粮比较效益低下等多种原因，部分偏远乡镇季节性撂荒现象日益凸显。笔者通过多年的实地调查和走访，结合自己的工作经历，浅析了开江县耕地撂荒的原因，并提出了对策建议。

1 耕地撂荒现状

据调查，2013年开江县耕地撂荒面积达116.67hm2，占全县耕地总面积的0.48%，涉及农户数约1270户，占全县农户数的0.89%。其中长年性撂荒（撂荒1年以上）面积43.33hm2左右，占撂荒面积的37%，季节性撂荒面积73.33hm2，占撂荒面积的63%。全县耕地撂荒呈现出以下特点：撂荒面积逐年增加；交通不便的偏远山区多于城郊结合部撂荒；小春撂荒多于大春撂荒；举家外出撂荒多于留守在家撂荒；长年性撂荒集中在旱地，季节性撂荒集中在田内。

2 原因浅析

2.1 农业比较效益低，是耕地撂荒的本质所在

虽然国家通过一系列强农惠农政策的实施，尤其是粮食直补、农资综合补贴和良种补贴的兑现，在一定程度上激发了广大农民的种田积极性，但并未从根本上刺激农业生产。种子、化肥、农药、农膜、农用柴油的价格持续上涨，农民工日工资不断攀升，其种粮补贴远远不能抵消农资价格及劳动工价上涨因素，种田成本居高不下，农业比较效益特别是种粮比较效益低下的厄运始终无法逆转，农业比较效益逐年下降的矛盾日益明显。

据调查统计，2010～2013年，短短的3年时间，农资涨价幅度较大，特别是种子、化肥、农药、农膜等涨幅均在15%～20%，1hm2耕地农资年上涨900～1200元。同时，受全县农村劳动力大量外出及城乡基础设施建设用工量增加的制约，农民工日工资逐年上涨。据调查，开江县农村普工日工资一般为80～100元（不包括生活支出等相关费用），而技工却高达150～180元/天不等。在正常年景下，种粮收益与成本基本持平，如遇灾年，则亏本经营，撂荒耕地自然就成为了部分地方部分农民的“明智”选择。以种1hm2水稻产量为7.5t、2.5元/kg计，产值18750元，投入总成本10275元/hm2，在风调雨顺的情况下，种植1hm2水稻纯收益仅8475元，如遇干旱、洪涝及流行性、暴发性病虫害，损失就更加惨重，入不敷出。而小春生产产值就更加低了，劳动力投入更多，效益却更差，基本上属亏本经营，这也是导致开江县季节性撂荒集中于小春季节的重要原因。部分农民总结得很贴切、很形象“在家种田，不如外出挣钱”，“要想奔小康，就要背井离乡”。

2.2 劳动力缺乏，是耕地撂荒的外在表象

随着城镇化建设步伐的加快，国家对农民工相关优惠政策的落实，农民外出务工的环境逐年改善，大多数农民尤其是青壮年农民更加愿意外出务工挣钱。

据统计，开江县现有农村劳动力29.22万人，外出务工15.76万人，占全县总劳动力的54%，全县农村劳动力呈现以下特点：一是整体素质普遍低下；二是外出务工人员文化水平明显高于留守务农人员；三是外出务工人员趋于青壮化；四是留守务农人员趋于老龄化。由于在家务农人员文化素质低且年龄老化，这些人员没有时间、没有精力、没有能力耕种从而不得不撂荒。而举家外出户的耕地一部分以自行转包方式进行了流转，另一部分因无人耕种而撂荒，长年性撂荒的耕地基本集中在举家外出户。

2.3 自然灾害频繁，也是耕地撂荒的原因之一

开江县地处河沿台地，县内年年有灾，十年九旱，主要有冬干春旱夏伏旱，洪涝秋淋，倒春寒十分明显。近年来，洪灾、病虫草鼠害频繁发生，一年更比一年猛，农业生产受自然灾害的影响波动很大，因灾害直接损失在2000万元以上的年份达50%，严重挫伤了农民的种田积极性，很多农户担心种田有风险、无保障，不愿种田。

2.4 农业基础设施滞后，是耕地撂荒的重要原因

开江县现有水利设施大多数是20世纪七八十年代修建的，老化失修，渗漏十分严重，加之近几年的洪水灾害，水毁严重，大部分已成为病险设施。全县仅有22口水库中能正常运行的又只有18口，1878口山平塘中只有1460口正常使用；全县有旱山村70个，占全县行政村的36%以上，旱山村基本上是靠天吃饭，生产无保障。据统计，全县农田有效灌面1.21万 hm2，仅占耕地面积的50%左右，中低产田土比重高达51.5%；土壤缺水现象普遍，60%以上的耕地有机质低于1.5%。农业生产机械化程度较低，农业机械总动力仅23.3万 kW，农业生产仍然以传统耕作方式为主，劳动生产强度大，农民种田仍然十分艰辛且生产效率低下。

3 对策建议

农村耕地撂荒，不仅影响粮食生产安全，而且还会影响农村社会的稳定。要解决农村耕地撂荒的突出问题，就应该把它摆到新农村建设和城乡统筹发展同等重要的位置，与农村发展、改革和稳定大局有机结合起来解决，实行上下联动，综合治理，采取法律、行政、经济手段，努力遏制农村耕地继续撂荒的现象。

3.1 健全规章制度，禁止撂荒

认真贯彻落实好《土地管理法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《四川省人民政府办发厅关于切实解决耕地撂荒问题的通知》等相关法规文件，通过法律、法规对耕地撂荒作一些强制性的约束。一是从征占地补偿上禁止，国家征地补偿和集体公益占地调整土地时，凡耕地撂荒2年以上的，一律按非耕地荒地标准补偿。二是认真落实《土地管理法》第三十七条之规定；凡耕地撂荒2年以上的由村社集体责令复耕，或负责调整流转复耕，对既不自行复耕，又不愿流转复耕的承包农户，由村社集体强令收回重新发包。三是认真执行全户户口迁入城市的承包户，承包耕地集体收回的法律规定，对全家外出的农户，鼓励将户口迁出并给予一定补偿，农民变市民后，收回承包地。四是开展形式多样的宣传活动，教育农民爱惜土地，使承包农户认识到恢复撂荒地耕种是自己应尽的义务。

3.2 推进土地流转，预防撂荒

推进土地流转是从源头上预防撂荒的一种长效机制。一是用承包农户的土地承包经营权换取农户的收益权和养老保障。目前，外出务工农民不愿意退出承包地的主要原因是现在承包地不仅无一点负担，不种也还有收益（如偶然被征、占用）；农民后续养老保障要靠承包地。只有解决了承包农户承包耕地合理收益不少、后续养老有保障这两点，土地流转加快才有可能，才可以有效预防耕地撂荒现象。二是按照有偿、依法、自愿的原则，对因无力耕种又不愿意放弃土地承包经营权的农户，要确保其收益不少，采取引导其转包、出租或入股的办法，对自愿交回的承包地和依法收回的承包权，尽快重新发包，对长期撂荒的耕地，及时通知农户限期复耕，不能按期复耕的要求委托村社集体代为管理和进行流转。三是在县乡镇村建立农村土地流转服务四级网络，为土地流入方、流出方提供便捷高效服务，引导农村土地向种植能手、特色优质产业、农民专业合作社、经营大户适度集中，从而推进现代农业产业基地和核心示范园区建设。

3.3 实现规模经营，限制撂荒

零星分散的土地经营效益低下，既不适应市场经济发展需要，也是形成农村耕地撂荒的主要因素。大力培育农村市场主体收纳经营土地是解决土地撂荒的重要举措。一是大力培育扶持农民专业合作社、专业种植大户、农业龙头企业等市场主体，出台激励政策，鼓励这些市场主体积极接纳农民流出的土地进行规模化、集体化、产业化种植，提高土地产出效益。二是采取激励措施鼓励农业龙头企业（业主）跨区承包或租赁撂荒地进行农业产业化经营。三是积极引导外出务工和无力耕种的农户以土地入股的方式，参与业主经营，把土地经营权、使用权作为生产要求，使土地变资产、经营权股权化，用土地作为资产或资本，参与业主经营。四是在确保粮食种植面积稳定的前提下，加大产业结构调整力度，大力发展特色效益农业，主攻水稻、玉米、马铃薯、大豆、花生等作物，提高土地收益。

3.4 改善基础条件，制约撂荒

改善农业生产条件，提高综合生产能力是解决农村耕地撂荒问题的重要措施。涉农部门要整合涉农资金，改善农村交通和耕作条件，实施综合治理，连片开发，提高规避灾害损失的能力，加强对塘、库、堰的产权制度改革和管理，对自然灾害造成的荒山、荒河、荒丘、荒滩等农村土地，通过公开招标方式，承包给经营业主，进行综合整治和开发，创造良好的农业环境，减少农业自然风险，增强农业的稳定性。对耕作条件差而造成撂荒的，要充分利用农村“一事一议”、筹资筹劳、以奖代补等优惠政策，结合水保工程、配方施肥工程、农业综合开发项目工程，完善农业基础条件，改善耕作条件，扩大耕作面积。

3.5 发展特色产业，规避撂荒

加快产业结构调整，大力发展特色效益农业，推行“一乡一业”“一村一品”是解决农村耕地撂荒问题的重要手段。一要结合本地产品优势和土地资源特点，以市场需要为导向，实现产业合理布局，做大做强优势产业。二要加强特色农产品的市场营销体系建设，解决销售难的问题，增加农民收益。三要普遍推行“公司+基地+专业合作社+农户”的产业化经营模式，通过各种专业大户、农民专业合作社、行业协会把千家万户分散经营组织带动起来，共同提高土地的产出效益。

3.6 强化科技推广，减少撂荒

减少农村耕地撂荒面积，提高撂荒耕地收益的关键靠科技推广。因此，要大力开展农业技术培训，提高农民的科技素质；大力实施“名优工程”，广泛引进和推广优良品种；加大资金投入，继续退耕还林，改进耕作方式，提高土地复种指数，降低劳动强度；普及和推行标准化、绿色化、无公害农产品生产实用技术，提高农产品质量和效益，解决广种薄收和农业增产不增收的实际问题。