环保社会组织的公益诉讼原告资格分析

范红霞

（武汉长江工商学院,湖北 武汉 430070）

一、环境公益诉讼及环保社会组织的界定

（一）环境公益诉讼及特点

在我国，环境公益诉讼没有严格意义上的法律定义,一般是指为了保护生态环境和自然资源免受污染和破坏，与案件诉讼请求无直接利害关系的单位和个人，依法对污染、破坏环境与自然资源者，违法或者不履行环境与资源保护法定职责的行政机关提起的诉讼[1]。

环境公益诉讼的主要特点体现在以下几个方面：第一，诉求的公益性，在环境公益诉讼中，原告诉求的基础并不在于自己的某种利益受到侵害，而是希望通过诉讼的方式保护环境公共利益；第二，诉讼结果的普惠性，如果胜诉，案件结果往往受惠的是公众，不是具体的公民、法人或其他组织；第三，诉讼主体的广泛性，起诉人与诉讼请求无直接利害关系，只要其认为加害人的行为侵害了社会公共利益，或者社会公共利益有被侵害的危险都可以提起诉讼。

（二）环保社会组织的界定

环保社会组织又称为环保社会团体或环保NGO，是一种合法的、非政府的、非营利性的志愿从事环境保护公益事业的社会组织。非政府性、非营利性、公益性是其本质属性，从事环保公益事业，保护环境是其终极目标。根据环保部2010年发布的《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，我国环保社会组织的类型主要有环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等。

二、环保社会组织作为环境公益诉讼原告的优势

在环境公益诉讼领域，环保社会组织环境公益的价值追求与环境公益诉讼的公益性和普惠性高度契合，使其成为理论界和立法者关注的焦点。相较于行政机关、检察机关和公民个人，环保社会组织在公益诉讼原告资格上的先天优势使其成为最能够胜任环境公益诉讼原告的主体。

（一）公民参与素质决定公民环境公益诉讼的不发达

公民的参与素质包括参与意识与参与能力。在我国，环境保护领域对公民参与素质的要求与公民的参与素质之间形成极大的反差，限制了公民环境公益诉讼的发展。

在参与意识方面，由于我国传统政治、经济、思想文化意识的影响，中国历史上没有形成西方所谓的市民社会，公民的权利意识淡薄，在个人受到污染侵害后往往都不愿、不能或不敢通过法律诉讼解决环境污染损害问题，更何况是当出现环境问题危害社会公共利益时，参与意识更淡薄；在参与能力方面，环境诉讼的复杂性、技术性、及高成本性对普通个人诉讼能力提出了很高的要求，公民自身的经济能力、文化水平、技术条件等也决定其在环境公益诉讼中存在难以逾越的障碍。同时，公益诉讼被告往往是实力雄厚的企业或是掌握公权力的政府，公民个人的力量显得势单力薄，实际诉讼难度很大。

（二）传统公权力主体作为环境公益诉讼原告的不足

对于环境违法行为，我国现有的法律保护体制表现为行政机关通过行政执法方式予以处罚，检察机关通过环境刑事诉讼的方式处罚环境犯罪行为[2]。

环境行政管理部门拥有对环境问题进行监督和管理的职权和维护环境公益的职责，通过行政执法的方式保护环境公益固然有其优势，但客观上仍然存在着权力滥用或不作为等现象，尤其是当环境行政部门的行为损害环境公益的时候，它甚至会成为公益诉讼的被告。2005年8月，最高人民检察院在回复环保总局征询意见的请求时明确指出:“近年来，环境污染致害事件呈明显上升趋势。由于缺乏相应的诉讼救济机制，行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形，无法通过诉讼途径解决，因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要可行的。”[3]实际上，环境公益诉讼制度主要针对的是环境保护领域“政府失灵”和“市场失灵”的状况，是为了弥补政府的环境监管不足和行政执法的缺陷，以起到监督和限制政府权力的作用。所以，环境行政管理部门不是环境公益诉讼最主要的主体[4]。

检察机关是宪法所确立的专门法律监督机关,维护国家利益和社会公共利益是其天职，尽管在司法实践中屡有检察机关提起环境公益诉讼成功的案例，但是从体制上讲，检察机关的人、财、物均受制于地方政府,这容易导致检察机关在维护社会公益时丧失其独立地位，公益诉讼就有可能成为地方保护主义的工具。同时，如果规定检察机关有权向人民法院提起民事公益诉讼,这样检察机关就兼备了“运动员”和“裁判员”的双重角色，不管是支持原告一方还是被告一方,都将打破原被告之间完全平等的格局,破坏民事诉讼的公正性。

（三）环保社会组织与生俱来的参与热情与参与能力

环保社会组织是以实现环境公益为宗旨、不以盈利为目的非政府组织，对环境问题的关切度高，有着与生俱来的参与热情，更愿意主动提出公益诉讼，参与意识强。而且成员中不乏熟悉环境保护相关法律法规及政策的环保专家、法律专家，有一定的资金渠道，参与能力强。

赋予环保社会组织公益诉讼主体资格，一方面可以代表国家、政府和公众起诉环境污染者，另一方面当政府活动或其它活动污染破坏环境,环保社会组织又可以代表公众,采取各种合法措施包括提起诉讼来维护社会公益。所以，环保社会组织作为环境公益诉讼原告是最公平、最公正、最有代表性的。事实上，从国际经验看，在环境公益诉讼中，环保团体一直扮演着重要的角色，被认为是环境公益诉讼原告最重要的主体。

三、环保社会组织提起环境公益诉讼的现实障碍

尽管环保社会组织在环境公益诉讼中表现出了先天的优势，但法律上、经济上及自身设立、运行等方面的问题成为阻碍其后天发展的障碍。

（一）法律障碍

1.程序法上的障碍

在环境民事公益诉讼主体资格方面，2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第28次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第九条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”据此，对污染环境损害社会公共利益的行为，法律规定的有关组织是可以作为主体提起诉讼的。

环境公益诉讼有别于传统私益诉讼，民事诉讼法对在起诉阶段对诉讼主体做了规定，但是对于哪些组织适宜提起民事诉讼、公共利益的确定、受案范围、管辖法院、诉讼请求的限定、环境损害鉴定、诉讼费用承担、滥诉行为的控制、胜诉后赔偿金的分配等问题悬而未决，这使得公益诉讼主体资格条款不具实践可操作性。

环境行政公益诉讼主体资格方面，《行政诉讼法》第二条规定:公民、法人或其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权依照本法向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第四十一条第一项规定“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其它组织。”这种关于诉讼资格的限制，造成了许多环境污染案件中，环保社会组织与案件没有直接利害关系，提起环境行政公益诉讼的法律依据不足，难以立案，因而不利于公民环境权益和环境公益的保护，也不利于对环境行政机关进行全面的监督。

2.实体法上的障碍

环境保护法作为环境保护领域的基本法，在第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。结合其它环境保护单行法律规定来看,也仅仅限于检举权和控告权等,但是“检举和控告”并不能等同于起诉，其主体资格仍不明确。这样，民事诉讼法中关于“法律规定的有关组织”可以提起公益诉讼的新规定，在实体法上未能很好的衔接，具体范围仍不明确，环保社会组织的环境公益诉讼主体资格仍难以实现。

（二）经济障碍

在环境公益诉讼中，诉讼费用成为制约环保社会组织提起公益诉讼的瓶颈问题。一方面，诉讼成本过高，在环境公益诉讼中，往往涉及环境污染和生态破坏，污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方机构鉴定。但生态环境损害评估是一个多学科、综合性和技术性很强的工作，所以环境污染案件的鉴定费比较高。如在自然之友诉云南省曲靖市陆良化工实业有限公司提出的诉讼请求中，重要的一项就是要求被告赔偿因铬渣污染造成的环境损失。“自然之友”曾向一家具有司法评估资质的机构提出过鉴定请求，对方提出的报价是700万元，这完全超过了“自然之友”的承受能力[5]。另一方面，我国环保社会组织的活动经费普遍不足，目前,只有约26.0%的环境NGO有固定的资金来源，这极大地限制了它们的活动能力与范围[6]。

（三）民间组织自身的设立、运行等方面的困境

目前规范社会组织设立的管理法规主要是《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对环保社会组织而言，这两部法规规定的注册方式包括工商部门登记和民政部门登记，在工商部门登记要缴纳税款，这对本来就缺乏资金支持的环保社会组织而言无疑雪上加霜。而在民政部门登记，须先获得所在行业业务主管部门的审批，才能到民政部门登记管理机关申请登记。由于环保民间组织的公益性和非营利性特点使得很少有单位愿意担任其业务主管部门承担责任，无法找到主管部门，从而无法获得合法身份，也无法获得税收方面的优惠及扶持[7]。同时，缺乏相应的制度帮助他们获得吸纳优秀人才加入和募集到充裕的经费，其成员的权利和义务也没有具体明确的法律规定。这样，没有相应的人才与经费，环境公益诉讼很可能会因为环保社会组织缺乏起诉动机而名存实亡，从而导致环境公共利益无法得到平等的司法保护。

四、社会团体环境公益诉讼原告资格的实现途径

（一）明确环保社会组织的诉讼主体资格

理论界普遍认同环境公益诉讼主体多元化，认为应让更多主体进入环境公益诉讼领域，以弥补行政监管的不利，并特别关注民间组织和公民保护公共利益法律制度的建立[8]。

现行民事诉讼法第五十五条规定，法律规定的有关组织可以作为环境公益诉讼的原告。对于法律应规定哪些“有关组织”，观点不一。有人认为，对有关组织应有所限制，理由主要集中在这样两个方面：一是我国环保社会组织的数量庞大、良莠不齐，一旦诉讼主体过度放开，会导致公益诉讼“井喷”、“滥诉”等失控现象，因此应对起诉的有关组织的范围从规模、经验、经费、会员数量、人员构成等方面进行过滤和限制[9]；二是公益诉讼成本高，对社会组织从人力到财力等各方面都提出了很高的要求，如果社会组织能力不够，败诉几率高，会对新生的公益诉讼产生负面影响。

对此，笔者认为，应结合我国环境保护的实际情况，构建符合我国国情的诉讼原告制度，积极鼓励、引导环保社会组织为社会公益做贡献，对主体资格不应有过多的限制。

首先，在理论上讲，环境公共利益共享性及普惠性的特点决定不可能将任何人排除在环境公共利益的受益主体之外，每个人都是环境公益的代表者，以环境公益为目的的环保社会组织更不例外，因为环保社会组织能力的欠缺而从法律上对其诉权有所限定是不公平的。

其次，“井喷”现象的可能性不大。在中国环境保护领域里，历来呈现出政府主导型特点，公民整体的环境保护责任意识不强，参与水平不足，环保社会组织参与诉讼的社会基础不强，即使法律鼓励公益诉讼，也不会因此出现公益诉讼案件大量出现的现象。同时，目前环保社会组织的参与能力仍然有限，根据中华环保联合会发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家。但我国的环保社团组织在当下的发展阶段总体上还不够成熟，发挥作用的方式相对单一，还需进一步引导和发展。实际上，2008年5月6日，无锡市中级人民法院正式成立 “环境保护审判庭”以推动环境公益诉讼发展，然而成立两个月以来，没有发生一起环境公益诉讼[10]。这不仅意味着“井喷”的可能性不大，而且意味着迫切需要在《民事诉讼法》新规定的基础上，利用《环境保护法》修改的契机，从实体法和程序法上完善公益诉讼条款，明确环保社会组织的主体资格，以推动整个社会环境保护责任意识和环境公益的实现。

再次，诉权的限制不是预防环保社会组织滥诉的理想途径，“滥诉”完全可以通过环境公益诉讼程序的完善予以规范。

（二）建立前置程序，防止诉权滥用

为了防止环境公益诉讼权利的滥用，可以采用前置程序包括行政先处理程序和司法预审查程序[11]。

行政先处理程序是指起诉人在提起民事公益诉讼之前，应先向侵害行为人发出书面的通知，要求其停止侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状;侵害行为人收到通知在法定的期限未停止侵害行为的，才可向法院提起公益诉讼。在对有关环境主管部门提起行政公益诉讼之前，也应先向其提出书面通知，若有关主管部门未在法定的期限内对违法行为作出处理并书面告知，或者虽然作出了处理而举报人不服的，可以申请行政复议，只有对行政复议不服的才可以提起行政公益诉讼，这样既可以给行政机关一个纠正自己错误的机会，也可以防止诉讼权的滥用[12]。

司法预审查程序是指人民法院内部可以设立专门的公益诉讼预备审查委员会，负责此类案件的立案审查，以保证只有那些确实损害到环境公共利益的案件才可以进入诉讼程序，防止诉权滥用。对公共利益的审查标准，可以考虑从原告的具体诉讼请求来判断，在环境民事公益诉讼方面，主要包括：（1）要求被告停止已经从事或正在从事污染和破坏环境资源的侵害行为；（2）要求被告采取有效措施消除危险；（3）要求被告治理、恢复被其污染破坏的环境；（4）要求被告赔偿其所造成的环境公益损失等。在环境行政公益诉讼中，一般是请求判决被告依法履行其环境职责、撤消其违法具体行政行为。

人民法院在受理公益诉讼案件时，为审查确认发生了损害社会公共利益的行为，可以要求原告提供初步证据材料表明公共利益被损害的事实，这种损害事实应限定在“对环境本身的损害”，而不包括对多数人或不特定人人身和财产权益的损害。

（三）积极运用支持诉讼制度

作为国家环境保护监督机关，环境行政主管部门拥有一定的环境保护方面的专业人员。技术及相应的环境监测检测设备，能与掌握着专业知识、拥有雄厚财力的企业甚至是垄断行业的环境损害行为相抗衡。而环境纠纷需要专业的证据收集方法和技术性手段，这是环境保护行政主管机关的优势，同时，环境保护行政主管机关机构设置上比较普遍，各机关对当地的环境状况了解比较清楚。因此环境保护行政主管机关支持诉讼制度的建立能够克服环保团体在鉴定技术和资金上面的障碍。

检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的环保社会组织，我国的《民事诉讼法》已经明确规定了检察机关支持诉讼制度，检察机关可以通过该制度，支持污染受害者或社会团体提起民事诉讼，要求环境损害赔偿。

但民事诉讼法仅仅对支持起诉做出了原则性规定，没有对支持起诉的方式和程序做出具体的规定，实践中这种缺乏具体操作性的条款被束之高阁，因此建议通过制定相应的鼓励措施，对符合条件的环保社会组织可申请获得环保主管部门或有检察机关在公益诉讼上的支持。

（四）建立环境公益诉讼专项基金

公益诉讼不同于一般民事诉讼，被告败诉后需向原告承担责任。而公益诉讼的受益主体具有不特定性，因此，民事赔偿的赔付对象亦存在不特定性，被告有时不能对原告直接负民事责任。通过建立专项基金，被告因污染环境所支付的赔偿款支付给基金，有效地解决了这一问题。

资金来源主要可以考虑财政拨款、胜诉的环境诉讼案件中提取一定比例的资金以及社会捐助等，实行原告败诉由财政负担，被告败诉由被告负担。如果作为被告的环境污染企业方败诉，所支付的诉讼费用又将回到公益资金，确保公益资金回流和循环使用。

专项基金主要用于环境公益诉讼案所涉及的调查取证、鉴定评估、诉讼费用、环境恢复和执行救济等合理费用。同时，环境公益诉讼更重要的是维护了环境公益，环境的生态价值不是金钱的赔偿可以弥补的，生态价值远高于经济价值，所有那些敢于站出来维护环境公益的“勇敢者”理应受到奖励。从专项基金中支出一部分作为对于原告的奖励利于激励更多的人参与到维护环境公益中来。

[1]王灿发.中国环境公益诉讼的主体及其争议[J].国家检察官学院学报，2010，（3）：4.

[2]章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告[J].法学，2011，（6）：138.

[3]张峰.环境公益诉讼原告资格分析[J].政法论丛，2010，（3）：64.

[4]李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体资格优劣分析与顺序选择[J].河北法学，2010，（28）：22.

[5]杨华军.公益诉讼之困[N].中国周刊，2012-04-11.

[6]王德新.中国环境NGO的发展困境与路径选择[J].辽宁行政学院学报，2011，（13）：27.

[7]陶满成，张海滨.论对国际非政府组织进行管理的立法工作[J].江南社会学院学报，2009，（11）：78-79

[8]高雁，高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制[J].河北法学，2011，（29）：157

[9]肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报，2012-10-10，

[10]论污染防治法中的环境公益诉讼条款——兼评2008年《水污染防治法》第八十八条[A].2008年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集[C].2008.

[11]金亮新.公益诉讼的制度构建探讨 [J].浙江工业大学学报（社会科学版），2008，（3）：96.

[12]郝海青.环境公益诉讼中的前置程序研究[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2010，（2）：88.