以美国为鉴探讨中国参与公海保护区建设的对策建议

公衍芬，姜 丽，王 群

（国家海洋信息中心，天津300171）

美国是世界上最早建立国家自然保护区的国家。虽然其海洋保护区的发展落后于陆地保护区，但是由于对海洋环境问题的重视，其海洋保护区的建设相对完善。

1 自然保护区管理模式与主要管理机构

1.1 自然保护区管理模式

对于海洋自然保护区的管理，美国实行部门分工负责模式。由商务部负责与政府各有关部门和各州协商，将海洋保护区的选址和拟建区方案确定后，报总统批准。一旦报批的海洋保护区获准，即交由国家海洋和大气局下属的海洋和河口管理处负责实施［1］。内政部具体负责国家野生生物庇护区、国家公园和荒野保持体系的管理。海洋保护区体系，则主要由商务部下属的国家海洋与大气管理局负责管理。根据美国的相关法律，0～3海里范围属州政府管辖范围，而3～200海里则由联邦政府管辖，因此，0～3海里范围内的海洋保护区由各州自行管理，而3～200海里范围内的保护区则由联邦政府相关部门管理，如果保护区一旦同时涉及州属海域和联邦管辖海域，则需相互协商进行管理［2］。海洋和河口管理处每年还会定期收集数据，对已经划定的海洋自然保护区进行再次评估，并做出评价。这样很好地督促了海洋自然保护区的后期建设［3］。

1.2 主要管理机构

美国建立了完整的海洋自然保护区管理机构，其中最主要的是2000年5月在国家海洋大气局建立的国家海洋保护区中心（The National Marine Protected Areas Center）。此外，还有国家海洋和大气管理局（NOAA）、美国海洋服务中心（NOS）、美国海事管理局（MARAD）、美国海岸测量局（Office of Coast Survey，OCS）、国家公园服务局（NPS）等一系列的管理机构。

（1）美国国家海洋保护区中心

美国国家海洋保护区中心［4］于2000年5月26日，美国政府针对海洋保护区的建设和管理发布的《第13158号行政令》生效后建立。美国商务部及内政部通过国家海洋保护区中心执行《第13158号行政令》。国家海洋保护区中心设在NOAA之内，隶属商务部，是NOAA海洋与沿岸资源管理办公室的下属机构。

美国国家海洋保护区中心的任务是运用科学、技术、教育和信息共享化的方法让政府可以正确地制定自己的管理体系来管理海洋自然保护区，制订政策，提供信息、技术、管理工具以及协调海洋保护区科学研究等，推进国家海洋保护区系统科学、技术、培训及有关规划、管理、评估信息的有效使用。美国国家海洋保护区中心与联邦、州、地方政府及利益相关者共同开展和执行基于科学的综合国家海洋保护区系统，通过这些合作和努力，以确保更有效、更高效地对当下和未来海洋保护区加以使用，同时保护国家重要海洋资源，确保其可持续发展。

美国国家海洋保护区中心的发展目标：加强海洋保护区规划、管理和评估能力，改善海洋保护区的公共管理；有利于全国和地方海洋保护区活动的协调；有利于有效而有科学依据的全国海洋保护区体系的选划［5］。

2003年，海洋保护区中心成立海洋保护区咨询委员会。咨询委员会的主要任务是为商务部长和内务部长提供与建立国家海洋保护区系统有关的信息与情况。2008年，海洋保护区中心发布《美国海洋保护区国家系统框架》，就建立国家海洋保护区问题提出了一系列建议［6］。

（2）国家海洋和大气管理局

NOAA隶属于美国商务部的科技部门，于1970年10月3日由尼克松总统建议，将原有的三个政府部门“美国海岸测量局”（1807年成立）、“气象局” （1870年成立）和 “渔业管理局”（1871年成立）收编成立。1972年的《国家海洋庇护区法》规定由NOAA负责编制未来可能的海洋庇护区备选海域。

《第13158号行政令》指定商务部NOAA和内务部为海洋保护区工作牵头部门，并负责编制美国海洋保护区清单；建立国家海洋保护区网站；建立国家海洋保护区中心，为提高海洋保护区效率而提供所需手段和制订相关战略；建立海洋保护区咨询委员会，以便更好地听取联邦政府以外利益相关者的意见与建议；与政府和非政府利益相关者开展磋商。NOAA管理的海洋保护区包括与渔业管理有关的保护区 （负责部门为国家海洋渔业服务局）、国家河口研究保护区系统的一些保护区 （属于国家海洋服务局的近海计划）和国家海洋保护区计划（负责部门为国家海洋服务局）［6］。

（3）美国海洋服务中心

属于美国海洋服务中心（NOS）管辖的国家海洋自然保护区办公室直接负责国家级海洋自然保护区的行政管理，定期修订自然保护区管理计划和监测计划，加强国家级海洋自然保护区管理、保护和养护的力度。在国家海洋自然保护区办公室组织下，科学家经常进行国家级自然保护区调查、监测和研究，报告受保护资源及影响这些资源的人类活动的现状和发展趋势。国家海洋自然保护区办公室还组织志愿者参与自然保护区的管理、监测和教育。

2 相关法律与政策

目前，美国还没有一个专门法律对所有类型的海洋保护区进行认定和管理，只有一些单项法规对不同的海洋保护区类型进行指导和规范，包括1972年的《国家海洋保护区法》、1976年的《渔业保全和管理法》、1970年的《国家公园服务组织法》、1972年的《海岸带管理法》以及 《国家野生生物保护系统》、《国家原生地保全系统》等相关法律规定，分别对国家海洋保护区、海洋渔业管理区、国家公园、国家河口湾研究保护区、野生生物保护区和原生地保护区的认定和管理进行指导和规范。《国家海洋保护区法》授权商务部部长负责国家级海洋保护区的选划和管理，该法案分别于1980、1984、1988、1992、1996、2000年进行了修订［7］，变更了保护区的选划程序，进一步授权商务部部长颁发保护区特别利用许可证，同时加强执法管理。

1999年和2000年，美国出台相关行动计划，要求联邦政府与各州、海外领地和非政府组织合作，扩大美国海洋保护区范围和强化海洋保护区工作。2000年5月26日，克林顿总统发布海洋保护区《第13158号行政令》，要求“加强和扩大美国的海洋保护区系统，……以便更好地保护国家的海洋自然遗产与文化遗产，为了子孙后代的利益，从生态和经济角度对海洋环境进行可持续利用”。

除此之外，联邦还有其他许多法规也通过加强对海洋活动的管理来保护海洋环境。但这些法规设定的环境标准很低，或者只保护海洋环境的一部分，而不是将一些区域指定为保护区或利用区。1972年的 《海洋哺乳动物保护法》授权国家海洋渔业服务局采取措施保护海洋哺乳动物，禁止捕猎。而1973年的《濒危物种法》则允许商务部确认受到威胁和濒危的海洋物种及其生存的关键生境，并对其进行保护。其他与海洋环境保护相关的联邦立法还包括： 《鱼类和野生生物协调法》（1934）、《外大陆架土地法》（1953）、《国家环境政策法》（1969）、《海洋倾废法》（1972）、《清洁水法》（1977）、《考古资源保护法》（1979）、《海岸带堡礁资源法》（1980）、《综合环境响应、补偿和义务法》（1980）、《海洋塑料污染研究和控制法》（1987）、《石油污染法》（1990）、《文物法》（1906）、《荒野法》、《洁净水法》、《西北海峡海洋保护区行动计划法》、1998年（即国际海洋年）6月，克林顿发布关于保护珊瑚礁的《第13089号行政令》等。

目前，美国国内没有专门针对公海保护区的法律与政策，相关海洋保护区的管理、立法，可以为公海保护区提供参考和借鉴。

3 建立公海保护区的立场

3.1 在与美国海岸邻接的公海中设立渔业保护区

美国既设立了200海里专属渔区，又设立了渔业保护区。美国早在1945年9月25日发布了第2667号总统公告 《美国关于公海水域的沿岸渔业政策》，以迫切需要保护美国沿海渔业资源免遭破坏性开发为理由，声明在与美国海岸邻接的公海中，在过去进行相当规模的渔业活动或今后将进行渔业活动的水域中设立渔业保护区，1966年设立12海里的渔区，1976年又通过 《渔业养护管理法》，对200海里的海域主张渔业专属管辖权。

3.2 参与公海捕鱼但反对使用毁灭性的捕鱼方法对公海海域进行捕捞

美国是世界上主要的公海捕鱼国，尤其是对金枪鱼的捕捞，但美国历来反对使用毁灭性的捕鱼方法在公海海域进行捕捞。联合国大会第52届会议议程项目39（c）—— 《海洋和海洋法：大型中上层流网捕鱼，在国家管辖区内未经许可捕鱼以及副渔获物和丢弃物》的秘书长报告中，大型中上层流网捕鱼及其对世界大洋大海海洋生物资源的影响（A）一般情况中，各国提供的资料涉及到美国在1997年7月29日给秘书长的复文提出了如下报告：

美国是联合国大会第46／215（1991）号决议以及第44／225（1989）45／197（1990）50／25（1995）和51／36（1996）号决议的主要提案国之一，也是第47／443（1992）48／445（1993）和49／436（1994）号决定的支持者，因此认为大会确认了在公海中进行大型中上层流网捕鱼所产生的影响是不可接受的，很恰当地呼吁国际社会所有成员确保在1992年12月31日以前全面实施关于禁止在公海上进行一切大型中上层流网捕鱼的全球暂禁令。

“美国仍然非常重视遵循第46／215号决议，并已在个别地及与其他国家集体采取措施，防止在公海进行大型中上层流网捕鱼，美国吁请国际社会所有成员履行和遵守该决议。此外，美国已促请国际社会所有成员，政府间组织、非政府组织和具有海洋生物资源专门知识的科学研究机构向秘书长汇报任何不符合第46／215号决议规定的活动或行为。”

“自1990年以来，根据马格努森渔业养护和管理法 （马格努森法），任何美国国民或渔船在美国渔业管辖范围内任何地区或在任何国家的专属经济区以外进行任何大型中上层流网捕鱼均属非法。”

“1990年流网法修正案（公法第101－627号），以及于1992年11月颁布的公海流网渔业实施法（公法第102－582号），确立了美国的政策除其他外实施第46／215号决议，争取永久禁止个人或船只在任何国家的专属经济区以外使用毁灭性的捕鱼方法，特别是大型流网。此外，该法规定不让任何大型流网捕鱼渔船享受港口特权，并禁止从任何有国民或船只在任何国家的专属经济区以外进行大型流网捕鱼的国家进口某些产品。”

“《暂禁公海流网捕鱼保护法》（公法第104－43号）于1995年11月颁布，该法禁止美国或任何机构或官员以美国的名义加入养护和管理海洋生物资源或渔船使用公海而有碍于第46／215号决议充分实施的任何国际协定。该法明确规定，美国总统应利用国防部的适当资产，美国海岸警卫队和其他联邦机构来侦察监测和防止美国管辖区内所有捕捞作业发生违反联合国公海上大型流网暂禁令的情事，对于在美国管辖范围以外的渔船作业，则为此目的采取国际法所允许的一切行动。”

3.3 积极参与相关国际会议并讨论建立公海保护区的相关议题

2003年，海洋事务和海洋法不限成员名额非正式协商会议的辩论中，大多数代表团都发表了意见，表达了海洋和海岸带区域综合管理是保护易受损害的海洋生态系统的有效管理方法的观点。联合主席发言摘要强调这种方法 “旨在包含了一系列应用于不同环境的不同方法，包括建立海洋保护区”。特别是，各国代表团都表示支持通过建立海洋保护区，作为国家管辖范围外海域综合海洋管理工具。一份非正式资料摘要提供了更多代表团关于参与海洋事务和海洋法不限名额非正式协商的国家和其他实体的立场和态度，其中美国代表团提出了关于建立海洋保护区的标准及海洋保护区网络，并指出这些标准和网络应当建立在科学的基础上，必须是有效的、可执行的，且需与生态方法及国际法相协调［8］。

2006年2月13—17日联大不限成员名额非正式特设工作组会议在联合国总部召开，研究国家管辖范围以外海洋生物多样性的养护和可持续利用问题［9］。关于目前国家管辖范围以外海洋生物多样性的法律制度的执行和法律制度本身存在空白的问题，以美国为代表的集团明确反对制订一部新协定的提议，认为谈判出台一部新的国际条约既费时间、也存在着许多不确定的因素，强调就深海生物多样性保护而言，充分有效地执行现有协定与利用现有机制完全可以解决当前面临的最紧迫问题。关于公海保护区问题，会议讨论围绕世界可持续发展峰会确定的至2012年建立全球海洋保护区网络的目标，是否应建立多功能的海洋保护区，以及界定、设立和管理海洋保护区的标准等问题，美国强调海洋保护区应是对环境影响有明确定义的区域，反对将海洋保护区设定成禁止一切活动的区域，主张应发挥区域渔业管理组织等机制的作用。

总之，美国政府拥护基于生态系统对海洋区域，包括公海进行管理的方法。海洋生态保护区被定义为基于生态系统管理的一种基本方法。美国政府尤其支持这样一种观点，即强调包括利用海洋保护区在内的管理方法应当集中于某一特定的海洋资源以及威胁这种海洋资源可持续发展的活动。同时，美国也强调公海保护区的建立必须与国际法制度，尤其是与 《联合国海洋法公约》的相关规定相衔接。作为海洋保护区的专门研究机构，美国国家海洋保护区中心目前正致力于研究公海保护区作为防止地球上最后也是最大的全球共同财产——海洋生物多样性锐减工具的前景。

4 建立公海保护区的实践活动

美国积极参与以建立系统的公海保护措施为目的的国际实践活动。例如，国际社会曾为了保护著名的泰坦尼克沉船的文化遗址，于2004年在加拿大、法国、美国和英国之间产生了一个多国协议。在该协议中，各国承诺规范和管制影响泰坦尼克沉船遗址并悬挂其国籍的船舶和船旗国的船舶，以保护沉船遗址。虽然该行动并没有直接针对生物多样性的保护，但是该协议可以作为通过法律协议的方式执行海洋保护区措施的一种范例和尝试。一个成功的公海保护区范本应当是尽量减小政治上的分歧和反对，并在优先区域发展公海保护区示例的一种操作模式。这也有利于执行全球目标的推进。

4.1 积极推动马尾藻海公海保护区的建设

世界自然保护联盟、区域海洋组织等国际组织积极推动建立公海保护区。2008年，海洋保护生物研究所、世界自然保护联盟、世界保护区委员会等共同宣布将推动10个公海区域的保护，其中美国东部大西洋马尾藻海为其中之一［10］。

马尾藻海又称萨加索海，位于北大西洋中部，是地球上唯一没有任何陆地边界的海，位于北纬20～35°、西经35～70°，大部分水域位于国家专属经济区之外。作为国家管辖范围以外的海域，该海域享有最小的保护，被认为 “向公众开放”。目前，该海域面临的威胁包括来自船舶和陆地的垃圾和废物，船舶排放的油气，捕鱼的负面效应如对栖息地的影响，马尾藻的减少，气候变化和海洋酸化等，高污染使该海域越来越靠近水上荒地的边缘。因此，给予该海域尽可能多的保护是当务之急。许多濒危动物依赖于这些马尾藻的保护，帮助平衡食物链——如鼠鲨、欧美鳗、梭鱼、金枪鱼，各种龟，候鸟和鲸类。

马尾藻海公海保护区的建立，将是保护世界海洋正确方向的重要一步［11］，将促进公海保护的国际合作。2010年成立以百慕大政府为首的马尾藻海联盟，合作伙伴包括Mission Blue、IUCN、IUCN的世界保护区委员会（WCPA）、NOAA、斯坦福大学、海洋保护生物研究所（MCBI）以及世界自然基金会（WWF）。

4.2 提出在罗斯海建立海洋保护区的建议

2011年在CCAMLR第30次会议，美国与新西兰代表团提交在罗斯海建立海洋保护区的建议。

拟议中的罗斯海MPA包括普遍保护区、特别研究区和产卵期保护区等三个部分，总面积为227万km2，相当于9个新西兰国土面积。其中普遍保护区有160万km2，相当于6个新西兰国土或4个加州的面积，其内不允许除鲸鱼外的任何渔猎活动，而产卵期保护区则在冬季禁止捕捞磷虾和南极犬牙鱼。拟议的罗斯海地区MPA包含罗斯海海洋区域的关键领域，致力于实现如下保护和科学目标：通过在栖息地禁止捕鱼，捕鱼对整个罗斯海地区的本地哺乳动物、鸟类、鱼类和无脊椎动物是非常重要的，保护各层级生物组织的生态结构和供能；保留一个参考区域，该区禁止捕鱼，以更好地衡量气候变化和捕鱼对生态系统的影响，为更好地理解南极海洋生态系统提供机会；促进集中在海洋生物资源方面的研究和其他科学活动 （如监测）；保护具有代表性的底栖生物和浮游生物海洋环境；保护具有生态重要性的沿海区域；保护稀有或脆弱底栖生物栖息地。

美国与新西兰的提案引起了日本、挪威、乌克兰、俄罗斯等远洋渔业比较发达国家的反对。因为这个提案一旦通过，这些国家的远洋捕捞事业将大大受损。在2013年7月11日－16日的不来梅谈判中，美国和俄罗斯身后分别形成了一个阵营。这两个阵营针锋相对，让提案在短时间内难以达成。为了达成妥协，挪威提出了一个方案：先行设立一个海洋保护区，随着时间的推移，再不断缩小这个保护区的范围。挪威的这项提议引起了支持设立保护区的国家的反对。

5 对策、建议

进入21世纪以来，国家管辖范围以外区域海洋生物多样性保护问题得到国际社会和各国的高度重视，公海保护区建设开始成为热点。有共同意愿的国家可依照 《公约》共同建立公海保护区。结合美国等发达海洋国家开展公海保护区工作的经验，综合考虑我国现有情况，提出我国参与公海保护区建设的对策建议。

5.1 推进公海事务法律法规的研究和制订

对相关国际法律制度的研究水平是各沿海国争夺海洋权益的软实力。各国对海洋利益的争夺和拓展，需在国际法律制度的框架内进行。目前，涉及公海保护区的相关制度尚在制定和完善过程中。由于制度形成的过程也是利益分配的过程，我国必须在深入研究的基础上，根据维护我国利益的需要，参与相关法律制度的制定。由于公海涉及世界各国利益，建立公海保护区也必须经过多边场合的商议。为在多边国际场合中有效维护自身利益，需具备较高的国际法律制度研究水平，应鼓励和优先支持对相关海洋法律制度的跟踪和深入研究。

5.2 加大对公海资源和环境的调查与研究

建立公海保护区对于保护生态系统具有重要意义，同时，也将限制各国享有的公海自由。从表面上看，公海保护区对公海自由的限制适用于所有国家，各国在这个问题上是平等的，但事实并非如此。以公海科学研究为例。作为保护公海的必要手段，在公海保护区内开展科研活动必须遵守比其他公海区域更为严格的生态环境保护准则，这相当于对进入公海保护区的科学研究设定门槛。发达国家较早开始了对公海各类海洋生态系统的研究，已经完成了大量的调查，获得了大批科学数据和样品；而由于资金不足和技术落后等方面的原因，包括我国在内的发展中国家的相关研究才刚起步。在这种背景下，建立公海保护区对已经取得研究优势的发达国家影响很小，但是对尚未开展相关研究的国家影响很大［14］。过早建立公海保护区将限制我国在公海的科学研究和开发利用活动，并且巩固先前进入的发达国家所拥有的认知和资源开发优势。宜尽快在公海保护区建设之前，开展对我国关注海域的科学调查和研究。考虑到我国大洋科学调查和研究力量有限，应集中力量，先期选择重点海域进行科学调查和生物取样。

5.3 搞好公海相关区域的规划和建设

新建海洋保护区和海洋保护区网络以保护海洋生物多样性是世界趋势。从国际趋势和我国海洋保护区建设现状看，我国仍需建设更多海洋保护区。我国可以借鉴其他国家的做法，充分发挥海洋保护区建设在维护海洋权益方面的积极作用。我国现有海洋保护区绝大多数都分布在领海或者内水。从海洋生物多样性保护的角度考虑，应该在领海以外建设适当面积的保护区，形成自然保护区网络，以有效保护海洋生物多样性；从维护海洋权益的角度，可在领海以外海域建设保护区以加强对该海域的管控。首先应考量哪些海域建立公海保护区有利于维护我国海洋权益，并利于反驳国外的反对意见，还要考虑以何种方式建立，与何国进行谈判协商方可实施等，并对此进行充分的调查研究，制订科学有效的规划，以便更好地维护国家海洋权益。

5.4 专门机构强化对公海事务的管理

近年来，随着陆地资源的日益匮乏，人们愈加重视海洋，沿海国在巩固本国管辖海域的基础上，纷纷将视角扩展到公海，通过在公海设立保护区、敏感海域等方式，变相扩大本国的管辖权和海洋利益；而且，公海也正面临着环境污染日趋严重，各种生物保护任务繁重，各种非传统安全事件频发的严峻形势和突出问题。作为海洋不可分割的一部分，公海的地位和作用更加凸显，我国在公海中也有着重要而广泛的海洋利益，迫切需要紧密追踪国际社会海洋形势，积极参与公海事务。为此，应借鉴和吸收国外成熟的经验和做法，进一步提高海洋主管部门的机构设置和综合管理协调能力，并成立专门机构，赋予其更大的权威和职责，加大对我国参与公海事务的管理，做好与各国的协调沟通，在维护好我国在公海海洋权益的前提下，与国际社会一道，共同维护好公海的秩序。

6 结语

当前，一些沿海国为了更好地维护和拓展本国海洋利益，借重海洋环境保护和科学研究的名义和需要，通过在公海设立保护区、敏感海域等方式，变相扩大本国的管辖海域。为此，作为对海洋依赖愈加凸显的我国，更需密切关注国际海洋动态，积极参与公海事务，采取切实可行的措施和行动，有效维护我国在公海海域应当享有和拓展的海洋权益。

［1］王敏敏.国际海洋自然保护区法律制度及其对我国的启示［J］.法制与社会，2009，（5）：37－38.

［2］林新珍.美国海洋保护区法律制度探析 ［J］.海洋环境科学，2011，30（4）：594－598.

［3］张骥，姚泊，陈南，等.中美两国海洋自然保护区之比较［J］.海洋开发于管理，2007，（2）.

［4］http：／／www.mpa.gov／nationalsystem／international／highseas.

［5］石莉，林绍花，吴克勤，等.美国海洋问题研究 ［M］.北京：海洋出版社，2011：171－175.

［6］国家海洋局国际合作司.美国的海洋保护区：综述 ［J］.国外海洋工作信息，2011，（2）.

［7］赵曾春.美国国家海洋自然保护区监测及其对我国的启示［J］.海洋环境科学，2006，25（4）：99－102.

［8］International Institute for Sustainable Development，Earth Negotiations Bulletin，No.6，9 June 2003，p.5.

［9］中华人民共和国常驻国际海底管理局代表处.国家管辖范围以外海洋生物多样性养护与可持续利用问题非正式工作组会议若干热点议题［EB／OL］.http：／／china－isa.jm.chinaembassy.org／chn／xwdt／t240388.htm.

［10］国家海洋局海洋发展战略研究所.中国海洋发展报告 ［M］.北京：海洋出版社，2010：319－320.

［11］http：／／blog.protectplanetocean.org／2011／02／introducingsargasso－sea－alliance.html

［12］Delegations of New Zealand and the United States.2013.A proposal for the establishment of a Ross sea region marine protected area［EB／OL］.http：／／www.nmfs.noaa.gov／ia／slider＿stories／2013／07／ross＿sea／ross＿sea＿mpa＿proposal＿for＿web＿story.pdf

［13］南大洋海洋保护区方案迟未达成，要环保还是要资源［EB／OL］.http：／／caijing.chinadaily.com.cn／xfly／2013－07－17／content＿9606400.html.

［14］丘君.“新海洋圈地运动”态势及我国应对策略建议 ［J］.海洋发展战略研究动态，2010，（3）.