中国城市管理水平评价的初步研究

赵继敏+杨波

赵继敏、杨波，北京市社会科学院城市问题研究所，邮政编码：100101。本文受北京哲学社会科学规划项目（13CSC009）资助。感谢匿名审稿人对本文的完善和修改提出的诸多非常有价值的建议，文责自负。

摘 要： 通过对城市管理概念的辨析，界定了城市管理水平的内涵，建立了涵盖城市行政管理、经济管理、社会管理、环境管理、空间管理、基础设施管理、文化管理7个子系统组成的中国城市管理水平的评价指标体系。考虑到数据的可获得性，本文只对中国包括35个省会城市和计划单列市以及9个沿海开放城市和港口城市在内的44个城市的管理水平进行了评价。评价结果显示，中国城市管理水平与经济发展水平和城市行政管理水平有显著相关关系。中国城市社会管理与包括总体管理水平、经济管理水平以及其他方面的管理水平都存在较大的差别。从区域差异来看，东部地区的一线城市管理水平最高；中部地区的一些城市管理水平超过东部部分城市；西部地区城市管理水平整体较低，东北地区城市管理水平位居中游。

关键词： 重点城市；管理水平；评价；行政管理

一、城市管理水平的内涵

城市管理的定义很多，至少可以在三个层面上有不同的理解：一是对城市的政治体制、规划建设、运行等全方位的管理；二是对应城市政府的行政职能，涵盖除政治体制之外的，包括经济、社会、环境、文化等各方面事务的管理；三是指市政管理，属于城市环境管理和基础设施管理的范畴，包括政府部门对城市公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导。

本文所说的城市管理大体上是在第二个层面，是指政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体一起，综合运用行政、经济、法律、教育等手段对城市发展的全过程（规划、建设、运行）进行的综合管理，既包括对经济、社会、环境、空间、基础设施、文化等城市职能的管理，也包括对政府、公民、社会组织、企业等管理主体自身的管理。本文中的城市管理水平，是指城市的政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体协同合作的能力，及在促进城市发展，改善居民生活质量、提高公共福利等城市管理内容方面所达到的高度。

城市管理与城市发展是既有区别又有联系的一对概念。首先，二者涵盖的范畴和出发点不同，无法相互替代。城市管理强调的是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程（张波、刘江涛，2007），是从城市的规章制度、运行机制、文化观念出发，通过维护城市秩序，协调各种要素，对城市经济进行的引导，对社会公平、文化发展、环境建设等提供的支持。城市发展则强调的是一种状态，常常与城市增长表达类似的含义，是一定时期内城市经济、社会、文化等领域所达到的结果。其次，二者相互推动，互为基础。一方面，城市管理是实现城市发展的必要手段。只有建立了好的城市管理机制并高效地运行，才能实现城市的最终发展。另一方面，城市发展是城市管理得到提高的根本保证。只有城市发展达到一定程度，才能有足够的积累，从而投入更多的资源，提高城市管理的效率。

城市管理是一个过程，强调城市各领域的动态变化，这决定了城市管理水平精确测度是十分困难的。在评价的实际操作中，我们需要通过对相应方面所投入的要素和产出的结果来进行估计。已有的研究中，牛文元等（2004）认为城市管理能力可以从城市的效率水平、城市的经营水平和城市的带动水平三个方面综合反映。邹凯等（2011）侧重于通过测算公众的满意度这样的主观指标来分析城市管理状况。翟国涛、刘苗苗（2013）综合城市管理的效率、效果和效益得出城市管理效能。杨东奇、李一军（2006）在应用层次分析法对城市管理绩效进行初步评价的基础上，进一步采用数据包络方法进行二次相对评价。这些评价方法基于不同的理论视角和着眼点，都具有一定的价值。本文的主要目的在于综合评价城市管理在行政、经济、社会、文化等诸领域的发展水平，因而希望建立一个具有高度综合性的评价指标体系，并通过这一评价探讨我国城市管理中存在哪些问题，在经济、社会、环境、文化等哪些领域的哪些方面需要完善；在东中西部等各区域城市管理水平呈现怎样的状况，驱动城市管理水平提高的深层次原因是什么，从而为我国城市管理水平的提高提供一些思路。为此，我们的指标体系需要综合考虑、严格筛选那些最具解释力的指标，为最终分析城市管理现状的成因和发展趋势提供便利。

二、指标体系的构成及其依据

城市管理是一项系统工程，某个单项指标发展的好坏并不意味着城市整体管理水平高低；因而，只能采用多指标综合评价。城市管理水平主要表现在针对城市管理所投入的要素、产出的结果等方面，可以用一系列的结构和比率指标进行估计和表征。具体表现为以下几方面内容（参见表1）：

城市行政管理，本文中主要指对管理城市的主体（包括政府、社会组织和企业等）的管理，管理的目标是确保这些主体彼此协同合作，高效率地推动城市发展。20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动的行政改革浪潮在世界范围内掀起。新公共管理认为政府要从“划桨人”转变为“掌舵人”，把非纯公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政的机构去做，极力敦促政府充分培养和利用中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的职能，把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。因而，作为城市管理水平指数的二级指标，城市行政管理水平的高低往往与企业、公众、社会组织的参与程度有重要关系。由于我国政府和社会组织之间往往有较多的联系，同时考虑到数据的可获得性，我们将城市行政管理水平分为两个三级指标，即政府和社会组织的运营与企业社会责任两个指数。其中，政府和社会组织的运营状况以一般公共服务支出费用一般公共服务支出主要用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出。占财政支出的比重（逆指标）来体现。这一指标越高，一般意味着有更少比例的经费投入到科研、教育、社会保障等城市管理事务方面，因而将其作为逆指标。企业参与城市管理，特别是一些公益事业，是未来的重要趋势。然而，已有关于企业社会责任的研究很少与城市联系起来。这里我们假定城市中的企业社会责任排名高的企业数量越多，则这个城市中的企业社会责任指数越高，对于城市管理有更多积极的参与。我们根据钟宏武等著《中国企业社会责任白皮书》2010年的企业社会责任排名进行了相应计算，得到了各城市的企业社会责任指数，再将政府和社会组织运营指数与企业社会责任指数合成城市行政管理指数。

城市经济管理，包括制定和实施战略规划，改革和完善经济管理体制，调整优化经济结构、规模，以及为企业和个人的经济活动做好相关服务等内容。一般而言，引导产业高级化，改善居民生活，以及汲取财政资源，这三方面构成了城市经济管理下的第三级指标。在第四级指标中，产业发展的方向是从低端向高端，从以制造业为主向服务业为主转型，这主要表现在产业高级化程度以及吸引外资状况我国经济发展的重要策略是积极吸引外资，推动产业发展，因而这里将其作为测度城市产业引导能力的指标。两个方面。我们选取了第三产业占GDP比重表征产业实现的高级化程度，人均外商直接投资来表征城市吸收外资状况。改善居民生活水平，是城市经济管理的重要内容。这主要表现在促进居民就业和提高居民收入（以及生活质量）两方面。我们分别选取了城镇登记失业率（逆指标）和恩格尔系数（逆指标）来加以表征。财政管理是城市经济活动的重要内容，这里用人均财政收入表征城市财政汲取能力。

城市社会管理是指为解决城市中居民生活的后顾之忧，避免产生社会问题而采取的各种解决措施，包括为困难群众提供住房、医疗、收入等基本生活保障等。这里从城市社会管理中最重要的三个方面出发，用住房保障、医疗条件和社会保障三个三级指标来刻画城市社会管理。其中，城镇化率用非农人口比重表征；住房保障表现在全社会人均住房的数量和政府对于困难群众的住房配置两方面，我们分别选取了人均全社会住宅投资额和经济适用房的覆盖率采用经济适用房年销售面积与住宅商品房销售面积之比。表征这两个方面。医疗保障一般是指参加医疗保险人口比率等指标，一定程度上，它是更能体现城市社会管理水平的指标。限于数据来源，我们改用医疗条件指数，即采用每万人医生数和每万人床位数合成来表征城市医疗管理水平。与医疗保障相比较，它更侧重于表现城市的医疗的床位、医生等“硬件”资源。社会保障一般用参加社会保险人口覆盖率表征，这里一方面考虑到数据来源，另一方面，考虑到本文的研究主题，从城市管理的角度出发，用社会保障与就业支出占地方财政支出比例表征城市对社会保障的支持力度。

城市环境管理的对象包括影响城市人类活动的各种自然和人工环境，它们不仅为城市提供了一定的空间区域和附着于其上的空气、水、植被等自然要素，还通过对城市环境卫生以及各种废弃物的治理，为城市中人类的生存和发展提供了可能。城市自然环境，包括空气、水、植被等多方面的内容，但是我国统计资料里对于前两者的统计不够全面，因而在三级指标中，我们主要分析城市绿化状况来表征城市自然环境的管理，在第四级指标中，从人均状况和地均状况两方面分别选用人均绿地面积和建成区绿化覆盖率合成表征城市绿化指数。城市人工环境的管理，包括对城市中各种废弃物和市容卫生的治理，从数据出发，我们选用工业固体废物综合利用率、城镇生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率三个指标合成“三废”处理率指标来加以表征。另外，无论是自然环境还是人工环境的治理，都依赖于政府对环境的投资，因而我们还选用第三个三级指标：环境治理投资强度，它主要由人均环境污染治理投资额和人均市容环境卫生设施建设固定资产投资两方面的四级指标合成。

城市空间管理，其目的是通过城市规划、土地利用规划，引导产业和人口布局，调整城市空间结构，推动城市合理控制发展规模，提高土地利用效率。我国人口多，土地资源稀缺，紧凑型的城市空间结构更为适宜。2010年全国重点城市平均人口密度仅为1663人/平方公里。根据维基百科的资料，2011年纽约的人口密度为10437人/平方公里，东京为6000人/平方公里。2010年，中国人口密度最高的城市是石家庄市，为5348人/平方公里。中国的大城市人口密度严重偏低，土地浪费现象严重。我国当前“土地财政”的局面下，各地城市普遍面临着土地过度开发，利用效率不高的问题。因而土地利用效率是刻画城市空间管理的一个重要方面，可以作为三级指标。我们从人口密度、城市建设用地占市区面积比重和地均GDP三个四级指标合成城市土地利用效率指数。此外，城市空间管理水平的另一表现是对城市增长的控制。土地利用效率往往是城市长期积累所达到的效果，与之比较，城市增长效率指数则重在刻画城市空间管理的近期状况，我们设计了建成区土地面积增长百分比减去人口增长百分比的差额（逆指标）、建成区土地面积增长百分比减去GDP增长百分比的差额（逆指标）来表征城市增长的控制状况，主张土地面积的增长需要与人口和经济规模的增长相适应。

城市基础设施管理，是指对以保障城市安全高效运行为目的而规划建设的各种工程及相关配套设施的管理，具体包括对道路交通设施、水电气供应设施、邮电通信设施、排水设施等的管理。这里采用各类基础设施的人均拥有量反映各城市基础设施的管理水平。考虑到数据的可获得性和指标测度的全面性要求，我们选取了包括人均居民生活用电量、人均家庭燃气用量合成生活供应设施指数（由于人均用水和人均用电存在强相关关系，这里仅选取了其中一项）；人均道路面积、万人公共汽车拥有量合成道路交通设施指数；万人互联网用户数、万人移动电话数合成邮电通信设施指数来综合体现城市基础设施管理水平。

城市文化管理，指城市政府及文化领域的其他主体依据国家和所属城市的方针、法律、法规，对城市公共文化、文化事业和文化产业进行的规划、组织、调控和监督。城市文化管理是城市硬实力与软实力的结合，既与城市的文化设施、教育资源有关，也与城市中从事文化工作的人员素质和数量有关。从可以度量的指标出发，城市文化管理可以从三个方面加以度量，包括文化设施、文化就业和教育状况。其中，文化设施由每百人剧场、影院数表征；文化就业由文化、体育和娱乐业就业人口占全部就业人口比例表征；教育状况由每万人在校大学生数表征。

表1 城市管理水平评价指标体系三、评价方法

本研究采用的评价方法为综合评分法和因子分析法相结合。首先通过专家打分，集成专家的意见，对各项指标进行设定和赋权。同时，通过多元统计分析中的降维技术，将解释事务的多变量指标转化为几个公因子，以各因子的方差贡献率确定指标的权重，实现客观赋权。前者更容易解释各样本城市管理水平高低的成因。后者则更为客观，避免人为主观倾向的影响。在实际评价中，我们结合了两种方法，通过对评价结果的比较和相互验证，对原始的指标体系进行了多次改进（比如因子分析时，原始指标体系不能通过KMO检验，我们删除了一些存在显著相关的指标，避免了多重共线性问题），得到最终的结果。

我们发现，运用综合评分法测算的城市管理水平的排序与多元统计分析中的主成分分析法测算的结果总体上较为接近，细节上存在一些差别。将两种计算结果进行比较，我们认为还是综合评分方法更能反映实际情况；而且，采用综合评分分析法既可以计算出总水平，也可计算出分层或分类的水平，并能直接显示出各个方面相互制约与相互影响的关系。该方法在具备了一定的理论与实践经验基础上，具有科学性的同时又简便易行。

（一）评价样本的选择

牛文元教授主编的《中国城市发展报告（2002—2003）》曾经对全国50个重要城市进行评价。本文借鉴了这一方法，选择其中的35个省会城市和计划单列市、9个沿海开放城市和港口城市进行评价《中国城市发展报告》中还有2个资源型城市和5个特别选择的城市。本文认为这些城市的样本太少，很难反映某种城市类型的状况，根据有限的资料，选择只评价35个省会城市和计划单列市和9个沿海开放城市和港口城市的管理水平。另外，拉萨市因缺少相关数据，没有纳入评价范围。，包括：北京、天津、石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、宁波、合肥、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、海口、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐、秦皇岛、连云港、烟台、威海、汕头、湛江、珠海、北海、南通。

（二）权重的确定

假定一级指标权重为100%，二级指标是城市管理的不同方面，对城市管理均具有不可替代的作用，地位同等重要，因而选择平均赋权。城市行政管理、经济管理、社会管理、环境管理、空间管理、基础设施管理和文化管理每项权重约为144%，三级指标和四级指标的权重采用基于专家打分的层次分析法进行确定，并经过一致性检验。最后，各级指标的权重相乘，则得到四级指标相对于一级指标的权重（见表1）。

（三）测算方法

首先对四级指标的各项得分进行极差标准化，之后，按照四级指标逐层加权合成即可得到城市管理水平指数。其中，相关指标可以分为正指标和逆指标两类，所谓正指标是指假定直接评价的指标（四级指标）与最终评价目标（一级指标）呈现正向线性关系。对于这类指标采用正线性相关变换：

Yi=（Xi-minXi）/（maxXi-minXi）

所谓逆指标是指假定直接评价的指标（四级指标）与最终评价目标（一级指标）呈现负向线性关系。对于这类指标采用正线性相关变换：

Yi=（maxXi-Xi）/（maxXi-minXi）

其中Yi为标准化之后的数据，Xi为四级指标的原始值，即某城市i指标的评价结果。maxXi为该城市i指标的最大样本值，minXi为该城市i指标的最小样本值。

（四）数据来源

根据国家图书馆所能查找到的资料，原始数据主要来自《中国城市统计年鉴2011》，《中国区域经济统计年鉴2011》，《中国人口和就业统计年鉴2011》，《中国房地产统计年鉴2011》，《中国城市建设统计年鉴2010》（数据为2010年数据）和各城市统计年鉴（2011年出版）的2010年的数据。个别城市的某些数据缺失，采用类似数据或相邻年份数据进行估计。比如，广州市城镇登记失业率无市辖区数据，用全区数据代替。珠海市无家庭煤气用量相关数据，用液化石油气用量和液化气使用人口数据折算替代。长春、昆明、北海缺失2010年一般公共服务支出和一般预算支出合计数据，采用2007、2008、2009年数据回归估算。经济适用房屋销售面积，长春、昆明、深圳、烟台、汕头、湛江、珠海、北海采用多年数据回归估算。

四、中国重点城市管理水平评价结果分析

（一）中国重点城市管理水平整体趋势

为了分析中国城市管理水平的趋势，我们尝试做了一些相关的回归分析。当我们将城市管理水平设置为被解释变量Y，将经济总量（GDP）、人均GDP、人口规模、一般公共服务支出占财政支出的比重、企业社会责任指数等作为解释变量，进行逐步回归分析时，其结果显示经济总量（GDP）和人口规模被剔除，其余变量可以拟合为以下模型（通过了t检验、共线性诊断等）：

Y=19.866+17.492D+16.692E+0.39F

其中，D为企业社会责任指数，E为一般公共服务支出占财政支出的比重，F为人均GDP。这意味着中国城市管理水平与城市规模没有相关关系，与城市的行政管理水平和经济发展水平关系密切。我们容易有以下结论：

1.城市管理水平与行政管理水平正相关

城市管理水平与城市行政管理水平在001的显著性水平上（双边检验）线性相关。这表明城市管理主体自身的组织建设、协同能力是城市管理水平高低的重要成因。特别是城市中的企业社会责任指数与城市管理水平高度相关采用行政管理的三个指标可以对城市管理水平进行多元回归，结果显示符合线性关系假设，通过了显著性检验。其中，企业社会责任的回归系数远高于其他两个指标。回归方程为：Y=19.932+22.752X1+13.797X2+10.54X3其中Y为城市管理水平，X1为企业社会责任指数，X2为公共管理和社会组织就业人口比例，X3为一般公共服务支出占全部财政支出比重。，表明我国城市管理水平与城市中企业的发展和企业的社会责任有重要关系。从这个角度来看，各城市应当将推动本地企业履行社会责任作为改善城市管理水平的重要内容来抓。

一般公共服务支出占财政支出的比重在评价结果里作为逆指标，结果显示标准化之后的该指标与城市管理水平正相关，也即一般公共服务支出占财政支出的比重越低，城市管理水平越高。这主要是由于一般公共服务支出占财政支出的比重越低，往往意味着城市在科学、教育、社会保障等方面的财政支出比率可能越高。因而，一定意义上说，提高政府运营效率，将资金更多地投入到城市实际事务的建设和

图1 城市管理水平和城市行政管理水平的散点图及趋势线管理对于提高城市管理水平有明显的积极作用。

2.城市管理水平与经济发展水平正相关

城市管理水平与各市的人均GDP显著相关，意味着城市管理水平与城市的经济发展水平可能有很大关系。一般而言，经济收入高，不仅有更多的实力对城市经济活动进行管理，同时，有更多的资金投入到城市的建设和管理中来，可以推动城市环境、基础设施、文化等领域的管理；另外，城市内部的企业、社会组织等往往也发育更为完善，有助于城市行政管理的提高。我们对这些指标的相关分析，符合以上这种预期。

3.城市管理水平与城市规模无显著相关关系

城市管理水平与城市经济总量（GDP）呈显著相关关系城市管理水平指数与与经济规模在001显著性水平上强相关。，但是与人口规模无显著相关关系，特别是与人均GDP等一起逐步回归时，被剔除出去，因而这种相关关系很可能是由于经济发展水平（人均GDP）的差异造成的。由于本文中所选样本几乎均为大中城市（特别是省会城市和计划单列市占据了绝大部分），这一结果表明我国大中城市的管理水平与城市规模没有明显的联系。这与我们通常概念中所认知的大城市各种要素俱全，往往各方面管理水平更高有一定的差别。

4.城市社会管理水平与经济管理水平、人均GDP等指标差别悬殊

经济管理和社会管理是城市管理中的两个重要方面，前者强调效率，后者注重公平。我们的测算发现，2010年中国城市的社会管理，特别是住房保障水平和社会保障水平与经济发展水平、城市规模都没有明显的联系。上海、北京这样经济发展水平（人均GDP）、经济管理水平都很高的城市，社会管理水平却接近于平均值；相反，昆明、南昌等城市经济发展水平和管理水平都不高，但是社会管理水平却排在前列。这一定程度上，说明我国城市社会管理水平主要取决于各城市对这一问题的重视程度和制定的相关管理政策，而不是经济基础等参与社会管理的资源状况。

图2 城市经济管理水平和城市社会管理水平的散点图 （二）中国重点城市管理水平分项特征

作为一个综合评价体系，本文中的城市管理水平包括七个子系统。尽管我们对评价结果进行了细致的分析比较，然而，这些子系统呈现出的规律性的内容较为有限。这一定程度上说明各城市的各项管理水平与该城市的自身管理状况关系密切，而不是简单由经济发展水平、城市规模或其他因素造成的。我们发现中国重点城市管理水平分项特征有以下几点：

城市行政管理和经济管理中，北京、上海、广州和深圳等一线城市分值最高；相反，湛江、汕头、北海、南通等经济发展水平相对低的城市相关分值较低。

城市社会管理中，沈阳、大连两个东北城市位居前列。这与东北地区老工业城市经济衰退后，政府对于社会管理高度重视，对于社会保障、住房保障以及医疗条件的建设都给予了较多的重视可能有一定关系。相反，重庆、成都、银川等西部城市社会管理水平普遍较低。

城市环境管理、基础设施管理的对象属于城市建设和管理中的“硬件”。深圳、广州、厦门、福州等东南沿海核心城市在这两个方面表现均很突出，这些城市注重城市的“硬环境”如果社会、文化、经济的管理称为软环境的话。建设，舍得投入，同时又有足够的资金作为支持。

城市空间管理也与其他指标存在较大的差别，郑州、石家庄等其他领域一般的城市，较好地控制了人口密度和城市建设密度，在空间管理方面位居前列。

城市文化管理与其他指标一样，省会城市和计划单列市的分值明显高于沿海开放城市和港口城市，没有呈现出其他明显的特征。

（三）中国重点城市管理水平的区域差异

按照《中国区域经济统计年鉴2011》上的划分，我国可以划分为四个经济区，即：东部10省（市），包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部6省，包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部12省（区、市），包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆；东北3省，包括辽宁、吉林和黑龙江。下面，我们从所建立的城市管理指标体系分析位于四大经济区的城市管理水平差异。

表2 中国重点城市管理水平分项排名前10、20位分布1.东部地区城市管理水平最高，深圳、北京、上海等一线城市尤为突出

深圳、北京、上海、石家庄、广州、杭州6个东部城市排在城市管理水平的前10位。这些城市的共同特点是城市管理水平的各个领域都较为出色，特别是行政管理水平和经济管理水平，普遍较高。

2.中部城市管理水平总体与东部相当，但是缺乏一流管理水平城市

武汉、郑州、南昌、合肥四个中部地区的城市排入中国城市管理水平的前10位，但是没有一个城市排到前5名。由于中部地区计入测评的城市远少于东部，因而可以认为中部城市管理水平总体与东部相当，但是缺乏一流管理水平城市。

中部城市往往在些城市管理的某些方面表现较为突出，比如郑州的空间管理、武汉的社会管理、南昌的社会管理和文化管理都非常出色。这些城市如果能够全面发展，特别是在经济管理、文化管理等方面进一步提升，有可能达到东部一线城市的管理水平。

3.西部城市管理水平欠佳，缺乏一流管理水平城市

西部共有11个城市进入测评，没有城市进入前10名，呼和浩特、昆明、成都、银川是西部城市中管理水平最高的城市，分别排在第15、16、22和24位。因而，整体城市管理水平不高。然而，西部城市并非一无是处，比如，呼和浩特的文化管理、成都的环境管理和银川的基础设施管理等排名均很靠前。然而，各城市也往往在不同的方面存在一些短板。比如，昆明的环境管理只排名第31位，呼和浩特的环境管理仅排名37位，成都的社会管理排在43位，这些影响了它们总体排名状况。

4.东北地区城市管理水平位居中游

东北地区计入测评的城市仅有沈阳、大连、长春、哈尔滨四市，城市管理水平分别排在12、19、20和30位，位居中游。沈阳、大连的社会管理和经济管理是其主要亮点。相反，空间管理和基础设施管理落后是影响其排名的关键。特别是大连，相较于2009年，2010年建成区面积增长了51%，在原本城市人口密度中等的情况下，建设用地增长速度明显过快。

5.沿海开放城市和港口城市与省会城市和计划单列市差距明显

本文中的城市样本分为两类，分别为：①沿海开放城市和港口城市；②省会城市和计划单列市。测算结果显示，前者中排名最靠前的是威海，排名也仅为14位。北海、汕头、南通、连云港四市排名所有44个城市中的最后四位，珠海、烟台、湛江也全部排名在25位之后。可见，沿海开放城市和港口城市的管理水平与省会城市和计划单列市差距十分明显。究其原因，一方面可能是这些城市规模普遍较小，影响了城市管理效率；另一方面，与省会和计划单列市相比较，沿海开放城市和港口城市的行政资源相对缺乏，而城市管理中的很多内容与政府的投入有关，相较于省会和计划单列市，这些城市在这些方面存在先天的不足。

五、结论与讨论

本文试图用多指标综合评分方法对中国城市的管理水平进行综合评价。评价过程中，采用了因子分析方法，对打分方法进行佐证。值得注意的是，这一评价体系的各二级指标之间有些情况下可能是一种相生相克的关系。以经济管理和社会管理为例，两者都涉及到了财政分配，但是财政向一方倾斜势必会损害另一方，一方的优势也就代表另一方的劣势。为了得到总体的管理水平，我们不得不对各指标之间进行赋权，然而，权重的确定无法完全避免主观倾向的影响。因而，综合评价的结果，正如其他多指标综合评价一样，仅具有有限的参考价值。一定程度上，各城市二级指标所反映的在特定领域的管理水平更具有实际意义。

由于人性中对确定性的渴望，政府、媒体以及大众普遍喜欢综合性的全面的评价体系，需要给出某个城市以特定的量化分值，从而评定出该城市在整个中国城市体系中的位置。本文的评价也是基本顺应了这一要求。然而，必须指出的是，从本文的七个二级指标的测算结果来看，每个城市都有其自身的特色。虽然有些城市总分比较低，但在某些方面具有一定的优势，如呼和浩特的文化管理，南昌、兰州的社会管理等。

因此，对于城市而言，相较于关注城市管理总体水平的分值，更应该关注与其他城市相比较，所存在的具体的优势和差异。我们的指标体系和评价结果力图表明，城市管理中，既要强调因地制宜、突出地方的特色；也要注重协调发展，弥补城市管理中的短板。特别是，资金和人力不能以投入经济管理为缘由而牺牲社会管理、环境管理的发展。一个有地区特色并且协调发展的城市才理所当然是我们最终的追求。

参考文献：

[1] 牛文元，2004：《中国城市发展报告2002-2003》，商务印书馆。

[2] 杨东奇、李一军，2006：《基于DEA的城市管理绩效评价研究》，《中国软科学》第2期。

[3] 翟国涛、刘苗苗，2013：《城市管理评价指标体系研究——以城市网格化管理为例》，《西北工业大学学报（社会科学版）》，第2期。

[4] 张波、刘江涛，2007：《城市管理学》，北京大学出版社。

[5] 邹凯、张瑜、杨雅惟，2011：《城市管理信息化公众满意度指数模型实证研究》，《图书情报工作》第4期。

Assessing the Management Levels of Chinese Key Cities

Zhao Jimin and Yang Bo

（Institute of Urban Studies，Beijing Academy of Social Sciences）

Abstract： Based on discriminating the concept of urban management，we define the connotation of the level of urban management.And establish the index system of urban management including “executive management level”，“economic management level”，“social management level”，“environmental management level”，“spatial management level”，“infrastructural management level”，and “cultural management level”.In this paper，we only analyze 44 cities of China，because of the deficiency of data of other cities.These cities include almost all the provincial capitals，and some costal cities.With the systemic evaluation，we find there is strong positive correlation between urban management level and “executive management” or economic development level or the urban size.However， there are no obvious relations between social management level and urban management level，economic management level，or other indexes.In view of the regional disparities，the cities of eastern regions have the highest level of urban management，and a few cities of central regions have higher level than some eastern cities.While the management level of the cities of western regions is overall lower.The management level of the cities of Northeastern regions is in the middle.

Key Words： Key Cites； Management Level； Evaluation； Executive Management

责任编辑 涂铭

东北地区计入测评的城市仅有沈阳、大连、长春、哈尔滨四市，城市管理水平分别排在12、19、20和30位，位居中游。沈阳、大连的社会管理和经济管理是其主要亮点。相反，空间管理和基础设施管理落后是影响其排名的关键。特别是大连，相较于2009年，2010年建成区面积增长了51%，在原本城市人口密度中等的情况下，建设用地增长速度明显过快。

5.沿海开放城市和港口城市与省会城市和计划单列市差距明显

本文中的城市样本分为两类，分别为：①沿海开放城市和港口城市；②省会城市和计划单列市。测算结果显示，前者中排名最靠前的是威海，排名也仅为14位。北海、汕头、南通、连云港四市排名所有44个城市中的最后四位，珠海、烟台、湛江也全部排名在25位之后。可见，沿海开放城市和港口城市的管理水平与省会城市和计划单列市差距十分明显。究其原因，一方面可能是这些城市规模普遍较小，影响了城市管理效率；另一方面，与省会和计划单列市相比较，沿海开放城市和港口城市的行政资源相对缺乏，而城市管理中的很多内容与政府的投入有关，相较于省会和计划单列市，这些城市在这些方面存在先天的不足。

五、结论与讨论

本文试图用多指标综合评分方法对中国城市的管理水平进行综合评价。评价过程中，采用了因子分析方法，对打分方法进行佐证。值得注意的是，这一评价体系的各二级指标之间有些情况下可能是一种相生相克的关系。以经济管理和社会管理为例，两者都涉及到了财政分配，但是财政向一方倾斜势必会损害另一方，一方的优势也就代表另一方的劣势。为了得到总体的管理水平，我们不得不对各指标之间进行赋权，然而，权重的确定无法完全避免主观倾向的影响。因而，综合评价的结果，正如其他多指标综合评价一样，仅具有有限的参考价值。一定程度上，各城市二级指标所反映的在特定领域的管理水平更具有实际意义。

由于人性中对确定性的渴望，政府、媒体以及大众普遍喜欢综合性的全面的评价体系，需要给出某个城市以特定的量化分值，从而评定出该城市在整个中国城市体系中的位置。本文的评价也是基本顺应了这一要求。然而，必须指出的是，从本文的七个二级指标的测算结果来看，每个城市都有其自身的特色。虽然有些城市总分比较低，但在某些方面具有一定的优势，如呼和浩特的文化管理，南昌、兰州的社会管理等。

因此，对于城市而言，相较于关注城市管理总体水平的分值，更应该关注与其他城市相比较，所存在的具体的优势和差异。我们的指标体系和评价结果力图表明，城市管理中，既要强调因地制宜、突出地方的特色；也要注重协调发展，弥补城市管理中的短板。特别是，资金和人力不能以投入经济管理为缘由而牺牲社会管理、环境管理的发展。一个有地区特色并且协调发展的城市才理所当然是我们最终的追求。

参考文献：

[1] 牛文元，2004：《中国城市发展报告2002-2003》，商务印书馆。

[2] 杨东奇、李一军，2006：《基于DEA的城市管理绩效评价研究》，《中国软科学》第2期。

[3] 翟国涛、刘苗苗，2013：《城市管理评价指标体系研究——以城市网格化管理为例》，《西北工业大学学报（社会科学版）》，第2期。

[4] 张波、刘江涛，2007：《城市管理学》，北京大学出版社。

[5] 邹凯、张瑜、杨雅惟，2011：《城市管理信息化公众满意度指数模型实证研究》，《图书情报工作》第4期。

Assessing the Management Levels of Chinese Key Cities

Zhao Jimin and Yang Bo

（Institute of Urban Studies，Beijing Academy of Social Sciences）

Abstract： Based on discriminating the concept of urban management，we define the connotation of the level of urban management.And establish the index system of urban management including “executive management level”，“economic management level”，“social management level”，“environmental management level”，“spatial management level”，“infrastructural management level”，and “cultural management level”.In this paper，we only analyze 44 cities of China，because of the deficiency of data of other cities.These cities include almost all the provincial capitals，and some costal cities.With the systemic evaluation，we find there is strong positive correlation between urban management level and “executive management” or economic development level or the urban size.However， there are no obvious relations between social management level and urban management level，economic management level，or other indexes.In view of the regional disparities，the cities of eastern regions have the highest level of urban management，and a few cities of central regions have higher level than some eastern cities.While the management level of the cities of western regions is overall lower.The management level of the cities of Northeastern regions is in the middle.

Key Words： Key Cites； Management Level； Evaluation； Executive Management

责任编辑 涂铭

东北地区计入测评的城市仅有沈阳、大连、长春、哈尔滨四市，城市管理水平分别排在12、19、20和30位，位居中游。沈阳、大连的社会管理和经济管理是其主要亮点。相反，空间管理和基础设施管理落后是影响其排名的关键。特别是大连，相较于2009年，2010年建成区面积增长了51%，在原本城市人口密度中等的情况下，建设用地增长速度明显过快。

5.沿海开放城市和港口城市与省会城市和计划单列市差距明显

本文中的城市样本分为两类，分别为：①沿海开放城市和港口城市；②省会城市和计划单列市。测算结果显示，前者中排名最靠前的是威海，排名也仅为14位。北海、汕头、南通、连云港四市排名所有44个城市中的最后四位，珠海、烟台、湛江也全部排名在25位之后。可见，沿海开放城市和港口城市的管理水平与省会城市和计划单列市差距十分明显。究其原因，一方面可能是这些城市规模普遍较小，影响了城市管理效率；另一方面，与省会和计划单列市相比较，沿海开放城市和港口城市的行政资源相对缺乏，而城市管理中的很多内容与政府的投入有关，相较于省会和计划单列市，这些城市在这些方面存在先天的不足。

五、结论与讨论

本文试图用多指标综合评分方法对中国城市的管理水平进行综合评价。评价过程中，采用了因子分析方法，对打分方法进行佐证。值得注意的是，这一评价体系的各二级指标之间有些情况下可能是一种相生相克的关系。以经济管理和社会管理为例，两者都涉及到了财政分配，但是财政向一方倾斜势必会损害另一方，一方的优势也就代表另一方的劣势。为了得到总体的管理水平，我们不得不对各指标之间进行赋权，然而，权重的确定无法完全避免主观倾向的影响。因而，综合评价的结果，正如其他多指标综合评价一样，仅具有有限的参考价值。一定程度上，各城市二级指标所反映的在特定领域的管理水平更具有实际意义。

由于人性中对确定性的渴望，政府、媒体以及大众普遍喜欢综合性的全面的评价体系，需要给出某个城市以特定的量化分值，从而评定出该城市在整个中国城市体系中的位置。本文的评价也是基本顺应了这一要求。然而，必须指出的是，从本文的七个二级指标的测算结果来看，每个城市都有其自身的特色。虽然有些城市总分比较低，但在某些方面具有一定的优势，如呼和浩特的文化管理，南昌、兰州的社会管理等。

因此，对于城市而言，相较于关注城市管理总体水平的分值，更应该关注与其他城市相比较，所存在的具体的优势和差异。我们的指标体系和评价结果力图表明，城市管理中，既要强调因地制宜、突出地方的特色；也要注重协调发展，弥补城市管理中的短板。特别是，资金和人力不能以投入经济管理为缘由而牺牲社会管理、环境管理的发展。一个有地区特色并且协调发展的城市才理所当然是我们最终的追求。

参考文献：

[1] 牛文元，2004：《中国城市发展报告2002-2003》，商务印书馆。

[2] 杨东奇、李一军，2006：《基于DEA的城市管理绩效评价研究》，《中国软科学》第2期。

[3] 翟国涛、刘苗苗，2013：《城市管理评价指标体系研究——以城市网格化管理为例》，《西北工业大学学报（社会科学版）》，第2期。

[4] 张波、刘江涛，2007：《城市管理学》，北京大学出版社。

[5] 邹凯、张瑜、杨雅惟，2011：《城市管理信息化公众满意度指数模型实证研究》，《图书情报工作》第4期。

Assessing the Management Levels of Chinese Key Cities

Zhao Jimin and Yang Bo

（Institute of Urban Studies，Beijing Academy of Social Sciences）

Abstract： Based on discriminating the concept of urban management，we define the connotation of the level of urban management.And establish the index system of urban management including “executive management level”，“economic management level”，“social management level”，“environmental management level”，“spatial management level”，“infrastructural management level”，and “cultural management level”.In this paper，we only analyze 44 cities of China，because of the deficiency of data of other cities.These cities include almost all the provincial capitals，and some costal cities.With the systemic evaluation，we find there is strong positive correlation between urban management level and “executive management” or economic development level or the urban size.However， there are no obvious relations between social management level and urban management level，economic management level，or other indexes.In view of the regional disparities，the cities of eastern regions have the highest level of urban management，and a few cities of central regions have higher level than some eastern cities.While the management level of the cities of western regions is overall lower.The management level of the cities of Northeastern regions is in the middle.

Key Words： Key Cites； Management Level； Evaluation； Executive Management

责任编辑 涂铭