关于漳河上游流域水利改革创新的思考

于琪洋

（海河水利委员会漳河上游管理局，河北邯郸 056006）

2014年3月22日是第22届“世界水日”，3月22—28日是第27届“中国水周”。联合国确定2014年“世界水日”的宣传主题是“水与能源”。我国纪念“世界水日”和开展“中国水周”活动的宣传主题是“加强河湖管理，建设水生态文明”。生态文明建设是中国特色社会主义建设总体布局的重要内容，水资源是生态环境的主要控制性因素，水生态文明是生态文明的核心组成部分，加快推进水生态文明建设是建设美丽中国的重要基础和支撑。党的十八届三中全会对我国在新的历史起点上全面深化改革作出战略部署，陈雷部长在水利部学习三中全会中心组扩大学习班上明确提出了全面深化水利改革的思路和要求、重点和任务。学习、贯彻党的十八届三中全会精神，落实水利部和海委党组的安排部署，需要漳河上游管理局（以下简称漳河上游局）结合漳河上游流域实际，进一步理清漳河上游流域水利改革发展思路、明确主攻方向、找准薄弱环节，以推动漳河上游流域水利事业发展。

1 漳河上游流域水利改革发展面临的形势和任务

目前，由于自然条件限制和经济社会发展不平衡等原因，漳河上游流域水利科学发展和长远发展还面临着许多困难和问题。

1.1 水资源短缺形势严峻

漳河上游流域属于严重缺水的地区，流域人均水资源占有量仅为383 m3，远低于全国平均水平。同时，流域内用水结构不尽合理，农业用水量比重占54.7%，部分灌区由于灌溉方式落后、配套设施不全、管理不善等原因，存在灌溉期长、用水浪费等问题；流域内主导产业以钢铁、煤化工、煤电等为主，耗水量大。随着流域内经济社会发展水平不断提高，对水资源将有更高的需求，水资源短缺问题将更加突出。

1.2 水生态环境相当脆弱

漳河上游局直管范围内4大灌区的总引水能力已超过河道内基流10多倍，水资源的开发利用程度很高，水资源承载能力接近极限；同时，密集分布的小水电站在水能资源充分利用的同时，使河流生态环境用水受到极大影响，形成了电站引水渠道有水、河道无水的状况，河流自净能力和抗污能力减弱。此外，浊漳河上游山西省境内煤化工企业密布，稍有放松和不慎，极易造成河流污染。这些都对河流生态环境和河流健康造成影响。2012年12月31日发生的浊漳河突发性水污染事件，对漳河上游流域水环境保护敲响了警钟。

1.3 水资源无序开发问题严重，水事矛盾突出

由于资源的稀缺，大家对引用水量、土地利用、水能资源开发、涉河旅游项目建设等非常重视又十分敏感。目前，漳河上游水资源权属不明晰，无序引水、竞争性抢水的局面还相当突出；特别在灌溉季节，漳河上游来水相对更少，不能同时满足漳河两岸沿河村庄、灌区灌溉等需求，极易发生省际水事纠纷。加上晋冀豫3省历史积怨深重、互信度低，水事纠纷多发易发，每年都有几起甚至十几起水事纠纷发生，漳河上游水事秩序处于脆弱平衡状态。2013年5月1日—6月17日，涉县白芟村组织30余名村民围堵白芟二道渠分水工程40余d，阻挡闸门正常调度，阻止下游邻省灌区引水，引发了冀豫省际水事纠纷；同年12月，发生了河南省木家庄水电站与河北省大跃峰灌区因淤积而引发的水事纠纷；同年8月17日漳西渠首被堵、11月12日涉县漳北渠被堵引发晋冀水事纠纷，水事矛盾高发、多发态势依然严峻。

1.4 流域管理机制不够完善

漳河上游水事秩序脆弱，地区间利益纠葛错综复杂，牵一发而动全身，水行政执法、水权制度改革、水价调整等工作开展的阻力重重。漳河上游流域管理工作长期以行政手段为主，管理机制和手段不够完善。水事纠纷处置方式以行政协调为主，依法治水机制还没有完全落到实处。水价长期偏低，没有起到杠杆作用，加上水费由地方政府承担，用水户节约用水意识薄弱，水资源浪费问题严重。流域和区域之间水权、事权划分不明晰，统一调度、统一管理的机制没有完全建立。

1.5 流域管理基础依然薄弱

近年来，漳河上游局在流域管理基础工作方面下了很大功夫，取得了显著成绩。但是，随着流域水利改革发展的深入推进，从满足流域水利发展需求来说，流域管理基础工作的广度和深度尚显不够。从管理范围来说，局限于108 km直管河道这条“线”上，对漳河上游1.8万km2流域这个“面”的辐射不够。从履行职责来说，以调处水事纠纷为主，没能充分发挥流域管理的综合管理和协调职能，在统筹兼顾涉水与涉河的各项事务、各方利益，统筹兼顾流域与区域、流域内与流域外水利发展需求，协调好上下游、左右岸关系等方面做得不够。从管理基础来说，目前，全流域水资源的统一管理、统一调度、统一配置机制尚未建立，浊漳河、清漳河水量分配方案尚未批复，无法实施全流域水量统一管理和调度；漳河上游局直管河段内缺乏控制性水源工程，只能对侯壁来水进行分配，统一管理基础薄弱；流域水资源监控能力相对较弱。

这些困难和问题，有些是历史问题，有些是客观实际，还有一些是管理能力不足和管理机制的不完善，需要采取有效措施，通过大胆改革和创新，逐步加以解决。

2 漳河上游流域水利改革创新需要坚持的理念与方向

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）作为我国推进和深化改革的纲领性文件，明确了到2020年我国全面深化改革目标、任务、时间表和路线图，明确提出要建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，并将水资源管理、水环境保护、水生态修复、水价改革、水权交易等纳入生态文明制度建设重要内容，作出了重要部署，提出了明确要求，为全面深化水利改革、做好水利工作指明了方向。

陈雷部长在水利部学习三中全会中心组扩大学习班上，要求全面深化水利各领域各环节改革创新，坚决破除制约水利发展的体制机制弊端，着力构建有利于水利科学发展、和谐发展、又好又快发展的体制机制；要求全面深化水利改革要坚持市场机制与政府作用相补充，坚持中央事权与地方事权相衔接，坚持统筹谋划与因地制宜相结合，坚持整体推进与重点突破相协同。同时，明确了在水行政管理体制改革、水资源管理体制改革等9个方面的改革重点和任务。党中央和部党组的一系列重要论述和具体部署，为漳河上游流域水利改革创新明确了要求，指明了方向。

2.1 推进漳河上游流域水利改革创新，需要我们必须以解决问题为导向，推进“和谐流域、美丽漳河”目标的实现

党的十八届三中全会上，习近平总书记明确要求：“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。”对于国家层面的改革主要针对解决我国经济社会面临的一系列复杂问题而进行的。对于漳河上游流域来说，要针对流域内存在的用水关系紧张、水生态环境脆弱等一系列突出问题，以解决问题为导向，有针对性地进行改革，创新工作方法、完善工作机制，推进“和谐流域、美丽漳河”建设，把漳河上游流域建成“天蓝、地绿、水清、人和、业兴”的和谐、美丽区域。

2.2 推进漳河上游流域水利改革创新，需要我们站在国家、流域的高度，抓好顶层设计，按照系统思维的理念，从长远、从流域全局谋划好水利改革与发展

党的十八届三中全会提出，改革要全面深化、统筹谋划、协同推进。习近平总书记明确提出“全面深化改革要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究”，提出“不谋全局者不足谋一域”。对于漳河上游流域这样关系复杂、矛盾突出的区域而言，往往是动一发而及全身，更需要统筹谋划，做好整体设计。要站在全局和战略的高度，正确把握中央各项要求，认真贯彻水利部的决策部署，进一步转变观念、创新理念，以流域为单元，站在流域的角度系统地谋划流域水问题的解决，系统谋划流域水利改革发展，扎实推进漳河流域水利事业和漳河上游局科学发展、长远发展。

2.3 推进漳河上游流域水利改革创新，需要我们考虑充分利用、发挥市场机制、作用，更多地利用市场、经济手段来促进流域内水问题的解决

党的十八届三中全会要求，“坚持和完善基本经济制度、完善市场体系”，使市场在资源配置中起决定性作用和发挥政府作用相结合。这表明了我国改革将继续朝着市场化方向深化，市场与政府之间平衡经济的方式将会作出调整，市场在资源配置中起决定性作用。针对漳河上游流域缺水抢水的现状，必须充分发挥市场优化资源配置、提高资源使用效率的功能和作用，着眼于流域水权水市场建设，使流域水资源配置实现从“用大锅水”转变为“分锅用水”，使流域水资源利用从“争水浇地”转变为“量水种地”，使流域经济社会发展从“无偿抢水”转变为“花钱节水”，通过自然资源资产产权制度改革，促进水问题的解决。

2.4 推进漳河上游流域水利改革创新，需要我们坚持依法行政的理念，用法治的手段来规范流域水事活动和秩序

党的十八届三中全会要求，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法治水是水利工作的重要内容和基本要求，2011年召开的中央水利工作会议特别强调：要尽快构建适应我国国情和水情的法规体系，建立权责明确、行为规范、监督有效的水行政执法体系，完善水事纠纷预防和调处机制，提高水利工作科学化、法制化水平。近年来，随着水资源条件深刻变化、涉水利益格局深刻调整，漳河上游流域水利社会管理的难度和挑战在不断加大，特别是上下游水事活动中的利益冲突明显加剧。与此不相称的是，漳河上游流域水利法治工作仍然面临不少突出问题和薄弱环节，特别是流域综合管理领域还存在立法空白，水政执法急需加强，执法方式亟待改进，水法普及宣传还不够广泛深入，依法治水依旧任重而道远。

2.5 推进漳河上游流域水利改革创新，需要我们切实推进水生态文明建设，维护河流健康生命

党的十八大报告将生态文明建设放在“五位一体”的高度进行了安排部署，党的十八届三中全会对加快生态文明制度建设提出了要实行最严格的资源保护制度、划定生态保护红线、对重点生态功能区进行生态补偿等一系列要求。水利部对推进水生态文明建设进行了安排部署和重点推进。长期以来，漳河上游流域经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，导致了水生态退化、水污染隐患大等问题。加快推进流域水生态文明建设，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，是在更深层次、更广范围、更高水平上推动流域民生水利新发展的重要任务，也是作为“河流健康代言人”的流域机构的重要职责。

3 推动漳河上游流域水利改革创新的总体思路和主要措施

总体思路是，深入学习领会党的十八届三中全会精神实质，严格落实水利部、海委党组的安排部署，紧密结合漳河上游流域水利改革发展实际和漳河上游局实际，以科学发展观为指导，紧紧围绕建设“和谐流域、美丽漳河”总目标，以保持水事秩序稳定为重点，以水资源管理为核心，以体制机制创新为突破口，积极推动各项改革，着力破除制约漳河上游流域民生水利发展的体制机制弊端，努力构建漳河上游流域水利科学发展、和谐发展、又好又快发展的良好局面。其主要措施包括：

3.1 推动水权制度改革

《决定》明确提出，要对水流等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监督有效的自然资源资产产权制度。针对漳河上游流域水资源权属不明晰的问题，要积极推动《浊漳河水量分配方案》和《清漳河水资源配置方案》尽快批复实施，明晰山西、河北、河南3省对漳河水资源开发利用的权属，并编制相应的实施细则，督促、配合流域内各市、县确定在不同保证率下取用漳河水的总量指标。在漳河上游流域开展水权交易试点，积极探索开展不同地区、不同用户之间的水权交易，积极培育水市场，促进水资源的优化配置。

3.2 推动水事纠纷处置方式的转变

针对漳河上游流域水事矛盾和水事纠纷高发、多发态势，要进一步强化依法行政，坚持预防与调处相结合方针，扎实做好水法宣传，形成依法用水、依法管水、依法治水的良好氛围；要坚持河道巡查制度，注重预防为主、防查并重，坚决查处和制止无序开发水资源、河道采砂、涉河旅游项目开发等违法行为；要坚持加强水政监察能力建设，规范水政监察工作考核和水政基础设施建设管理，强化对基层队伍水行政执法工作的指导和监督，落实执法责任制，推动建立与地方政府及其公安、水利等部门的联合执法工作机制。

3.3 推动水资源配置与调度方式的变革

针对漳河上游无序引水、竞争性抢水的突出问题，要在继续完善浊漳河轮灌方案的基础上，加强水资源的实时调度和管理，每年组织核定漳河上游地方用水需求计划，根据分水方案、年度来水预测及用水需求，编制并实施流域年度水量调度方案和水量调度应急预案，对各灌区、各地引用水进行实时调度，提高水资源科学化管理水平。

3.4 推动流域水资源保护工作的创新

要以维护漳河上游流域良好的水生态环境为重点，从以往重视水量的分配与调度向水量水质水生态并重转变，进一步探索和推动流域水功能区监督管理制度和水质达标体系建设，建立漳河上游突发性水污染事件应急机制，开展水功能区水质达标建设示范，开展流域水环境补偿机制研究和清漳河健康评估，全力保障流域人民群众的饮用水安全和水生态环境改善，全面推进流域水生态环境保护。

3.5 推进河流管理创新

以维护漳河资源功能和生态功能为核心，加快完成直管河道和工程的确权划界，划定管理和保护范围，形成归属清晰、权责明确、监管有效的河流管理保护制度，夯实水利发展基础。推动有关部门出台水域岸线保护利用规划、河道采砂规划等，推进建立健全涉河建设项目、河道采砂、水域岸线等保护管理制度、水域岸线占用补偿制度和责任追究制度。强化河流能力建设和管理，严格执法检查，维护漳河健康生命。

3.6 推进水利工程建设与运行管理的改革

进一步完善河道治理和工程建设规划，创新水利工程建管模式，建立水利建设质量可追溯制度、质量隐患排查和预防控制体系。完善水利工程建设廉政风险防控机制和重点工程项目纪检监察派驻制，确保“四个安全”。以保障工程长期安全有效运行为核心，进一步管好用好公益性人员基本支出和工程维修养护2项经费，提高资金使用效益。深入推行水利工程管理考核制度，全面提升水利工程管理现代化水平，保障工程运行安全和充分发挥效益。

3.7 推进漳河上游管理体制改革

要积极探索建立现代流域管理体制，在漳河上游局与3省3市5县水行政主管部门和4大灌区不同层次的水事纠纷协调工作机制和流域防汛抗旱联系机制平台的基础上，进一步完善漳河管理委员会管理平台，构建流域机构与地方政府、水行政主管部门、用水户等广泛参与的协调、配合、合作和民主协商机制，进一步明确流域管理机构和晋冀豫3省的职责、事权，明确流域管理和区域管理之间、流域机构上下级之间的权责划分和调度运行机制，推动漳河现代流域管理制度改革。

3.8 推进漳河引水工程水价综合改革

党的十八届三中全会明确提出要加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益；推进水等领域价格改革，放开竞争性环节价格。目前，漳河上游引水工程供水价格仍在执行1999年原国家计委批准的标准农业水价0.4分/m3，水价极低造成严重的竞争性开发和用水浪费，引发了争水问题。要积极做好前期工作，推动漳河上游引水工程水价改革，充分发挥水价的杠杆作用，促进漳河上游流域用水效率的提高。