山西省“百企千村”产业扶贫土地问题及对策

关建勋

（山西省农业科学院 党委办公室，山西 太原030006）

“百企千村”产业扶贫开发工程是以农民收入翻番和企业转型发展为核心，以吕梁山、太行山两大连片特困地区为对象，发挥组织、政策和资源优势，集中力量开展的一场以区域化、规模化产业扶贫开发为特征的新一轮扶贫攻坚战，［1］是山西省抓住转型综改试验区建设重大机遇，推动全省经济实现可持续发展，加快转型跨越发展和全面建成小康社会的重要战略决策。［2］“百企千村”工程开发重点领域涵盖发展特色现代农业、结合异地搬迁推进城镇化建设以及开发性农业建设等。为了保证工程的顺利实施，省委省政府制定出台了一系列扶持政策和组织措施，力度大，涵盖面广。从产业扶贫的实施情况看，土地成为产业扶贫开发工程实施中首要解决的问题之一，也是政策性强、涉及面广、解决难度大的突出问题，有必要对此进行认真研究并制定针对性的政策措施。

一、“百企千村”产业扶贫开发工程实施中面临的主要土地问题

“百企千村”工程在实施中涉及土地方面主要有加工类项目建设用地使用、特色产业化项目土地流转以及开发性项目土地集中整治等。从目前实施情况看，存在的问题突出表现在以下几个方面：

（一）建设用地问题

1.建设用地短缺。我国人多地少的基本国情必须实行最严格的耕地保护，这一国情也一直制约着各类建设用地的有效供给。近年来，为保发展，建设用地指标供给更多趋向于基础设施建设，一些涉及民生特别是惠农扶贫项目用地需要得不到保障。“百企千村”产业扶贫工程的重要任务之一就是鼓励企业利用贫困地区的优势特色农产品资源，进行规模生产和深加工开发。从开展的相关调研和企业反映情况来看，县级建设用地普遍指标短缺，土地审批周期较长，影响签约项目及时落地。

2.现有土地政策约束。增减挂钩政策既不影响耕地占补平衡，又充分满足了经济社会发展的客观需要，有效地推进了土地节约集约利用，促进了城乡统筹发展。［3］作为增减挂钩试点省，山西省近年来在执行和审批中确定了以500亩为周转上限指标，并且完成一批才能申请下一批。贫困地区用地需求存在自身特点，按照现行政策，“百企千村”产业扶贫开发中利用增减挂钩解决建设用地会更多地受到如指标和批次等的政策约束。增减挂钩政策执行中，要求拆旧地块的土地必须复垦，总体上确保耕地数量不减少，质量不降低，而产业扶贫开发中能够实施移民搬迁的村庄大多地处偏远山区丘陵山地，原有耕地都存在不同程度的撂荒现象，对建设用地实施真正的土地复垦难度更大，成本更高，现实经济意义不强，严格照搬增减挂钩政策要求既不科学，也不合理。

（二）土地流转问题

土地承包经营权流转是现代新型农业做大、做强的前提和基础。［4］土地承包法明确规定流转期限不得超过承包期限的剩余期限，而到二轮承包期满，全省大部分地区剩余承包期不足15年。“百企千村”产业扶贫开发工程周期长，投入大，需要持续、大面积流转耕地的规模农业产业政策支撑，需要一个长期而稳定的经营环境，迫切希望能够适当延长土地流转期限。土地承包经营权流转中，租赁方式最为普遍，流转价格是转受双方关注的焦点。目前流转价格形成很不规范，既没有统一的定价标准，也没有完善的评估体系，个别地方甚至出现哄抬租金现象，部分企业反映流转价格偏高，难以承受；有些地方 “四荒”地和林地流转面积大，期限长，价格测度依据少，流转价格偏低，农民利益受损。这些制约容易破坏企农合作，甚至滋生社会矛盾，严重影响项目实施。土地流转行为的不规范，如先期对农民流转意愿及诉求的调查评估不充分、政府主导推动的行为色彩较浓、农民在平等协商中的话语权受限等问题，流转后有些手续不够完善，未签订规范的流转协议，流转后不备案等。土地流转中的风险，如企业经营不善甚至亏损倒闭导致不能按期支付农民土地流转金，企业改变土地使用性质或破坏性利用导致土地退化，农民失地失业，生活面临困难，违约索要土地，合同约定不明确造成的纠纷等。［5］

（三）土地整治问题

在大面积的 “四荒”地及林地整治开发中，涉及权属界定、土地变更、利益分配甚至社会管理等复杂问题，应该高度重视。［6］如在土地改造整理中，原有耕地 “四至”界限发生变化，“四荒”地土地性质改变，新增耕地如何处置等，都需要充分考虑，事前约定。

二、“百企千村”产业扶贫开发工程实施中解决建设用地与促进土地流转的对策建议

（一）创新土地利用机制，用足用活有关政策，保证建设用地

1.建设用地指标优先保障惠民支农工程。广大贫困地区发展落后，在生态建设与耕地保护等方面做出了巨大贡献，甚至为一些较发达地区的经济发展做出了牺牲。十八届三中全会鼓励向农业输入现代生产要素和经营模式，作为最基本的生产要素，土地指标应优先保障。一是对于一些投资规模大、发展前景好、带动能力强的扶贫开发项目，可参照省级重点项目扶持政策，从省级层面进行统筹安排，优先考虑建设用地，确保项目尽快顺利落地。二是对于经济发展滞后、工业等建设占地少、实有耕地面积大于保有量指标的贫困县，作为补偿性奖励，适当增加建设用地指标。三是对于规模土地整理和耕地开发潜力大的山区贫困县，已经自主整理了大量的新增耕地，可制定激励政策，按照新增耕地面积一定比例在全省建设用地指标分配中给予倾斜。四是向未利用地要发展空间，鼓励企业开发利用盐碱地、裸地等进行项目建设。

2.科学合理用好增减挂钩政策。“百企千村”产业扶贫开发的核心任务之一就是要鼓励企业结合产业开发实施易地扶贫搬迁。因此，增减挂钩政策对于扶贫开发具有积极作用，必须用足用好。“百企千村”产业扶贫政策针对的是山西省广大贫困地区，在执行增减挂钩政策时，应该本着从实际出发，分类指导的原则，对现有政策做适当调整。一是适当增加周转指标。“百企千村”产业扶贫工程的快速推进，势必会造成新增建设用地需求的增加，增加周转指标至1000亩可更加有效的提高工程推进效率。二是打破批次限制。单个贫困地区相对用地项目少，如完成一批再申请下一批，审批时间太长，不利于项目落地，可调整为可以成熟一个、审批一个。三是因地制宜科学复垦，宜林则林、宜牧则牧。可以考虑对于列入复垦区的农村建设用地优先复垦为耕地，复垦耕地确有困难的，应当允许复垦成其他农用地。［7］四是以增减挂政策促进企业扶贫开发。为鼓励产业扶贫开发企业结合产业开发实施易地扶贫搬迁，对移民搬迁旧村宅基地进行复垦的，可优先列入当地建设用地增减挂钩项目；企业通过土地复垦置换出的土地指标，在满足移民安置用地后，节余指标可用于企业产业扶贫开发项目建设用地及企业其他投资项目建设用地。

3.拓宽建设用地供给渠道。十八届三中全会对农村土地制度改革指出了新的方向，从落实中央精神和产业扶贫的实质工作出发，一切政策首先要保证农民的根本利益。一是对于农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制前提下，可以通过出让、租赁、入股等形式，参与“百企千村”产业扶贫开发项目。二是农业附属设施用地，有关部门可视为许可的项目用地予以立项支持。规模化设施种植与养殖是 “百企千村”产业扶贫的重要项目形态，通过农村土地承包经营权流转发展规模经营的企业，可按照 《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，科学确认配套用地，简化审批，加快建设。三是企业治理范围内的 “四荒”地，可拿出一定比例按照建设用地进行开发。贫困山区 “四荒”资源丰富，大力开发 “四荒”对于产业扶贫意义重大，经济、社会和生态效益显著，可真正实现农企双赢。应大力支持企业治理开发“四荒”地，允许发展设施农业、规模养殖、经济林，建设现代农业园区，发展农产品加工业及生态旅游观光业等。可考虑企业治理范围内的 “四荒”地，拿出一定比例按照建设用地进行开发。

（二）创新土地流转机制，规范土地流转行为，推进农业产业化发展

近年来，集体土地流转呈现多种方式。一是企业以租赁方式向农户直接流转土地，企业需要面对众多农户，流转存在较多困难；二是企业通过中间组织如村集体或合作社向农户流转土地，实现大面积流转，农户收取租金，也可变为企业产业工人；三是土地承包经营权量化入股，企业统一经营，农户能够主动参与经营，并可按照约定分红；四是企业集中流转土地后委托专业合作社适度规模生产经营，企业可获得一定规模的稳定生产基地，实现了适度规模承包经营，节约资金和人力，便于统一管理。无论哪种流转方式，在农业产业化发展过程中，一些制度、政策均需要进一步修订、调整和突破。

1.以稳定土地承包经营权促进土地流转。要从中央 “土地承包关系要保持稳定并长久不变”的基本要求出发，针对 “百企千村”工程，先行试点以突破法律瓶颈，延长土地承包经营权，延长并稳定土地流转签约期限。［8］

2.完善土地流转的价格评估和价格形成机制。要以完善土地流转价格评估体系为突破点，创新完善土地租赁中的价格形成机制，规范流转价格形成，如 “实物作价、周期调整”的定价模式等。［9］在市场导向原则基础上，政府部门可积极出台以租赁为主的耕地流转价格形成机制的指导意见，各地根据实际情况出台相应的操作性强的实施意见。

3.建立健全土地流转的风险防范机制。鼓励地方政府和企业按照农村土地承包经营权流转费用的一定比例，共同出资建立农村土地流转风险基金，专款专用，在企业经营发生困难时，保障向流出土地的农户足额支付流转费用。

4.加大政策与资金的扶持力度。鼓励各级政府出台 “百企千村”产业扶贫开发工程土地流转的奖励补贴政策，并实行双向补贴，省财政划拨专项资金，市、县给予相应的配套，确保农村农业实现产业化发展。

三、创新土地整治机制，引导企业参与开发性农业

山西是资源大省，太行、吕梁山区既是采煤大区，又是贫困聚集区，资金、资本集中，开发性农业潜力巨大。近年来，一些市县在资源开发利用的同时，以资源型企业为主，立足当地，开展以 “黑色”反哺 “绿色”、 “地下”回报 “地上”为特征的扶贫开发，［10］在资源型地区实现企业转型和扶贫跨越的可持续发展中进行了有益的探索，具有很强的借鉴意义。

1.围绕土地整治发展 “五位一体”开发性农业。资源性企业发挥资金优势，将土地流转与整治融为一体，流转连片山区农民坡耕地和集体“四荒”地，通过填沟造地、坡改梯田等方式进行大规模土地整理改造，统一经营，发展规模化特色农业，进行综合开发，形成水土保持、土地治理、产业开发、生态建设和城镇化建设 “五位一体”的扶贫开发和企业转型发展新格局。在土地整治与产业开发的同时，配套实施移民搬迁，推进城镇化建设。农民在土地流转中最终按照改造后不低于原有面积的高产耕地收取流转费用或入股，并优先进入企业务工。

2.发展开发性农业，必须解决好企业与农民之间的土地权属关系与利益关系。在政策层面，要加强开发性农业的指导，研究制定专门针对开发性农业的指导意见，提出流转方式、权属界定、开发模式、企农关系、利益分配等各方面的操作办法，维护各方权益，减少矛盾纠纷，促进健康发展。特别是要鼓励农户和村集体以入股形式与企业进行合作开发经营，保证国家政策扶持资金能让农民受益，并最大可能地维护农民的长远利益。对开发性农业应制定出台更优惠的政策，鼓励企业参与。

四、结语

解决好土地问题不仅是 “百企千村”产业扶贫开发工程顺利实施的重要保证，还是在这一过程中加强企农合作，构建新型农业经营主体，实现企业发展、农民增收的共赢目标的关键因素。要以土地为纽带，研究并建立如公司制农业模式、股份制农业模式以及订单制农业模式等不同的产业扶贫开发模式，确保 “百企千村”产业扶贫开发工程目标的实现。

［1］关于实施百企千村产业扶贫开发工程的指导意见（晋办发 ［2013］13号）［Z］.

［2］袁纯清同志在全省百企千村产业扶贫开发工程动员大会上的讲话 ［N］.山西日报，2013-07-19（01）.

［3］李旺君，吕昌河.我国城乡建设用地增减挂钩透视 ［J］.中国农业资源与区划，2013，34（3）：16-21.

［4］顾钰民.论土地承包经营权流转 ［J］.复旦学报（社会科学版），2009（5）：86-91.

［5］林旭.论农地流转的社会风险及其防范机制 ［J］.西南民族大学学报（人文社科版），2009，30（8）：206-210.

［6］綦好东，史建民，岳书铭.“四荒”资源使用权流转形式及操作规程研究 ［J］.中国软科学，2002（1）：113-114.

［7］刘建国.城乡建设用地增减挂钩探索与思考 ［J］.华北国土资源，2012（Z1）：58-60.

［8］吕世辰，丁倩.农村土地流转问题的调查与思考 ［J］.理论探索，2010（2）：75-76.

［9］孔凡文，孙军.农用地流转价格体系与确定方法研究 ［J］.农业经济，2011（4）：54-56.

［10］张艳君.以工补农 转型发展 资源型企业转变发展方式 投资现代农业的现状与思考 ［J］.现代经济信息，2011（8）：240.