灌区农业水价综合改革的探索

潘艳纯

（浏阳市水务局（浏阳灌区管理处）长沙市 410300）

1 基本情况

浏阳市是一个传统的农业大市，总人口139.4万人，其中农业人口123.9 万人。全市总面积5 007 km2，总耕地面积6.02 万hm2（90.29 万亩）。全市有大型灌区1 处，中型灌区27 处，大中型灌区设计灌溉面积4 万hm2（59.95 万亩）。浏阳灌区位于浏阳市的西南部，是浏阳市唯一的大型灌区，有干渠133.59 km，支渠213.61 km，附建物977 处。设计灌溉面积0.94 万hm2（14.1 万亩），占全市旱涝保收面积的1/4。2010年以来，水利部和财政部联合启动了大型灌区农业水价综合改革建设项目，浏阳灌区被确定为湖南省农业水价综合改革示范灌区。该项目以“农民用水户合作组织规范化建设、大型灌区末级渠系节水改造、农业终端水价制度和农业水权制度建设”为主要内容，通过“三位一体”的综合改革，提高水的利用率，减少灌溉成本，减少用水户的矛盾纠纷，产生了较好的经济效益和社会效益。

2 农业水价综合改革项目实施的成效

2010～2012年，浏阳灌区先后投资1 254.66 万元，开展了末级渠系改造及农业水价综合改革示范和试点项目建设，取得了良好的经济效益和社会效益，灌区工程效益得到充分发挥。

2.1 提高了水利用系数，稳定并扩大了灌溉面积，经济效益明显

从已实施的浏阳灌区农业供水末级渠系改造项目来看，项目实施前渠系破烂不堪，浪费严重，有水供不了，同时，农民也认为用多用少一个样，造成浪费。项目实施后，末级渠系水的利用系数由原来的0.5 提高到了0.75，亩均用水量由原来的497.9 m3下降为466.8 m3，新增供水能力36.38 万m3，年新增节水能力36.22 万m3，平均灌溉周期由原来的7 d 降为5 d。改善灌溉面积0.124 万hm2（1.86 万亩），恢复新增灌溉面积60 hm2（900 亩），恢复新增排涝面积13.33 hm2（200 亩）。亩均粮食产量由原来的800 kg/亩上升到1 050 kg/亩。每年可新增粮食生产能力217.8 万kg，粮食增产效益243.6 万元，农民年增收628 万元，人均增收232 元。

2.2 规范了农民用水户协会建设，增强了农民民主管理意识，社会效益明显

（1）建立了农民自主管水机制，规范了用水管理。农民用水户协会的建立，为农民直接参与水利建设与管理搭建了好的平台，并形成长效机制。2010～2012年，浏阳灌区先后在5 个乡镇建立了5 个农民用水户协会总会，35 个农民用水户协会分会，321 个组24 167 户69 468 人受益。各协会实行民主决策、自主经营、经济自立、自求发展的内部机制，在灌区的指导和监督下，用水户协会统一灌溉用水管理。用水过程中，协会及时调整水量分配，统一安排上下游用水时间，实行“一把锄头”管水，这样一来，用水户对灌溉管理有知情权、参与权、决策权和监督权，对各项水事活动进行民主管理、民主议事、民主决策、民主监督，真正实现了农民在水权上的当家作主。由于灌溉用水管理公正、民主、透明，用水秩序规范，使灌溉用水在时间上、空间上有更合理的分配，既满足农作物生产的需要，又能节约灌溉用水量。在2012年特大旱灾期间，浏阳灌区农民用水户协会组织各村各组农户主动上渠线压水抗旱，自觉维护放水秩序，涉水纠纷大大减少，灌区保灌面积达到了有效灌溉面积的80%以上，并且水利冬修季节协会自发组织渠系基本维修，农田水利得到及时维护。协会成立3年以来，灌区内出现了“无水事纠纷、无干旱死角、无灌溉设施人为破坏、无用水户上访”的良好局面，促进了社会和谐。

（2）理顺了农业水费收缴机制，提高了农民缴费的自觉性。2010年启动项目开始，考虑全局因素，浏阳灌区采取的是“灌区全面建立协会，工程建设落实到示范点”措施，按照一乡（镇）一总会，一村一分会的布局，在全灌区全面推行“农民用水户协会”组织建设。协会建立前，农业税费取消后，农民自主缴纳水费意识淡化，拖交、拖欠水费现象普遍。协会建立后，灌区支渠以下末端渠系全部移交协会管理，灌区与协会全面建立了合同供水关系，合同明确末端渠系产权归协会所有，协会的职责是管护好末端渠系灌溉，并负责向农民用水户收取水费，所收水费60%上交灌区用于主干渠的管理维护，40%留在协会用于末端渠系管护。协会是农民自建组织，水费由协会负责收取，与用水户衔接更加直接、便捷，收费更进一步公开、透明，管理进一步规范，农民自觉上交水费积极性明显提高。

（3）加快了农田水利基础建设，解决了水利工程管理主体“缺位”问题。2010～2012年浏阳灌区对境内普迹、官桥、镇头、葛家、枨冲5 个乡镇199.58 km 渠系进行了整修，其中支渠51 条，长67.46 km，排水渠4 条，长12.33 km，斗农渠209 条，长119.79 km，建设量水设施76 处。项目区内渠系基本达到标准化，彻底改变了原来农田支圳上游漫顶、下游晒底、中游如筛的状况，夯实了农田水利设施。同时，协会建立后，末端渠系产权移交协会，实行用水户参与灌溉管理，明确了政府、灌区和农户的责权利，落实了分级办水利的原则，地方政府主要责任是落实支渠以上的建设投入和水资源管理，灌区主体任务是加强内部运行管理和骨干工程建设管理，用水户则负责支渠以下田间工程的整治维护和管理，切实解决了水利工程管理主体“缺位”的问题。

3 农业水价综合改革中存在的问题

3.1 经费缺乏等因素制约了农民用水户协会作用的充分发挥

从对浏阳灌区农民用水户协会调查情况来看，农民群众对协会的性质和作用有一定认识，被访农户大多知道协会是农民自己用水管水的组织，80%以上的农户都能及时缴纳水费，都直接或间接参加过协会召开的会议，按照协会的要求参与工程建设投劳或出资。但由于农民用水户协会发展的时间不长，对用水户协会的建立、发展还缺少具体的、可操作的指导措施。用水户协会发展还存在一些不容忽视的困难和问题：

（1）协会运作经费无法落实。农民用水户协会目前仍处于发展初期，其自身发展和壮大还需要较长的时间，资金问题是决定性因素。农民用水户协会是非营利性的群众性社团组织，没有经济利益，这样的组织在目前农村很难可持续发展。特别是随着项目的竣工，如何筹措、落实经费，以保证对农民用水户协会进行必要的技术支持和人员培训及正常运转，将成为一个十分重要的问题。

（2）部分协会成立和运作尚不够规范。目前灌区组建的协会中，协会会长基本上都是由村干部兼任。这种由村干部兼任协会领导的现象，在现实中有一定的合理性，利于协会运行初期减少改革阻力，但从长远看，由于利益的驱动和目标取向的不同，容易造成水费被截留挪用和缺少监督，限制协会自主能力的发展，导致回到传统的老路上去，丧失群众信任。

（3）部分灌区工程不配套影响了协会的推广和正常运行。实现农民用水户协会的正常管理，要求协会必须具有一定的配水、量水能力，要求田间工程具有正常输水、水量调度和量水的功能。从协会目前所管理的工程状况和维修投入看，尽管连续两年上级在财力上进行了资金上的扶持，协会也积极通过自身努力筹资筹劳，但建设任务仍很繁重。两个年度项目所涉及的协会，均在国家支持开展的大型灌区续建配套节水改造项目区范围内，田间工程状况总体上比较好，但农民群众对目前大部分末级渠系设施、工程状况差的反映仍较强烈。

3.2 农业水价改革陷入困境，水费实收率下降

农村税费改革以来，水价改革难以推进，水费实收率不断下降。水费收入锐减对灌区直接造成了两大问题：一是单位难以生存和发展。目前对灌区的管理体制仍定为“事业单位，企业化管理”的模式，作为企业化管理单位，还不能像其他企业一样取得完全的自主经营，灌区职工生活和水利工程维护完全依靠收取的水费来维持。随着水费收取率不断降低，职工工资难以保障，造成职工队伍不稳，管理服务不到位，农民群众的意见也很大。二是管养经费严重不足，支渠以下的农田水圳等小型水利工程状况日趋不善。据统计分析，一般情况下，灌区水费收入的60%～70%左右用于供养人员,30%～40%左右用于工程维修和向官庄买水交纳水源费。从改革前后两年情况来看，2009年水费到位99.7 万元，到位率36.9%。2010年由农民用水户协会收缴，当年保证灌溉面积0.73 万hm2（10.96 万亩），其中560 hm2（8400亩）为提灌，按现行水价标准，应收295.12 万元，实际协会上交灌区103.5 万元，到位率仅35.07%。在收入减少的情况下，水费优先保证买水钱和职工的基本生活，用于工程维修养护的投入减少，导致渠系管理维护差，工程状况下降，农田水利设施良性运行面临挑战。水费问题已成为新形势下制约灌区改革、发展、稳定的突出矛盾。同时，在农业税费免除，种田补偿政策出台的大背景下，农民自觉交纳水费的历史一去不复返，灌区水费收缴也出现了多种状态，有财政全额买单的，有乡镇一级补贴的，有农民全部承担的，甚至有部分水管单位已放弃水费收缴。水费收不收？如何收？ 如何确保水费足额到位，满足灌溉渠系管理维护的需要，保障农民用水户协会正常运转，目前没有一套科学合理的政策，这是水价综合改革能不能取得成功的关键。

3.3 农业供水成本远高于实际供水价格，农业供水亏损严重

为积极推进农业水价综合改革试点工作，明确渠系管理职责，规范农业用水价格管理，按照农业水价综合改革的有关要求，2012年，灌区进行了水价的重新测算，成本为40 元/亩。考虑降低农民农业生产成本等其他原因，浏阳市物价局维持原标准为28 元/亩，并明确了国有工程水费18 元/亩，末级渠系水费10 元/亩。但是从灌区改革实施的前后3年情况来看，农业供水成本逐年递增。因灌区连续的续建配套与节水改造项目的实施，有效改善了灌排条件，有效灌溉面积逐年增加。2009年保证灌溉面积0.55 万hm2（8.21 万亩），成本总额为288 万元，农业供水成本35.08 元/亩。2010年保证灌溉面积0.67 万hm2（10.07 万亩），成本总额为356.1 万元，农业供水成本35.36 元/亩。2011年保证灌溉面积0.73 万hm2（10.96 万亩），成本总额为405.8 万元，农业供水成本37.03 元/亩，明显灌区实际供水价格远低于农业供水成本，农业供水明显存在严重亏损，农业水价也明显存在一定的提升空间。

3.4 “两费”困境严重影响了灌区职工生活、社会稳定和水利事业发展

根据国务院[2002]45 号和湖南省[2004]8 号文件精神，浏阳市人民政府于2008年8月4日专门下发了（浏政发[2008]8 号）（关于印发《浏阳市水利工程管理体制改革实施方案》的通知），核定浏阳灌区定性为准公益性单位，定编42 人，核定编制内的在职人员经费（含工资、福利和法定社会保险等）、离退休人员经费、公用经费等基本支出在长沙市财政定额补助8 000 元的基础上，浏阳市财政补贴每人每年8 000 元，以后逐年增加。但从实际情况来看，2010年人头经费才开始落实，但人平仅10 000 元 （长沙市级8 000 元，浏阳市级2 000元），直到2013年浏阳市级财政才补足8 000 元，人平也仅16 000 元，而每年正常维修养护经费根本未列入市财政计划，分文未落实。2013年浏阳灌区职工收入为2.8 万元，与浏阳市平均收入水平4.5 万元的比较，低38%，对职工工作的主动性、积极性造成相当大的影响。

4 农业水价综合改革的对策与建议

4.1 完善农民用水合作组织规范化建设，进一步明确协会的社会地位

建立农民用水户协会，实质上就是让“用水户参与灌溉管理”，让用水户以“主人”的身份参与灌区工程建设、工程管理、运行维护等方面事务，逐步建立起良性发展的管理体制与运行机制，实现灌区事业的可持续发展。从浏阳灌区内成立的协会来看，协会成员和用水组长都是广大农户推选产生的，他们都愿意为广大用水户服务，也确实在为广大用水户服务，协调用水、水费征收、组织渠道维修等工作每年会有，但由于协会开支（包括协会人员的报酬）都是从灌区收缴水费中提取一定的比例。由于协会人员都有自己的责任田，报酬又低，不能确保其全身心投入协会工作，服务质量、管理责任都会受到影响。以浏阳灌区近3年水费收缴情况为例，就出现了部分用水户在乡村欠其的债务长期得不到偿还的情况下，把应缴纳的水费与此联系起来，拒不缴纳水费，致使个别村组并不因为建立了协会而使村一级的水管工作取得明显改观，水费收取率比协会成立前还有所降低。同时，由于外部环境和自身能力等方面的限制，大部分协会对少量无正当理由拒不缴纳水费的农户和违规者无能为力，在实际运行中无法惩戒违规者。浏阳灌区农民用水户协会运行3年来，实际活动范围窄，管理权限小，难以适应市场经济的需要；社会地位得不到明确，在与社会各部门之间的交往中始终处于弱者地位。政府应出台农民用水合作组织扶持政策，制定具体配套措施，明确职能定位与工作重点，对已建立协会的地方，要改变中央-省-县-乡镇-村组的农田水利工程经费拨付机制，在农田水利工程立项、维修费用补助方面给予一定的支持，要适当向协会政策倾斜，给协会一定的生存环境，使农民用水户协会的社会地位得到进一步明确。

4.2 充分发挥协会作用，积极推广农民直接参与工程建设管理新模式

以项目建设为平台，以协会组织为主体，充分调动农民积极性，让农民自觉参与到水利建设中来，让农民亲身体会、实地感受中央水利政策，也让水利工程建设自觉接受老百姓的监督，使水利建设达到政府与百姓的良性互动，这是浏阳灌区在水价改革项目工程建设中始终追求的目标。在2010～2012年项目工程建设中，经上级主管部门批准，灌区明确了以项目所在地用水户协会为项目施工主体，简化工程招投标程序，除工程所属材料实行公开招投标，由政府采购外，项目实施主要由用水户协会作为施工单位具体组织，采取直接发包给由当地受益农户组成的专门施工队或专业劳务公司的方式，灌区进行材料管理与工程技术指导，协会管理人员和受益农户全过程参与建设与管理，使群众成为“政策的明白者、项目的建设者、工程的受益者”。同时，将工程的使用权、管理权和用水的决策权交给农户，不仅充分调动了农民“自己的事自己办，自己工程自己管”的积极性，而且建设工期、施工质量得到有效保证。

4.3 确定合理有效的农业水价补偿办法

农业水费是维系农田水利设施正常运行，提高水资源利用效益和效率，保证农业综合生产能力的重要经济来源。表面上看，农业水费收入锐减直接体现的是水管单位收入减少，但本质上却将影响 “三农”问题的解决和社会主义新农村的建设。据调查，税费改革以前，浏阳灌区灌溉面积只有8 万多亩，成本水价为22 元/亩，实际水费收取率可达85%。税费改革以后，灌溉面积增加到10 万多亩，水费收取率不到40%，平均下降一半。究其原因，主要是农业税费取消后，农民自觉交纳水费的思想受到极大影响。种田有补助，为何还要交费呢？农民思想认识发生了根本变化，加之部分地区已取消水费收缴，也有部分灌区的水费收缴几近瘫痪。这样一来，收的收，不收的不收，收的也收不好，非常混乱。由于水费收缴率低，无论是协会还是水管单位，都难以正常运转，一旦渠系管护跟不上，新的恶性循环又会产生。2013年10月24日，浏阳日报刊登了从2014年起全市免征农业水费专题文章，但到至今仍没有一个合理的补偿方案。而从浏阳灌区实际情况来看，收缴水费符合节约用水方针，水费应收，不应取消，应实行财政补贴水源费和国有工程管护费部分，末端渠系管护费由农民用水户协会收取的办法，但不管是财政补贴还是农民全部承担，国家都应有相应保障措施，使水费收缴足额到位，这样才能确保改革的顺利、深入推进。

4.4 加大对农田水利基础设施建设的投入

农田水利设施是农业生产的基本条件，灌溉系统与改造是保证农业生产、农民增收的重要基础，具有很强的社会公益性，应该纳入公共财政支持的范畴。农业末级渠系是农田水利设施发挥效益的关键环节。浏阳灌区近年来已连续进行大型灌区续建配套与节水改造工程建设，主干工程基础得到了有力夯实，而末端渠系多年来一直缺乏投入，导致渠系破烂不堪，水流不畅，渗漏严重，水利用率低，农民用水户协会的管理维护成本过高。近3年浏阳灌区的水价改革项目工程建设也只是解决了几个示范区的渠系问题，要在全灌区解决末级渠系问题，必须加大中央财政对农业末级渠系改造的投资与支持，建立和完善中央、地方、群众等多元化、多层次、制度化的投入机制，逐步完善末级渠系计量设施，切实做到计量收费，为推行终端水价创造条件，为水价改革提供必要的保证。

5 结 语

深化农业水价综合改革，是水利改革发展的重要内容，是加快灌区末级渠系改造、提高农业综合生产能力、减轻农民水费支出的一项重大制度创新，是解决新时期农业、农村和农民问题的战略性举措。实践证明，通过在浏阳灌区内开展农业水价综合改革，建立农民用水户协会，不仅对改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，促进农业增产、农民增收，推动节水灌溉具有十分重要的作用和深远的影响，同时为积极探索解决农业灌溉发展问题，建立农田水利良性运行机制积累了丰富的经验。