提高从土地出让收益中计提农田水利建设资金使用效益的思考

唐 涛

（湖南省水利厅 长沙市 410007）

农田水利设施的建设和完善是农业发展的基石。由于工业化、城镇化的不断加快等多方面原因影响，农田水利设施的短板效应越来越明显，严重制约了农业现代化的进一步发展。2011年1月，党中央《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出了“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”的重大任务。2011年7月，财政部会同水利部印发了《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》，要求按规定口径从土地出让收益中计提10%农田水利建设资金，专项用于农田水利设施建设。2013年8月，湖南省水利厅会同省财政厅等部门联合印发了《关于进一步规范从土地出让收益中计提专项资金的通知》，对从土地出让收益中计提农田水利建设资金的操作方式和责任分工进行了明确和细化。农田水利建设资金的计提，有利于加大农村水利建设投入，推进农田水利设施建设，保障粮食安全。管好用好农田水利建设资金，应当建立科学的管理体制，形成有效的管护机制，提高农田水利建设资金使用效益，为加快推进农业现代化发展提供有力保障。

1 优选建设方案

当前，农田水利设施建设还滞后于社会经济发展的需要，资金投入量的相对不足与大量的农田基本水利设施亟需改善的矛盾依然存在。因此，要把有限的资金投入到最需要的地方，就必须以科学的建设方案为引领，要在认真分析本地小型农田水利设施实际情况的基础上，在建设方案编制上做到三个结合：

（1）建设方案要与农民群众意见相结合。农民群众对与自己切身利益相关的农田水利设施建设有明确目的性。农田水利建设要改变过去从下到上的模式，通过组织“一事一议”、村组协会自主申报等有效方式，充分听取农民群众意见，作为农田水利设施建设方案的重要参考依据。

（2）建设方案要与科学指导相结合。水行政主管部门和水利专家，应当深入农田水利现场研究解决问题，既要因地制宜，科学确定工程的措施、类型，又要因势利导，使公共财政投入发挥引导农民群众筹资投劳的积极性。

（3）建设方案要与优化比选相结合。通过对建设方案进行整体评估和比选，注重实施效果，讲求实施效益，提高建设方案的比选过程和结果的透明度，优选最佳建设方案。

2 加强工程监管

农田水利设施建设虽然单项规模小、施工较简易，但工程总量大、分布范围广，质量监管不能按照大中型水利项目的模式，而应当予以简化和创新。

（1）通过建立公示、公告制度，主动接受项目所在地农民群众监督和社会监督。公示、公告的内容应当详尽，体现项目的地点、范围、投资额、实施内容、工期、施工队伍等内容，使农民群众对项目有全面的了解。

（2）加强对小型农田水利设施的技术指导。在施工过程中，严格进行合同管理，在合同环节上保障项目建设的质量和进度，界定工期、质量和投资，确定施工规范、质量标准，明确双方责任和义务。要严格工程材料采购，施工材料需经现场技术管理人员严格鉴定，材料、设备进场前，工程监理、项目村干部和监督员对材料设备质量和供货数量加以确认，确保工程材料合格。

（3）加强质量监督。可以通过种植大户、家庭农场、村集体组织、用水户协会等农民专业合作组织承担项目建设管理任务，有效参与涉及其自身生产生活的农田水利设施建设，同时建立县乡村三级监督体系。通过项目村推选负责人、懂技术的村干部、老党员作为村级质量监督员，配合现场水利技术人员、监督人员，全程监督施工质量、施工进度和施工安全。工程完成后，由村级质量监督员与参建各单位相关人员签字联合验收，确保工程质量。

3 创新管护机制

农田水利工程“三分在建，七分在管”，因此必须高度重视管护机制建设。

（1）发挥政府的主导作用，促进农民用水合作组织和其他专业合作组织建设。从制度、管理模式、监管方式等方面进行全面规范，使农民用水户协会等自律组织能够按照程序有效运行。

（2）把明确管理权属、落实管理职责作为工程建设的前置条件。做到先有责任主体，后有工程项目，把小型农田水利设施的管护责任落到实处。按照小型农田水利设施的特点，分类别确定管护机制，对于农户自用为主的小微型工程，实行“自有、自用、自管”，对受益范围较大的工程，交由用水合作组织、村组集体组织、专业合作组织进行管理，对小型农田水利设施发放产权证。

（3）落实管护资金。通过农业水价综合改革，建立“以水养会，以会促水”的机制，实现小型农田水利设施管护主体的良性发展。同时，合理安排土地收益计提的农田水利建设资金中的20%养护资金，在养护资金中适量切块用于扶持用水合作组织、村组集体组织、专业合作组织等，使财政性资金能够引导农民群众积极筹资筹劳投入水利设施建设。

4 完善评价体系

农田水利设施建设应当通过加强绩效评价来评判项目建设成效。

（1）明确绩效评价的总体标准。总体标准的设立首先要考虑项目的可持续价值，即改造后的小型农田水利设施的建设、运行、维护所能带来的预期收益超过其全部的直接和间接的成本，小型农田水利设施的利用率和水资源的利用效率均有明显的提高，水价能够起到明显的调控作用。其次要考虑公平原则，谁从设施提供的服务中受益，谁就应该承担该项服务一定的成本，即付费或纳税；获益较多的，付出也应该是较多的，水价应当作为调控用水量的要素，既满足经济效率标准，又达到合理使用水资源、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的效果。再就是要考虑社会效益。农田水利设施关乎农户的经营生产生活，在一定的条件下，应当根据小型农田水利辐射和服务范围窄、规模小、建设投资额度少、受益对象有限的情况，将对农户影响大、长年得不到资金支持的小型水利设施作为投入的参考因素。

（2）建立绩效评价指标体系。绩效评价指标应当涵盖小型农田水利设施建设的全过程，包括项目选择、资金分配、资金使用、项目建设、项目竣工、管理维护等。在评价指标的设立上，要体现小型农田水利设施的建设管理特点，项目选择应包含现场调查、听取受益群体意见程序； 资金分配应将因素分配与特殊情况相结合；资金使用应健全管理制度，加强规范控制；项目建设应强化现场监督，保证工程质量；项目竣工应严格相关程序；管理维护应明确管护责任，保证长远发展。

（3）建立定期回访制度。加强建成项目档案管理、运行管理力度，工程投入运行后，定期2～3年，依据档案资料，现场回访项目实施效果，明确实施效果与省级资金安排挂钩、与“芙蓉杯”竞赛评比关联，形成奖优罚劣的良性机制，进一步促进工程运管理，充分发挥水利资金效益。

5 结 语

从土地出让收益中计提农田水利建设资金的管理使用，必须依据其特点，设置合乎农田水利设施建设的管理模式，调动农民群众参与工程建设管理的积极性，规范农民用水户协会等专业合作组织的管理协调职能，政府部门加强引导作用，多方合力，促进农田水利建设资金更好地、最大地发挥效益。