引滦水资源生态补偿关键问题探析

徐鹤，王立明

（海河水利委员会水资源保护科学研究所，天津300170）

引滦水资源生态补偿关键问题探析

徐鹤，王立明

（海河水利委员会水资源保护科学研究所，天津300170）

引滦沿线及上游地区经济社会的快速发展，加大了引滦水资源保护工作的难度。为减轻上游地区经济负担、促进引滦水质改善，亟需建立健全引滦水资源生态补偿机制。在总结国内生态补偿实践经验的基础上，从补偿范围、补偿机制和监督管理等方面初步探讨了引滦水资源生态补偿实施方案，并提出相关建议。

水资源；生态补偿；引滦

1 引言

引滦入津工程是将河北省境内的滦河水跨流域引入天津市的城市供水工程。自1983年引滦工程通水以来，潘家口、大黑汀水库（以下简称潘大水库）向天津安全供水225亿m3，为天津市的经济社会发展作出了巨大贡献。

但是，随着近年来引滦沿线及上游地区经济社会的快速发展，水质和水环境保护工作的难度越来越大。虽然潘大水库上游和周边地区为保障下游用水付出了许多努力，不仅失去了众多经济发展机会，还为保护水质投入了大量资金，但潘大水库水质还无法满足水源地水质标准。尤其是在水质指标选取方面，忽略了对总磷总氮排放的控制，引起水质下降。目前，当总磷、总氮不参加评价时潘大水库水质达到Ⅲ类标准，在总氮、总磷参加评价时却劣于Ⅴ类，水体营养化程度已达到中度富营养。若进一步提高水源地水质，使水库水质达到Ⅱ类标准，潘大水库上游及周边地区不仅要禁止一切向水体排放污染物的开发活动（包括部分旅游活动），还要做好水土保持和环境治理工作，这无疑将进一步影响上游地区的经济发展和增大该地区经济负担。

为加强海、滦河流域的水污染治理合作，减轻上游地区经济负担，天津与河北两省市于2008年11月签署了《关于加强经济与社会发展合作备忘录》，明确天津市2009—2012年每年安排2 000万元资金用于河北省境内滦河上游的污水处理厂建设，以改善滦河上游及潘大水库水质。这种尝试在一定程度上体现了生态补偿的理念，但并未形成长效机制，且这些资金与地方对水资源保护的投入相比相差甚远，对促进引滦水质改善所起到的作用并不明显。

2 国内生态补偿实践和经验

2.1 京津两市对河北省的跨区域补偿

京津两市对河北省的跨区域补偿，主要包括以下形式：①通过“首水规划”实施项目补偿，运用“项目支持”或“项目奖励”的方式，将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方（地区）；②对“退稻还旱”农户给予现金补偿[1]。

2.2 浙江省建立钱塘江流域生态补偿

浙江省设立生态补偿专项资金，资金来源包括原有的与生态建设和环境保护相关的专项资金以及财政新增资金，主要为拨款、补助、贴息、“以奖代补”、省对市县转移支付等[2]。

2.3 河北省实行子牙河水系主要河流生态补偿

河北省于2008年3月正式出台《关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策的通知》，要求在主要河流跨市断面设置COD考核目标，根据考核地区出境断面水质相对于控制目标的超标倍数确定不同的补偿标准。扣缴资金作为子牙河流域水污染生态补偿资金，专项用于水污染综合整治工程[3]。

2.4 江苏省实施环境资源区域补偿

江苏省于2007年12月出台《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》和《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，要求首先在江苏省内的太湖流域部分入湖河流断面进行试点，由省环保厅、省水利厅及南京、无锡、常州、镇江四市政府共同设置和公布具体试点考核断面和水质控制目标。以月为考察时段，规定凡断面当月水质指标值超过控制目标的，上游地区设区市应当给予下游地区设区市相应的补偿资金；直接排入太湖的河流，断面当月水质指标值超过控制目标的，所在地设区市应当将补偿资金交省级财政[4]。

2.5 浙皖两省实施新安江水环境补偿

新安江水环境补偿实施方案于2011年实施，具体内容为：每年设立水环境补偿资金5亿元，其中中央财政3亿元全部拨付给安徽省，安徽、浙江两省分别出资1亿元，根据水质监测结果，当水质符合要求时浙江省将资金拨付给安徽省，反之则安徽省将资金补偿给浙江省[5]。

3 引滦水资源生态补偿关键问题

生态补偿机制的建立，主要明确生态补偿涉及的为什么补、谁补谁、补什么、补多少、怎么补等问题。首先，划定生态补偿机制的实施范围，明确补偿中的主客体；其次，根据水质现状，明确保护目标及其考核指标，并提出水资源保护的工程与非工程措施；再次，计算分析采取的措施所需投入的资金和限制发展的损失，根据损益关系，协定补偿资金的标准；最后，由补偿机制的主客体及上级主管部门协定考核方法和机制实施中的监督管理。其中，生态补偿资金的来源需经过多方主管部门来协定。

3.1 实施范围

引滦水资源生态补偿涉及潘大水库上游和周边地区的河北省承德和唐山两市的11个县（市）和下游的天津市。

3.2 补偿主体与客体

生态补偿的主体是消费生态服务功能的人类社会经济活动的行为主体；生态补偿的客体是为特定社会经济系统提供生态服务功能或生态现状受到人类活动的影响和损害的生态系统。根据两者的定义，上游地区居民为了保护流域生态环境、促进下游地区的发展丧失了发展机会，下游地区应该给予一定的生态补偿。同时，上游地区因为没有达到水质排放标准而造成下游水污染的行为，也应当向下游地区给予赔偿。所以，按照“保护者受益、开发者修复、损害者赔偿、受益者补偿、破坏者受罚”的原则，在引滦水资源生态补偿机制实施过程中，补偿的主、客体并不是一成不变的。

3.3 水质目标与评价指标

在明确引滦水资源保护水源区、工程沿线各水功能区的定位、水质现状基础上，确定水资源保护目标和考核指标，为生态补偿实施提供量化标准和奖罚依据。

引滦水资源保护涉及的监测断面主要有：潘大水库上游滦河干流及其主要支流、潘大水库主要入库河流控制断面，潘大水库水体、引滦输水冀津省界断面，入于桥水库的跨省界河主要断面。

总磷、总氮浓度是评价引滦水资源水质的主要指标，在确定生态补偿评价指标时需将总磷、总氮指标作为重要参考。

3.4 补偿内容

围绕引滦水资源保护目标，确定生态补偿内容（包括水资源治理与生态环境维护的工程措施和制度措施），为生态补偿资金核算与资金分担提供依据。

引滦水资源治理与保护工程主要有水源地治理、引滦沿线及周边治理和入于桥水库跨界河流治理。其中，水源地治理包括潘家口水库三河入库口底泥污染物治理工程、潘家口水库至大黑汀水库之间滦河河道清理工程、洒河河口底泥污染物治理工程、洒河入库口污染治理工程、大黑汀水库周边生态防护工程、潘大水库上游主要沿河城镇入河排污口集中整治工程等，于桥水库入库河流污染源整改包括普及节水灌溉技术减少面源入河量、加大黎河两岸水土流失治理力度、集中生活区污水处理工程和垃圾治理工程、限定河道一定范围内不得堆放尾矿砂和排放尾水等。另外，在许可范围内增加引滦输水渠两岸绿化林带，形成防护隔离带；对承德市沿河村镇约2万hm2水稻田实施“稻改旱”工程，减少潘大水库面源污染等。

3.5 补偿标准与资金来源

（1）补偿标准。补偿资金额度的测算是实现生态补偿的前提，也是实施生态补偿的关键环节。这里的补偿标准计算，就是指在测算流域生态保护受益主体具体分担的投入量基础上，确定受益主体对投入主体的补偿支付金额标准。

综合国内外的研究，目前的计算方法主要有支付意愿法、机会成本法、收入损失法、补偿模型法、费用分析法、水资源价值法、生态系统服务价值法等。

为合理核算补偿标准，将生态补偿内容分为工程投入型补偿和限制发展型补偿，前者如水源保护区隔离工程、环境治理工程、建设集中生活污水处理设施、清理底泥污染源工程、建立完善水源地水环境监测预警系统、普及节水灌溉技术等，后者如网箱清理、退耕还林、排污口关闭、“稻改旱”等。

对于工程投入型补偿，可采用费用分析法核算补偿标准；对于限制发展型补偿，可采用机会成本法和收入损失法两种算法核算，所得标准区间作为双方协定参照。在补偿费用的征收上不仅要考虑到下游受益区的受益程度，还应该考虑到这些地区的支付意愿和支付能力。

（2）补偿资金来源与分摊。根据引滦实际情况，引滦水资源保护生态补偿资金考虑以下主要来源：①国家专项财政支出，用于水资源治理与保护；②地区间的资金补偿，由于《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）明确规定了水资源费应主要用于水资源的节约、保护和管理，所以把征收的水资源费用于生态补偿；③根据支付意愿调查结果，考虑对受益者（用水者）收取生态补偿基金用于生态补偿，以减轻政府财政负担。

国家财政支持资金全部用于上游水生态治理和维护，剩余补偿金由上下游分担。其中，对上下游双赢的水资源保护工程，生态补偿资金的分摊比例由双方协定；对限制上游经济发展的生态补偿，主要由下游分担。

3.6 考核办法

参考国内现有生态补偿机制，引滦水资源生态补偿应根据水资源保护工程建设周期，对不同时期设定不同水质目标，分阶段逐步提高水质考核标准。水质监测与评价参照《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）、《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T 91-2002）等国家标准和行业标准规范。

3.7 监督管理

建议水利部会同相关部委组成小组，以海河水利委员会为公共管理平台，负责水质监测、断面考核、信息发布，监督生态补偿基金的征收、分配和管理，规范参与生态补偿各方的行为，主持解决生态补偿有关各方之间的摩擦、纠纷。从而，促进生态补偿机制的高效运行，最终实现津冀两地在经济与生态环境多方面共赢。

4 实施引滦水资源生态补偿的建议

为建立引滦水资源生态补偿长效机制，提出以下建议。

（1）生态补偿实施方案由津冀两省市共同参与签订，以在水质目标、监测考核断面、评价指标、生态修复工程与措施、补偿资金分配等方面达成一致。

（2）在断面水量、水质监测工作方面，对跨界断面指标联合监测，建立权威、公开的现代化监测与信息发布体系。

（3）采取第三方仲裁形式。当双方对检测结果存在争议时，由第三方仲裁；若双方长期对水质监测结果存在争议，则采用双方现场采样、第三方监测方式。

[1]辛长爽.建立流域生态补偿机制及其对策研究[J].海河水利，2009，（4）：8-10.

[2]胡斌，王飞儿，余洁.论钱塘江流域水环境生态补偿机制[J].科技通报，2009，25（4）：488-491.

[3]河北省人民政府办公厅.关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策的通知[EB/OL].http://www.hebei.gov.cn/article/20080616/ 998910.htm，2008-06-16/2014-04-10.

[4]江苏省人民政府办公厅.关于印发《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》和《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》的通知（苏政办发〔2007〕149号）[Z].南京：江苏省人民政府办公厅，2007.

[5]中华人民共和国财政部，中华人民共和国环保部.关于印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》的函（财建函〔2011〕123号）[Z].北京：中华人民共和国财政部，中华人民共和国环保部，2007.

TV213.4；X52

A

1004-7328（2014）06-0004-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.06.002

2014-07-10

徐鹤（1984-），女，博士，工程师，主要从事水生态保护与修复工作。