卫河堤防管理模式浅议

高俊刚

（漳卫南运河南乐河务局，河南濮阳 457400）

堤防，一般指在江、河、湖、海及水库等周围修建用以防范洪水的有规则的长条土堆或石料堆等建筑物。而堤防管理是为了保持这些建筑物的完整性，持续、永久地发挥其最大作用的管理工作。若要充分发挥其防洪、排涝功能，还需通过行政、经济、技术和法律手段对划定在管理范围和保护范围内的堤防进行经常性检查、维修和养护。

1 卫河基本情况

卫河是海河流域内漳卫南运河水系上的主要河道之一，是一条干流弯曲、河槽狭窄的蜿蜒型河道。它发源于山西省陵川县夺火镇，主要支流有淇河、汤河、安阳河等，呈梳齿状分布于干流左岸。卫河至河北省馆陶县徐万仓与漳河汇流，流域面积15 229 km2。因卫河流域位于东南季风的迎风面，历年来年均降水量515 mm，汛期经常会形成较大暴风雨的交汇漩涡，最终形成风高浪急、来势凶猛的洪水。

漳卫南运河卫河河务局所辖卫河及共产主义渠河道长194 km，两岸堤防长度共计354.89 km，沿河共有223个自然村，其中有近一半存在垦蚀堤脚、占压堤防的现象。其管理范围内还有险工护岸工程102处，较大路口334处，各种穿堤建筑物526座，中型节制闸1座（刘庄闸）。卫河河堤保护着大广高速公路、石德铁路以及京沪高速公路等，影响着沿河的安阳、鹤壁、濮阳等市县的度汛安全。所以，做好卫河的工程管理工作具有重要的现实意义。

2 卫河堤防管理模式的演变及存在问题

卫河河务局在水管体制改革前，日常维修养护工作具体到沿河市县的每个乡村，从临河村群众中选择威信较高、责任心较强的村干部或者离退休返乡人员到河堤上进行工程管理、养护。卫河河务局给他们一些补助性质的物质奖励和荣誉，他们大多都能爱岗敬业，任劳任怨，圆满完成各项任务，如：雨后自觉填垫堤顶路面；及时修剪树木，清除杂草；经常巡逻在河堤上，发现问题及时处理，杜绝较大问题的存在。但是，随着社会变化、人们价值观的改变以及老护堤员因年龄、健康等原因逐步退出后，新护堤员的思想发生了很大变化，市场经济意识逐渐占据上风。特别是2000年左右，随着堤防管理模式的逐步改变，堤上的树木管理与河堤的日常、专项维修养护脱钩，堤防承包者（原护堤队长）为了能赚取更大利益，每到整修河堤时都会找一些自己认为能干的人组成专业队，使一部分护堤员失去了上堤劳动的机会，这部分护堤员就干脆把自己的承包段交给年老体弱的家人打理，甚至转包或放弃管理，自己外出打工。而那些整堤专业队员平时不会上堤看护、巡逻，这在一定程度上给堤防管理工作带来了弊端。再者，基层河务局与维修养护公司责、权、利不清，不能在同一工程施工中达到默契，也制约了堤防管理工作的顺利开展。

卫河堤防的管理和维修养护模式经历了几个发展阶段，同时也曝露出了一些问题。2002年9月，国家颁布了《水利工程管理体制改革意见》。2005年上半年，卫河河务局根据上级文件精神“试点先行、以点带面、全面推进”的原则，首先成立了新的养护公司，由主抓工程的副局长到公司任经理，并从单位其他部门抽调部分工程技术人员配合公司开展工作，之后确定了基层单位——浚县河务局为试点，并对其进行分类定性，推行管养分离，建立新的管理体制和内部监管机制，并且投入大量的人力、物力、财力，开展了新形势下的堤防日常维修养护及专项维修养护工作。经过几年的努力，堤防的面貌焕然一新。但是，从整个发展情况看，也出现了一些问题，如基层河务局与养护公司同属卫河河务局领导，在维修养护工作中管理交叉、职责不清，基层河务局不能很好地发挥出主体作用；因取消五级预算，基层河务局的主动性和工作创新受到不同程度的影响；养护公司因为管理体制没有理顺，养护人员太少，同样没有真正发挥出维修养护职能。

2006年，卫河堤防的日常维修养护完全交给了养护公司，新的管理模式在卫河河务局所属的基层单位全面铺开。养护公司与堤防承包者按照其承包的堤防长度签订日常管理合同，由项目部操作，基层河务局每月进行全面考核。2008年初，由于养护公司人员变动，主管副局长不再任养护公司经理，养护公司的实力有了一定程度的减弱，日常维修养护工作仍延续了老的管理模式，由基层河务局给堤防承包者直接安排任务，下达养护计划。这样做的优点是基层河务局跟护堤员较为熟悉，减少了中间环节，使工作能顺利进行，同时还能兼顾到基层河务局的水政和工程检查工作。

2011年，卫河堤防管理模式再次进行了改革，卫河河务局对堤防日常维修养护实行一事一议制度，由养护公司与堤防承包者签订合同，具体安排堤防施工事项，基层河务局进行检查、验收。这样做虽然提高了经费利用率，避免了由于长期雇佣劳动力引起的纠纷，但是又出现护堤人员不能经常性地巡查堤防和检查流于形式的现象。而基层河务局由于人员较少，离河堤较远，受交通工具和经费的限制，堤上出现情况（如雨后垫堤、占堤毁堤、临堤违规建房等）后不能及时到达河堤。在劳动力成本大幅度增加、养护标准大幅度提高的情况下，上级拨付的养护经费却没有增加。另外，专项维修养护往往从基础较好的堤段选定，因为这样前期会减少投入，后期还能降低管理成本。长此下去，偏远、较差的堤段会越来越差，结果是降低了整个堤防管理水平。

3 几点建议

水管体制改革后，国家对水利工程的管理标准越来越高，而养护成本也随着社会的发展不断上升，但养护定额多年不变。如何探索符合实际情况、高效管理又便于操作的工程管理机制，使卫河堤防的维修养护水平得到全面提升，是摆在我们面前极为重要的课题。

（1）做好上级拨付的定额经费成本核算，控制好维修养护经费的资金使用率。卫河河务局、基层河务局、养护公司与堤防承包者的责、权、利要理顺、明晰，打破工程管理工作中自我封闭、因循守旧的思想，克服惰性思维和程序化模式。

（2）安排堤防管理工作时，要统筹兼顾。对那些偏远、较差的死角堤段要专项治理，平时养护任务较少的堤段要集中整修，以达到整体水平的全面提升。

（3）河堤的日常管理必须让堤防承包者和绿化承包者结合起来，这样可以避免由于没有经济利益制约，绿化承包者只注重自己的树木管理，而忽视出现的自然因素甚至人为制造的堤防损毁现象；对堤防承包者要有激励机制，每月或每季度对经检查、验收合格的堤段给予一定的奖励。同时，激励他们树立创新精神，在工作中发明创造适合实际操作的成本低、效果好的机械，减少他们的实际用工量来增加收入，提高他们管理养护积极性，还减少了基层河务局的经费投入。

（4）针对管理养护的每次施工，要有多个相关部门来监督、验收。首先，养护公司技术人员要根据上级要求，做好规划，细化标准，落实到人，现场监督。工程竣工后，由基层河务局领导、具体堤段责任人严格按照标准、程序签字验收，避免事后出现质量问题无人承担责任的现象。

（5）增加基层河务局的堤防管理设备，及时有效地监控河堤状态，加强水行政执法工作。积极提升养护公司管理人员的维修养护水平，注重平常的业务能力培训。